城市應(yīng)急保障體系現(xiàn)代化建設(shè)研究
——基于鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害的思考

郭彥華

引 言

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市人口越來越集中，數(shù)量巨大；面對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件，能否迅速控制、減輕和消除事故災(zāi)害引起的社會危害，保護人民生命財產(chǎn)安全，保障人民的基本生活，城市應(yīng)急保障體系建設(shè)尤為重要。

2019年11月30日，習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習時強調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔防范化解重大安全風險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。習總書記的講話把我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)提升到新高度。

城市應(yīng)急保障體系現(xiàn)代化建設(shè)是城市發(fā)展的迫切需要。2021年鄭州“7·20”特大暴雨造成城市嚴重洪澇災(zāi)害，道路沖毀，地鐵5號線進水，地下停車場被淹，多個小區(qū)斷水斷電，給人民的生活帶來嚴重影響。危難之際，黨和國家、人民軍隊、兄弟省份和社會各界給予了大力支援，鄭州人民才得以渡過困境（圖1）。

圖1 鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中救援隊伍在轉(zhuǎn)移受災(zāi)群眾

實踐證明，近年來我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)蹄疾步穩(wěn)，得到長足發(fā)展，尤其在醫(yī)療應(yīng)急保障、交通運輸保障、生活物資儲備保障等方面均大幅提升，但仍有一些方面需要加強。鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害后，在調(diào)研與思考基礎(chǔ)上，本文針對城市應(yīng)急保障體系中：城市地下空間綜合防澇保障、城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障、現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)、應(yīng)急避難場所現(xiàn)代化建設(shè)、應(yīng)急物資裝備現(xiàn)代化建設(shè)、社會應(yīng)急力量信息化管理六方面提出一些建議和設(shè)想，旨在促進城市應(yīng)急保障能力再提升和發(fā)展。

城市地下空間綜合防澇保障

隨著城市迅猛發(fā)展，城市地下空間開發(fā)成為一種必然趨勢。近年來，鄭州市大力推進軌道交通建設(shè)，總計劃21條，長度約900km，其中地鐵占90%以上；2004年以來市區(qū)新建小區(qū)約3000個，全部配套建設(shè)有地下停車場，每個地下停車場建筑面積4000～6000m2不等；另外還建成有大量地下商場、地下公路隧道、地下綜合管廊、地下人行通道等，形成了龐大的地下空間。經(jīng)歷了“7·20”特大暴雨后，鄭州城市地下空間綜合防澇問題引起社會各界的關(guān)注。地下空間防澇設(shè)計，一是在入口處設(shè)計“駝峰”，高出道路200～400mm，二是內(nèi)部設(shè)計一定能力的排水設(shè)備，但這些主要參照50年一遇、100年一遇防洪標準設(shè)計，難以抵御千年一遇特大暴雨洪澇災(zāi)害。

地下空間工程防澇問題需要依靠地面防排洪來解決，解決思路和方法如圖2所示。

圖2 解決城市內(nèi)澇思路和方法

一是做好城市排水（雨水）綜合防澇規(guī)劃，按照國家加強城市內(nèi)澇治理工作要求，貫徹新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，提升城市防洪防澇能力；二是優(yōu)化空間布局、重視雨水滯蓄空間構(gòu)建，采用“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿城市建設(shè)理念，優(yōu)先解決居住小區(qū)積水內(nèi)澇、雨污水管網(wǎng)合流等問題，優(yōu)化豎向設(shè)計，系統(tǒng)推進城市內(nèi)澇治理；三是保護河道、湖泊、濕地等，保留天然雨洪通道、沖溝和蓄滯洪空間，維持河湖自然形態(tài)，保持城市河湖水系的自然性和流動性；四是利用城市自然洼地、溝渠、綠地、廣場、體育場等實現(xiàn)雨水調(diào)蓄功能，規(guī)劃建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施，發(fā)揮削峰錯峰作用。

城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障

城市現(xiàn)代化程度越高，越離不開電能；沒有電力保障，整個城市功能基本癱瘓。雖然我國供電線路采取了環(huán)網(wǎng)式，可多回路多路徑供電，但面對特殊情況下區(qū)域性的大面積停電，仍然顯現(xiàn)出供電保障能力的不足。2008年1月，我國湖南省遭遇凍雨，郴州市電纜、線塔等大部分壓斷、倒塌，導致郴州市停水停電8天。2021年鄭州“7·20”特大暴雨造成多個街道社區(qū)斷電，水廠無法供水，手機無法充電，通信信號不良等。

城市現(xiàn)代化應(yīng)急供電保障能力建設(shè)必須高度重視，科學謀劃。現(xiàn)代人民生活對用電需求從正常到極低可分四級，如圖3所示。

圖3 現(xiàn)代人民生活用電需求分級

問題對應(yīng)解決建議和設(shè)想如下：一是合理規(guī)劃供電網(wǎng)絡(luò)布局，科學設(shè)計聯(lián)網(wǎng)接口，風電、水電、火電、太陽能發(fā)電既能并網(wǎng)，又可拆分成局部環(huán)網(wǎng)單獨供電，切換力求方便；二是將城市供電模式分成正常供電模式、節(jié)能供電模式、特殊供電模式三種，節(jié)能與特殊供電模式下，優(yōu)先保證擔負城市基本生命線工程和重點用電單位；三是市、縣級供電部門組建大型移動供電車、移動變壓器等機動供電保障隊伍，重要用電單位自配應(yīng)急使用發(fā)電機；四是探索研發(fā)異常情況手機充電方式，解決區(qū)域性大范圍停電情況下，群眾手機充電問題。如：在風力光伏發(fā)電路燈上增加手機USB充電接口，研發(fā)汽車蓄電池靜態(tài)下向手機充電功能。

城市現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)

現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)通信信號技術(shù)給人們帶來豐富的生活和精神享受，徹底改變了人們的生活；但在遭遇大型自然災(zāi)害和極端天氣時，通信基站的損壞和通信信號的中斷會給救援行動和人們的生活帶來極大的阻礙。為此，需健全城市應(yīng)急通信保障體系，提升應(yīng)急通信保障能力，滿足應(yīng)急通信聯(lián)絡(luò)和信息傳遞需要。鄭州“7·20”特大暴雨造成多區(qū)斷電斷網(wǎng)斷信號，應(yīng)急管理部緊急調(diào)派翼龍無人機，建立空中應(yīng)急通信平臺移動公網(wǎng)基站，為鞏義米河鎮(zhèn)通信中斷區(qū)提供連續(xù)移動信號，保障災(zāi)區(qū)民眾及時報告災(zāi)情以及救援工作的開展。

應(yīng)急通信恢復保障需要專業(yè)的人員、專業(yè)的隊伍和專業(yè)的設(shè)備。現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)，需要提升衛(wèi)星應(yīng)急通信服務(wù)保障能力，需要提升公眾通信網(wǎng)絡(luò)防災(zāi)抗毀能力，需要提升公網(wǎng)癱瘓情況下的應(yīng)急通信保障服務(wù)能力。

按照“防患于未然”原則，城市現(xiàn)代應(yīng)急通信能力建設(shè)應(yīng)遵循以下幾點：一是通信基站應(yīng)按抗災(zāi)能力等級劃分，一部分基站為常規(guī)基站，一部分為重裝抗災(zāi)基站，具備獨立發(fā)供電裝置，抗震抗水災(zāi)能力強；二是建設(shè)省級應(yīng)急無人機通信平臺保障隊伍，必要時搭建空中應(yīng)急通信平臺移動公網(wǎng)基站；三是針對地下空間人員活動場所，如地鐵、礦山、隧道，增加事故救援信號通信裝置。

應(yīng)急避難場所現(xiàn)代化建設(shè)

應(yīng)急避難場所是應(yīng)對突發(fā)公共事件的一項災(zāi)民安置措施，是現(xiàn)代化城市用于民眾躲避火災(zāi)、爆炸、洪水、地震、疫情等重大突發(fā)公共事件的安全避難場所。《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標準》（建標180—2017）規(guī)定：城市社區(qū)應(yīng)急避難場所項目應(yīng)包括避難場地、避難建筑和應(yīng)急設(shè)施，具體建設(shè)要求見表1。按照這個建設(shè)標準，我國現(xiàn)有的大量城市社區(qū)應(yīng)急避難場所還需要進行改造升級和必要的資金投入。

表1 城市社區(qū)應(yīng)急避難場所項目建設(shè)標準

按照“平災(zāi)結(jié)合”原則，建議城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)應(yīng)滿足以下要求：一是應(yīng)急避難場所選址要科學合理，具備自身抗災(zāi)能力，滿足防洪澇、防火、防地震等要求；二是功能設(shè)計嚴格按《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標準》執(zhí)行；三是城市應(yīng)急避難場所盡可能與大型生活商超規(guī)劃在一起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所盡可能與應(yīng)急物資庫規(guī)劃在一起；四是應(yīng)急避難場所借助綠地、公園、體育場等區(qū)域，建立應(yīng)急廣播系統(tǒng)、高清視頻監(jiān)控系統(tǒng)，建立各類健身設(shè)施，實現(xiàn)娛樂、健身、避災(zāi)一體化功能。

應(yīng)急物資保障現(xiàn)代化建設(shè)

應(yīng)急物資保障現(xiàn)代化建設(shè)方面，一是要建立采儲結(jié)合、節(jié)約高效的應(yīng)急物資保障體系，健全應(yīng)急物資保障網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化重要應(yīng)急物資產(chǎn)能和區(qū)域布局；二是建立市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）三級應(yīng)急物資生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥及緊急配送體系，實現(xiàn)共建共享；三是各級物資儲備庫探索建立食品、飲用水儲備物資與商超定期流轉(zhuǎn)機制，防止食品、飲用水過期；四是針對區(qū)域內(nèi)某種災(zāi)害高發(fā)期，有關(guān)職能部門可以要求本系統(tǒng)及轄區(qū)單位組建救援隊伍、儲備救援物資和搶險工程裝備，并進行檢查驗收，實行信息化管理，隨時掌握應(yīng)急物資裝備類型、數(shù)量、存放地點、維護保養(yǎng)情況；五是針對城市社區(qū)主要災(zāi)害為火災(zāi)，特別是高層建筑火災(zāi)存在救援難、逃生難、撲滅難特點，從法律上規(guī)范社區(qū)小區(qū)微型消防站建設(shè)，便于人們撲救初期火災(zāi)；六是將社區(qū)和家庭應(yīng)急物資配備納入《安全社區(qū)建設(shè)規(guī)范》《社區(qū)事故應(yīng)急能力評估指南》，建議廠家商家生產(chǎn)供應(yīng)品種齊全家庭應(yīng)急裝備包，營銷形式多樣化，例如：買車險、財產(chǎn)險、人身險等保險產(chǎn)品送家庭應(yīng)急裝備包。

社會應(yīng)急力量信息化管理

我國的應(yīng)急救援力量體系為：以國家綜合性消防救援隊伍為主力、以專業(yè)救援隊伍為協(xié)同、以軍隊應(yīng)急力量為突擊、以社會力量為輔助的中國特色應(yīng)急救援力量體系。

其中社會應(yīng)急力量指從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)活動的社會組織、志愿服務(wù)組織和志愿者等。隨著我國社會發(fā)展和人民生活水平的逐步提高，社會公眾自救互救意識不斷增強，社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急志愿服務(wù)、搶險救援和應(yīng)急處置的熱情持續(xù)高漲，社會力量已成為中國特色應(yīng)急救援力量體系中不可或缺的一部分。社會應(yīng)急力量在突發(fā)事件處置過程中能夠協(xié)助政府及有關(guān)部門（單位）做好災(zāi)害防御、自救互救、緊急救援、秩序維護、后勤保障、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復重建、心理疏導等多方面的工作。黨和國家一直高度重視社會應(yīng)急力量和救援隊伍的建設(shè)。2021年11月11日，應(yīng)急管理部發(fā)布了《社會應(yīng)急力量救援隊伍建設(shè)規(guī)范（征求意見稿）》等6項標準，向社會公開征求意見，引導社會應(yīng)急力量建設(shè)走向規(guī)范化、正規(guī)化道路。

社會應(yīng)急力量具有覆蓋面廣、組織靈活、反應(yīng)迅速、接近基層、人員基數(shù)大的優(yōu)勢。據(jù)“志愿河南”網(wǎng)站顯示，河南省志愿者總數(shù)約為1286萬人，河南省志愿組織總數(shù)為52230個（圖4）。保守估計鄭州地區(qū)注冊搶險救災(zāi)、社區(qū)服務(wù)、社會管理的志愿者至少10萬人，還有很多未注冊，熱衷于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)服務(wù)的人員，這是一支龐大的生力軍。

圖4 “志愿河南”網(wǎng)站

目前社會力量在搶險救災(zāi)中處于輔助地位的原因主要有：一是缺少強有力領(lǐng)導組織體系；二是缺少統(tǒng)一行動指揮；三是缺少必要培訓演練磨合；四是缺少相應(yīng)救援裝備設(shè)施；五是自我保護能力相對較弱，缺少保險保障措施。

如何科學、迅速地管理、組織、動員社會力量參與事故災(zāi)害應(yīng)急救援和自救是個難題，但如果采用現(xiàn)代信息化技術(shù)則非常便捷。

一是社會應(yīng)急力量全員信息化管理。建立專職、兼職應(yīng)急救援人員、志愿者信息數(shù)據(jù)庫，分市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村委（社區(qū)）四級管理，隸屬企業(yè)單位的按屬地并入四級管理。社會應(yīng)急救援力量建設(shè)與基層黨支部工作、市—縣—鄉(xiāng)—村四級突發(fā)事件信息員建設(shè)、志愿者信息庫建設(shè)、社會動員機制建設(shè)結(jié)合起來。建立四級企業(yè)微信管理群，建立統(tǒng)一的應(yīng)急通信聯(lián)絡(luò)方式，應(yīng)急召集集合地點。納入應(yīng)急信息庫人員在搶險救援時，負責分配與接受任務(wù)，組織廣大群眾自救，發(fā)揮應(yīng)急救援骨干作用。

二是合理劃分隊伍專業(yè)性質(zhì)。尤其基層社會救援隊伍、企業(yè)兼職救援隊伍建設(shè)應(yīng)與當?shù)卮嬖诘娘L險災(zāi)害相適應(yīng)，劃分工貿(mào)、危化、消防、建筑、自來水、燃氣、供暖、環(huán)保監(jiān)測、礦山、通信、道路、供電等專業(yè)隊伍。各專業(yè)隊伍組建部門每年定期向市級應(yīng)急指揮部辦公室報告應(yīng)急隊伍組織、編制、聯(lián)系方式、人數(shù)、裝備、訓練、執(zhí)勤任務(wù)情況，實現(xiàn)信息化管理。對于擁有無人機航測航拍、潛水救援、生命體探測、遙控機器人災(zāi)害處置等高科技企業(yè)專業(yè)隊伍，政府應(yīng)建立信息庫，與其簽訂服務(wù)協(xié)議，將新科技不斷推廣應(yīng)用到災(zāi)害救援中。

三是加強培訓和演練。政府根據(jù)實際情況組織跨地區(qū)、跨部門、跨災(zāi)種聯(lián)合演練演習時，適當動員社會力量專業(yè)隊伍參加，以提高各救援隊伍人員的素質(zhì)、實踐經(jīng)驗和協(xié)同作戰(zhàn)能力。

四是開發(fā)手機管理App軟件。對社會應(yīng)急力量實現(xiàn)線上組織管理，通過線上開展救援培訓、演練磨合、動員召集、組織指揮、評優(yōu)表彰。

五是為其配備救援標識，有關(guān)單位部門為涉險人員辦理保險和提供必要的安全防護裝備，為其設(shè)置緊急情況下開啟和使用相應(yīng)搶險救災(zāi)物資倉庫的電子密碼鎖權(quán)限，以發(fā)揮社會救援力量的重要作用。

結(jié)束語

城市應(yīng)急保障體系能力提升對整個國家和社會應(yīng)急管理建設(shè)有很大的促進作用。應(yīng)急保障體系建設(shè)需要解放思想、與時俱進、不斷創(chuàng)新，要積極與現(xiàn)代科技深度融合。相信未來，我國的城市應(yīng)急保障能力一定會越來越強。