深度貧困地區扶貧績效的評價
——基于甘肅省問卷調查數據的實證分析

田萬慧

(蘭州財經大學農林經濟管理學院，甘肅蘭州 730101)

伴隨著2020年脫貧攻堅戰的完美收官，我國即將進入以治理相對貧困為重點的“后脫貧時代”。如何在打贏脫貧攻堅戰的基礎上鞏固脫貧攻堅成果，實現穩定脫貧與鄉村振興的有效銜接是后脫貧時代最關鍵、最重要的目標任務[1]。2020年中央1號文件特別強調，要進一步聚焦“三區三州”等深度貧困地區，瞄準突出問題和薄弱環節集中發力。深度貧困地區貧困程度深，致貧因素復雜，返貧率高，是脫貧攻堅難啃的“硬骨頭”[2]。因此，能否決勝脫貧攻堅，真正消滅深度貧困，實現全面脫貧是需要長期關注的問題。甘肅省是我國“三區三州”深度貧困地區之一，自然條件差，經濟基礎弱，扶貧成本高，脫貧難度大，因病、因殘、因學、因災致貧返貧和住房不安全的群體規模大，缺資金、缺勞力、缺技術問題突出。在決戰、決勝、打贏脫貧攻堅戰的關鍵時刻，甘肅省深度貧困地區要打好這一仗，要求客觀分析目前的扶貧績效，聚焦脫貧攻堅中的重大難題，精準施策，著力提升產業、智力、技術、資金等方面的動力支持，補齊自然、經濟、社會發展等方面的短板，夯實穩定持續脫貧的基礎。這是甘肅省打贏脫貧攻堅戰的關鍵之策，也是后脫貧時代治理相對貧困問題、有效銜接鄉村振興戰略的基礎。

一、相關文獻概述

消除貧困是人類共同的愿望。長期以來，學者們對貧困問題進行了大量研究，探索出了許多有實踐指導意義的成果。隨著我國扶貧實踐工作的推進，人們越來越重視扶貧實踐工作的質量和績效問題，于是扶貧績效評價研究成為學者們關注的話題。近年來，國內學者對扶貧績效評價進行了大量研究，這些研究主要集中在對扶貧績效評價的內容、指標體系的構建及評價方法的研究上。扶貧績效評價的內容主要集中在扶貧資金的使用績效[3]、旅游扶貧績效[4-8]、產業扶貧績效[9]、教育扶貧績效[10]、農村低保兜底扶貧績效[11]等方面。扶貧績效評價指標體系應該綜合體現微觀效益與宏觀效益、經濟效益與社會效益[12]。從文獻來看，學者們有從經濟發展、社會發展、生產生活、生態環境四個方面入手構建指標體系的[13-14]；有從精準識別[15]、公眾期望、政策適應性、扶貧精準性、價值感知、扶貧績效等方面構建指標體系的[16]；有基于大數據背景，從反映精準扶貧可持續性、公平性、效率、合作性四個維度出發構建指標體系的[17]；也有從精準實施、經濟脫貧、精神脫貧三個方面構建指標體系的[18]。扶貧績效評價的方法主要有層次分析法、模糊層次分析法[15,18-20]、模糊綜合評價法[21]、DEA法[22]、綜合指數法[23]等。

綜合來看，國內對扶貧績效的評價日益關注，學術研究成果頗豐。學者們總結并凝練出了一些獨到的觀點和結論，豐富和完善了我國扶貧政策理論和研究框架體系，為我們對扶貧績效評價進行深入研究提供了許多可借鑒的寶貴經驗。然而，關于甘肅省深度貧困地區扶貧績效評價的研究在現有文獻中未見。因此，以精準扶貧“兩不愁、三保障”、“一戶一策”精準脫貧計劃為基礎，構建一套適宜于深度貧困地區扶貧績效評價的指標體系，并對扶貧的效果進行測算與評估，對深度貧困地區持續鞏固脫貧攻堅成果、實現穩定脫貧、助力后脫貧時代貧困治理、推動鄉村全面振興都具有十分重要的作用。

二、 數據來源及樣本特征

(一)數據來源

實證分析所用的數據來源于2019年7至9月對甘肅省深度貧困地區的實地調查。研究采用抽樣調查的方法，在23個深度貧困縣(區)隨機抽取了40個貧困鄉鎮的74個行政村、560個農戶。調查內容涉及被調查者的基本情況、社會發展水平、經濟發展水平、生產生活及產業水平。考慮到部分農民文化程度較低、年齡較大等情況，調查采取一對一訪談、指導和自填問卷相結合的形式。調查問卷分為入戶問卷和村情問卷兩類，共發放問卷634份，回收問卷593份，有效問卷571份，問卷回收率與有效問卷回收率分別為93.53%和90.06%。

(二)樣本農戶的基本特征

樣本農戶的基本特征如表1所示。從性別上來看，男性占大多數，為有效樣本的69.72%，說明男性在家庭中是主要的經濟支柱；從年齡分布上來看，農戶年齡為36～55歲的占有效樣本的59.96%，表明戶主以中青年為主；從文化程度來看，大部分被調查者的受教育水平為初中及以下，占有效樣本的70.73%，農民文化素質仍然較低；從家庭年收入水平來看，年收入分布在1～3萬元的占有效樣本的50.61%，這難以滿足人口較多的貧困地區家庭生活需求(4人以上占70.53%)，說明貧困地區農戶家庭收入水平仍然較低，脫貧攻堅任務艱巨；從家庭收入來源看，種植業和務工是其主要收入渠道，分別占家庭收入來源的61.99%和62.40%，收入來源單一，而且以打工收入為主的情況，造成青壯年勞動力流失嚴重，缺勞力成為致貧的主要原因之一，嚴重影響了農業生產發展，使產業扶貧等工作難以開展；從精準扶貧“兩不愁，三保障”來看，被調查者中98.58%的農戶不愁吃、不愁穿，97.76%的農戶基本醫療有保障，93.09%的農戶有安全住房，95.16%的農戶義務教育有保障；從飲水安全保障來看，86.18%的被調查者家中有自來水，認為水質不安全的被調查者占4.47%，說明貧困地區飲水安全問題尚未徹底解決。

表1 樣本分布情況

續表1：

三、指標選擇與研究方法

(一)指標選擇

在對甘肅省深度貧困地區扶貧績效的測算中，以扶貧實踐工作的考核內容為基礎，結合貧困人口推出的“兩不愁，三保障”“一戶一策”精準脫貧計劃的主要衡量指標及穩定脫貧的相關標準，遵循指標選取的系統性、科學性、可行性、全面性、區域性等原則，借鑒相關文獻資料，充分考慮甘肅省深度貧困地區扶貧開發的實際，從社會發展水平、經濟發展水平、生態環境水平和村“兩委”班子建設四個方面構建績效評價指標體系[21,24]，如表2所示。

(二)研究方法

1.評價模型

實證研究中使用綜合評分法，通過多目標線性加權函數對指標體系涉及的各層分指標逐級進行計算，從而得到各層的得分及扶貧績效的綜合得分，以此來評價扶貧績效的優劣。具體模型為：

(1)

式(1)中，P為扶貧績效綜合得分；l為目標層中準則層指標的個數；Gk為第k個準則層指標的權重數；m為準則層中狀態層指標的個數；Rj為第j個狀態層指標的權重數；n為狀態層中指標層指標的個數；Pji為第j個狀態層所屬第i個指標的標準化值；Wji為第j個狀態層所屬第i個指標的權重數。

綜合得分值體現了扶貧績效情況，綜合得分值越高，說明扶貧績效越好。為了更直觀地反映甘肅省深度貧困地區扶貧績效的情況，結合計算得到的綜合得分值，借鑒現有文獻，將扶貧績效具體劃分為優(0.09～0.1)、良(0.06～0.08)、中(0.03～0.05)、較差(0.015～0.02)、差(0～0.014)五個評估等級[14]。

2.標準化處理及指標權重的確定

考慮到指標量綱不同對計算結果的影響，采用參考值法對原始數據進行處理[25]，其公式為：

(2)

(3)

其中，Pji為第i項指標標準化后的值；Pi1為第i項指標的原始值；Pi0為第i項指標的參考值。

在確定指標權重時采用層次分析法，基本步驟如下[26]191-197：

(1)構造判斷矩陣

設成對比較的兩個因素為Ci和Cj，bij表示Ci和Cj對D的影響之比，通過比較得到n階判斷矩陣P=[bij]n×n，令bij=wi/wj，判斷矩陣P可具體表示為[19]：

(4)

(2)一致性檢驗

為了避免誤差過大，需要對判斷矩陣P進行一致性檢驗，令C·I·為一致性指標，其計算公式如下：

(5)

其中，λmax為P的最大特征值，當λmax=n時，C·I·=0，P是完全一致陣。C·I·值越大，說明所構造的判斷矩陣一致性越好。但由于矩陣的階數n越大，矩陣偏離性可能也越大，判斷的一致性將越差，因此需要引進平均隨機一致性指標R·I·求出隨機一致性比率C·R·，以此來判斷判斷矩陣的一致性程度。其計算公式為：

(6)

當C·R·≤0.1時，就認為判斷矩陣具有滿意的一致性。R·I·的大小與判斷矩陣的階數有關，階數越大，R·I·值越大，說明發生隨機偏離的概率越大，其具體取值見表3[20,27]。

(3)確定各指標的權重

以專家打分和問卷調查的實際數據為基礎，利用式(4)構造判斷矩陣，并計算各個指標的權重。設扶貧績效相對于準則層各個指標成對比較的判斷矩陣為P0，即

權重向量

C·R·=0.01<0.10, 滿足一致性要求[19]。用同樣的方法可得到其他指標對上一層指標相對重要性的判斷矩陣，最后得到甘肅省深度貧困地區扶貧績效各指標權重，詳見表2所示。

四、實證結果與分析

(一)總體評價

總體來看，甘肅省深度貧困地區2018年扶貧績效處于中等水平，仍有較大的提升空間。從反映扶貧效果的社會、經濟、生態環境及村“兩委”班子建設來看，它們對扶貧績效貢獻度的優先序依次為：經濟發展水平>社會發展水平>村“兩委”班子建設>生態環境水平，績效等級分別為中、較差、較差、差(見表4)。由此可見，深度貧困地區高度重視農村經濟的發展，在扶貧工作隊和全體貧困戶的共同努力下，其經濟發展水平穩步提高，位居同一維度其他指標之上，處于中等發展水平，其發展水平分別為社會發展水平、村“兩委”班子建設、生態環境水平的2.04、2.61、7.83倍。然而，經濟發展水平的提高離不開社會發展、生態環境、村“兩委”班子作用的發揮，它們之間是相輔相成、互促共進的，協調推進四者的發展是關鍵，尤其要著力提高生態環境的建設水平。社會發展水平反映了貧困地區農村“三保障”、公共服務、文化發展等方面的情況，需要加強；村“兩委”班子建設決定著扶貧開發工作的推進及效果，甘肅省深度貧困地區村 “兩委”班子積極響應脫貧攻堅戰略安排，積極推進工作，但是目前的扶貧績效仍然處于較差水平，有較大的提升空間。

表4 扶貧績效準則層指標得分情況

(二)分類評價

如表5所示，在狀態層的11個分類指標中，排在前5位的是經濟收入、脫貧成效、產業發展、生活水平和教育發展，5個指標的績效等級均為優；土地保有和生態環境分別位居第6和第7，績效等級均為良；公共服務和文化發展分別位居第8和第9，績效等級均為中；滿意度和衛生發展分別位居第10和第11，績效等級均為差。由此說明，甘肅省深度貧困地區的扶貧工作在經濟收入、脫貧成效、產業發展、生活水平、教育發展方面取得了較好的成績，農村經濟收入處于優勢地位，遠高于其他指標的發展水平；脫貧成效顯著，產業發展帶動脫貧作用較強，極大地提高了貧困戶的內生發展能力；農民生活水平顯著提高，幸福感提升；教育發展步入良性發展軌道，有效推動了扶志扶智在脫貧攻堅中的基礎性作用。但公共服務、文化發展、衛生發展較為滯后，與優勢指標的差距較大，尤其是醫療衛生發展條件較為薄弱。另外，群眾對扶貧工作的滿意度不高，入戶訪談中部分農戶有不滿情緒，這對扶貧工作效果的評價有較大影響。

表5 扶貧績效狀態層指標得分情況

(三)描述性分析

由表6可以看出，在扶貧績效指標體系的各單項指標中，扶貧績效的等級水平呈現出以下特征：

表6 扶貧績效各單項指標得分情況

1.績效等級處于優良水平的指標占據前5位。貧困發生率和農民人均可支配收入分別位居第1、第2，績效等級均為優。調查數據顯示，2018年甘肅省深度貧困地區的貧困發生率約為3%，低于全國集中連片特困地區2018年年末4.5%的水平；農民人均可支配收入約為6 608元，比同期集中連片特困地區的平均水平低3 652元，差距較大。特色產業收入占總收入的比重、人均耕地面積、人均飼養牲畜數量分別位居第3、第4、第5，績效等級均為良。不難看出，產業扶貧在甘肅省深度貧困地區扶貧過程中發揮了“造血”功能，有效促進了人均收入的持續增長。同時，耕地的保護與開發也是扶貧開發關注的重點工作。據調查結果顯示，人均耕地面積約為2.35畝，高于甘肅省同期2.03畝的平均水平，這樣的條件為深度貧困地區產業發展、特色農產品培育、農民增收奠定了良好的基礎條件。

2.績效等級處于中等水平的指標排名居中。各單項指標對扶貧績效貢獻的優先序依次為：義務教育普及率>人均林地面積>職業技能培訓率>人均糧食產量>硬化路通村率>通水農戶比例>人均地方財政收入>人均安全住房面積>文體活動場所普及率。可見，深度貧困地區的義務教育、職業技能、森林植被的保護修復、土地的生產能力、交通條件、生活用水、地方財政收入、住房條件、文體活動場所等方面相關的工作有待進一步提高，這些指標對扶貧績效整體的貢獻能力較弱。調查數據顯示，深度貧困地區2018年義務教育普及率約為95.16%；硬化路通村率約為73.80%，低于全國同期貧困地區農村82.6%的水平；通水農戶比例約為86.18%，與安全飲水目標存在一定的差距；人均安全住房面積約為48.58平方米，能夠滿足農戶的基本住房需求；文體活動場所普及率約為83.61%，低于全國同期貧困地區農村90.7%的平均水平[1]；職業技能培訓率約為39.32%，取得了一定的成績。

3.績效等級處在較差或差水平的指標占據后5位。各單項指標對扶貧績效貢獻的優先序依次為：人均生產總值>通網農戶比例>就業人員平均工資>群眾對幫扶工作滿意度>每萬人衛生院床位數。其中，人均生產總值、通網農戶比例、就業人員平均工資的績效等級均為較差，群眾對幫扶工作滿意度、每萬人衛生院床位數的績效等級均為差。可以看出，反映宏觀經濟運行狀況的人均生產總值績效水平較低，在一定程度上制約著人民生活水平的提高；網絡扶貧效果較差，2018年通網農戶比例約為64.48%；農民外出務工的工資水平較低，不利于收入的增加和生活水平的提高，調查顯示，2018年深度貧困地區農村就業人員平均工資約為4 000元；群眾對幫扶工作的認可度較低，醫療資源供給水平缺口較大。

五、結論與政策啟示

基于甘肅省深度貧困地區560個農戶、74個行政村的問卷調查數據，通過層次分析法和綜合評分法分析了扶貧績效水平及等級。研究結果表明，深度貧困地區扶貧績效的總體水平處于中等，反映扶貧績效的各大指標中，經濟發展水平的貢獻最大，處于中等水平；社會發展水平次之，處于較差水平；村“兩委”班子建設水平第三，處于較差水平；生態環境水平第四，處于差水平。進一步研究表明，地方財政收入低，人均生產總值較少，外出務工農民工的工資較低等問題仍然制約著經濟發展；安全飲水問題尚未得到徹底解決，被調查者中有4.47%的人反映飲水不安全；公共服務基礎設施建設工作相對薄弱，如通村道路的硬化、農戶通網情況都不容樂觀，由此制約了貧困地區農業現代化及信息化的發展；貧困地區的醫療衛生條件雖有所改善，但缺口較大，仍是社會發展的短板之一；農村基層組織“兩委”班子群眾基礎較薄弱，服務群眾的意識不夠強，致使群眾對幫扶工作的滿意度較低；生態環境保護工作成效仍較低。本文根據實證分析結果，得出以下政策啟示：

1.補齊短板，筑牢穩定脫貧之基。應對后脫貧時代貧困治理的新形勢，深度貧困地區要在普遍實現“兩不愁”的基礎上，動態調整扶貧模式，建立健全個性化脫貧策略機制，提高扶貧資源配置效率和扶貧質量，徹底、全面解決“三保障”和飲水安全問題，確保剩余貧困人口如期脫貧[28-29]后的穩定脫貧。扶貧工作干部要深入農戶，全面調研，摸清底數，精準識別致貧的短板，聚焦突出問題，“因戶因人”科學制定脫貧幫扶計劃和增收方案，做細做實精準脫貧幫扶措施。

2.打造“生態+產業”貧困治理模式，夯實鄉村振興的綠色發展之基。生態振興是鄉村振興的重點內容之一，強調必須堅持人與自然和諧共生, 走鄉村綠色發展之路。因此，為鞏固脫貧攻堅成果，有效銜接鄉村振興戰略，深度貧困地區要下大力氣治理農村生態環境突出問題，扎實搞好農村人居環境整治，總結生態扶貧的成功經驗，進一步完善生態扶貧政策，穩步推進退耕還林還草、天然林資源保護、公益林保護、村周邊生態環境改善等工程或項目，持續采用聘請生態護林員和生態草原管護員等措施，提高貧困戶參與度和受益水平。立足深度貧困地區實際，繼續挖掘培育主導產業，發展一批知名度高的品牌產業[20]。持續推進“三變”改革，著力壯大村集體經濟，依托農業龍頭企業、種養殖專業合作社、種養大戶，將地區生態優勢轉化為產業發展優勢，形成生態+農業、生態+工業、生態+旅游業、生態+農家樂等綠色產業體系，提升貧困戶的自我發展能力，拓寬其增收渠道，獲得持續穩定收入。

3.加快改善公共服務基礎設施，筑牢鄉村振興的設施之基。全面建成小康社會是我國后脫貧時代的目標之一[1]。深度貧困地區要對標全面建成小康社會，加快補齊農村公共基礎設施和公共服務短板。要繼續整合扶貧資源，有計劃、有步驟地鞏固提升飲水安全工程，保證貧困群眾都能喝上“安全水”。加強農村基層醫療衛生服務，加強基層疾病預防控制工程建設，加強重大疾病和傳染病防控，加大村組道路建設力度，改善鄉村公共文化基礎設施，加快網絡覆蓋工程建設，加大公共服務產品的財政支持力度，徹底解決貧困地區行路難、飲水難、就學難、就醫難等問題，著力提升貧困人口發展質量。同時要關注非貧困村及鄉鎮的公共基礎設施和公共服務供給能力的提升，全面優化農戶生產生活條件，避免階段性返貧，為鄉村振興在基礎設施建設和公共服務供給方面提供強力支撐。

4.強化村“兩委”班子服務群眾的意識，夯實鄉村振興的組織基礎。充分發揮農村黨組織的領導核心和戰斗堡壘作用，選優配強村黨組織書記和村委會主任，形成黨政統籌、部門協同配合、貧困人口能動性參與的工作機制。村各級領導、幫扶責任人與駐村干部要深入農戶，向群眾宣傳扶貧政策，并通過談心談話、觀察體驗、側面打聽印證等方式及時、準確地掌握貧困戶的實際需求和存在的困難，精準施策，提高農戶自我發展能力。增強服務群眾的意識，自覺地把群眾對幫扶工作的滿意程度作為檢驗工作成效的最高標準。同時要關注非貧困戶的生活情況，平衡貧困戶與非貧困戶之間的差距，避免二者之間的沖突與矛盾，消除非貧困戶對扶貧工作的不滿和抱怨，全面提高群眾對扶貧工作的認同感和滿意度，營造和諧穩定的農村社會環境，深入推進平安鄉村建設。

六、結語

2020年脫貧攻堅如期取得全面勝利之后，我國將進入“后脫貧時代”。這一時期，扶貧的重點將轉移到相對貧困治理，鄉村貧困仍然是需要長期關注并解決的重要任務[30]。扶貧績效評價有助于總結脫貧攻堅中存在的突出問題，找準扶貧的著力點，及時補齊在自然、生態環境、產業、人才、資金、技術等方面的短板，實現穩定脫貧。本文構建了適宜深度貧困地區扶貧績效評價的指標體系，運用層次分析法和綜合評分法對甘肅省深度貧困地區的扶貧績效進行了測度，此方法可為研究其他類似問題提供借鑒。同時，扶貧績效評估結論對于后脫貧時代科學制定扶貧長效機制、鞏固拓展脫貧攻堅成果、避免返貧、接續推進脫貧地區鄉村振興具有重要的作用[8]。