上海國有資本投資提質增速策略研究

孫 蔚

(上海投資咨詢集團有限公司， 上海 200003)

1 上海國有資本產業投資現狀

國有經濟是上海發展中流砥柱，國資規模全國第一，國有經濟成為上海國民經濟的支柱。國有經濟在上海國民經濟發展過程中起著不可替代的壓艙石作用，對就業、經濟增長、稅收都具有相對穩定的貢獻度。截至2020年底，上海地方國有企業資產總額245807.34億元，國資體量全國排名第一，遠超北京(61577.3億元)、深圳(41100億元)以及合肥(7740億元)。2020年上海地方國有企業生產總值11738.18億元，占全市GDP比重為30.3%。

圖1 2016至2020年上海國有企業生產總值變化情況

圖2 2016至2020年上海地方國有企業國資變動情況

2020年上海市地方國有企業實現營業總收入37633.79億元、利潤總額3368.34億元、歸母凈利潤2222.75億元，分別占全國地方國有企業的5.9%、9.8%、9%。

表1 全國地方國有企業和上海地方國有企業

近年來，上海國資聚焦戰略性新興產業、先進制造業、現代服務業、基礎設施和民生保障等4大領域持續加大投資布局，投資總額和集中度不斷提高。累計至2020年底，38家國資委管轄的國資企業的對外投資金額合計5961億元，投資企業數為1038家。從產業領域來看，截至2020年底，38家國資企業在戰略新興產業的投資金額合計4797億元，即超過80%的資金流向戰略新興產業；而從被投資企業來看，超過66%的被投資企業從事戰略新興產業相關業務。另外，在戰略新興產業的九大細分領域中，相關服務業、新能源汽車產業、新一代信息技術產業、高端裝備制造產業的投資金額相對較高。這些數據都說明戰略新興產業是上海國資企業的最重要的布局方向。

圖3 上海38家國資企業投資情況

據初步統計，截至2019年末，市國資委系統內共有35家企業，管理或參與投資的私募基金共478只，實際募資規模合計14216.54億元。國企管理的261只私募基金中，共有128只投向八大戰略性新興產業及相關服務業，累計投資戰略性新興產業領域項目1500個。

經過幾輪國資管理體制改革，上海已初步構筑國有資產管理、營運和監督框架，形成了上海國際集團、上海國盛集團、上海國投公司三個國有資本投資和運營公司，完善“金融+運營+投資”國有資本管理體系，構建“1+3+N”國有資本監管架構，推動實體、金融等經營性國資融合支撐產業發展。核心國資投資平臺引領上海戰略性新興產業投資，充分體現國資撬動社會資本影響力。

2 上海國有資本投資經驗及亮點成效

一是服務國家戰略，在關系經濟命脈的關鍵領域取得重大突破。上海市政府通過上海國盛集團投資大飛機項目，并陸續支持了一系列重大技術攻關，助力我國首次自主研制大飛機C919飛上藍天、CJ-1000A航空發動機驗證機完成首臺整機裝配及整機“點火”等試驗流程。北斗領域，上海支持千尋天地一體化北斗，形成靜態毫米級、實時動態厘米級、快速定位分米/米級的北斗高精度定位全球服務產品。

二是支持重點產業，提升產業能級及可持續競爭力。在集成電路領域，充分發揮上海起步布局早、綜合技術水平高的優勢，不斷整合資源、加大投入，目前已覆蓋設計、制造、封裝測試、裝備材料等各環節，培育和支持了中芯國際、華虹集團等一批國內龍頭企業。

三是深化央地協同，充分調動國家資源支持產業發展。國務院國資委與上海市簽訂《共同推進上海加快建設具有全球影響力的科技創新中心戰略合作協議》，22家中央企業、中央金融機構與上海簽訂20個項目合作協議。中船郵輪運營與配套產業基地、深遠海海上風電、碳纖維研究院、能源互聯網研究院等一批代表未來發展方向的重大項目落地上海。

四是扶持創業團隊，市區合力打造新引擎和新動力。陸續投資培育了一批獨角獸企業。聯和投資公司投資入股聯影公司團隊。目前聯影實現65款產品獲NMPA認證，獲國外(包括歐盟CE、日本及美國FDA)認證合計超過40款，打破西門子、通用電氣和飛利浦這國際三巨頭在高端醫療設備領域的長期壟斷。

3 上海國資產業投資存在的問題與不足

3.1 產業投資領域較為分散，缺乏大型資本運作案例

上海國資產業投資領域較為分散，戰新八大領域及服務業均有所涉及，都存在單個項目投資金額不高、企業成長緩慢、資本市場估值不高等問題。

3.2 基金規模能級低，缺乏行業品牌影響力的創投機構

主要體現在國資私募基金投資規模不足。截至2019年末，市國資委系統內共有27家企業，管理私募基金261只，募資規模合計2492.32億元。而深創投一家管理基金規模就達到了4140億元。創投機構國內行業排名落后。從清科集團公布的“中國本土創業投資機構50強”名單來看，上海國資近十年未能入選，而深創投連續多年一直位居榜單前三甲，江蘇高投和蘇州創投也位列前茅。

3.3 存量國資盤活周轉慢，難以滿足戰新產業投資需求

上海國資前20個行業的國有資產總量58514.05億元，占上海經營性國有資產總量的比重是92.0%，排名前五的行業分別是商務服務業、房地產業、道路運輸業、貨幣金融服務和汽車制造業。大量資產沉淀在以上幾個重資產領域，資金周轉慢，難以滿足戰略性新興產業的投資需求。

3.4 國有資本產業投資體系分工不清，難以聚焦與協同

上海國有資本投資運營平臺，在定位分工不清晰，產業投資方向上有所重疊，27個集團參與多個投資基金，基金投資領域有所交叉。同時各大平臺和企業集團之間聯動較少，協同、溝通協調的機制有待進一步健全，難以形成合力聚焦某些重點產業領域。

3.5 專業人才隊伍體系較弱，薪酬體系未充分市場化

上海國資國企產業投資方面人才體系較弱。尤其是領軍型的產業投資和創業投資人才相比國內領先機構存在差距。如市科創投集團人數60多名，而同類別的蘇高投及下屬毅達資本人員總數超過400名，深創投集團總部超過120人。在薪酬體系、激勵考核機制未充分市場化難以留住人才。

3.6 監管與管理流程有待優化，制度建設尚需完善

投資運作過程中，國資背景的投資機構和基金均面臨國資相關監管處置和審批要求，如審計、評估、審批、核準、備案、產權交易平臺公開轉讓等等，流程復雜，周期漫長。現有考核體系和評價體系一刀切，不區分行業和企業特點。考核注重單個項目績效，與新興產業高風險特點不匹配。

4 外省市經驗借鑒

4.1 加強政府系統引導布局，優化國資監管方式

政府制定投資布局戰略。加強授放權力度。普遍采用“分級授權，獨立決策”，對投資平臺采用備案管理機制，對投資平臺下屬企業實施混合所有制改革，下屬企業管理完全遵循公司法人治理模式。

4.2 聚焦戰新產業發展重點，集中力量辦大事

一是牢牢依托產業發展基礎，挖掘新的戰新發展重點。如蘇元禾在中新蘇州工業園區產業基礎上，聚焦電子信息、節能環保等新加坡、臺灣地區等優勢產業；如合肥市在家電、電腦、汽車等最終產品已具備一定基礎上，投資突破面板、芯片、智能語音等上游產品技術。二是動態調整投資方案，階段性聚力集中投資。如2007年合肥市財政收入僅300億元，而京東方第6代TFT-LCD液晶面板線需投入175億元資金，約為市財政收入的58%，體現了集中力量培育平板顯示產業的決心。

4.3 打造市場化投資主體，樹立行業影響力

在省市政府重點培育和積極引導下，深圳培育了深創投、江蘇省和蘇州是發揚壯大了蘇高投、蘇元禾等知名投資主體。具有市場基因，自我造血能力強勁，投資收益率高，行業影響力突出。

4.4 建立長效激勵約束機制，構建完整人才體系

如深創投構建“前臺部門重獎重罰、中后臺部門穩定保障”差異化考核的激勵機制，設置合伙人激勵及創新項目團隊獎勵機制。推進項目跟投、管理層和核心骨干持股等長效激勵約束機制。積極探索國企職業經理人制度改革。面向市場公開選聘優秀人才。實行市場化人員進出、績效考核和淘汰機制。

5 創新和擴大國有資本產業投資措施建議

5.1 明確戰略定位，聚集重點領域

發揮戰略引領作用，將國有資本產業投資定位于服從服務國家和上海發展戰略。加強上海國有資本對戰略性新興產業的投入，全力做強集成電路、人工智能、生物醫藥三大核心產業，大力發展新能源汽車、高端裝備、航空航天、信息通信、新材料、數字經濟六大戰略性新興重點產業。積極對接新興技術發展動態，面向未來發展機遇，加大國有資本對6G通信、腦機融合、氫能源等先導性產業前瞻布局。實施產業聚焦，優化產業結構，健全產業鏈，構建特色鮮明、優勢突出、結構合理的戰略性新興產業增長引擎，力爭打造萬億規模的世界級戰略性新興產業集群。

5.2 加強國資與相關管理部門聯動，快速協同抓住投資窗口期

加強國資國企和市發展改革委、市科委、市經濟信息化委、上海科創辦等科技創新、產業發展和招商相關部門聯動，建立長效機制，實時了解前瞻技術發展動向，加快未來產業孵化布局。圍繞產業鏈、價值鏈和創新鏈，推動上下游產業鏈協同布局，提升決策效率。同時，在人才薪酬、人才落戶、子女就學等方面，加強組織部、市人社局、市教委、市住建委等管理部門的聯動，通過完善的保障措施體系確保國資投資系統能人專才安心投資。

5.3 集聚產業要素，整合各類資源

一是建議加快盤活現有存量。對于國有資本中大量非重點產業領域、盈利能力較弱、發展后勁不足的資產加快整合、重組和盤活。推動企業集團按照產業上下游及行業關聯度進行縱向整合與橫向聯動，確保資源集中到最有發展潛力、最能體現國資功能的領域。二是建議投資功能向核心平臺集聚。目前上海國有投資機構還相對分散，難以形成合力。建議后續將上海未來國資產業投資高度集聚到五大國有投資平臺。三是加大財政資金對產業投資支持力度，形成良好的多元化融資環境。要加快培育千億規模的世界級產業集群，就需要千億級的產業投資資金拉動引領。而僅依靠國資國企自身資金實力難以滿足。借鑒深圳近幾年市級財力對于國有資本產業投資投入近3000億元，合肥市對于京東方項目一舉投入年度市級財政收入六分之一的經驗。建議“十四五”期間上海集聚全市實力，統籌市級財政資金加以投入，包括市級專項資金以及政府引導基金、產業基金和公益基金等各類基金。初步形成了以創投基金為引導、政策支持、社會多方參與、多元化投資的支持創新創業良好的融資環境。四是建立市區兩級國資在產業投資領域的長效合作機制。上海市區兩級國資以及各區間尚未形成良好的溝通互動，難以形成對產業發展支撐合力。參考蘇州市發布《關于建立全市國資國企“1+10”項目合作機制 服務市域一體化發展戰略的意見》，推進蘇州市級國資與10個縣區國資板塊資源銜接，形成合力。建議充分統籌區級投資主體、區級財政資金和園區土地資源，與市級國資投資機構形成聯動。加大產業項目投資支持力度，加快重大產業項目落地。五是加強與民營企業和社會資本的聯動，為國資投資注入活水。從深圳和合肥等城市國有資本產業投資案例來看，深圳與蘇寧、華為合作，合肥與蔚來、兆易創新合作，都是國資與民營企業的融合發展。國資與民營企業的合作，將實現雙方的優勢互補。建議進一步吸引社會資本，引領其加大對重大產業領域的投資。

5.4 明確主體分工，完善國有資本產業投資體系

一是進一步明確核心功能保障類國資投資平臺定位，增強產業領域的分工協作效應。建議將科創投集團在國企分類上由功能保障型轉為市場競爭型，全面引入市場化機制，將科創投集團打造成具有影響力的創投機構。二是探索各類投資主體間的合作機制，在重大項目中發揮合力。通過央地合作、市區協作，國資平臺之間的資源互補、業務聯動，助推戰略性性新興產業重大項目的協同，暢通投資循環體系。充分調動私募基金，以及功能保障類平臺主體、園區主體，市場競爭類實體主體等直投“四位一體”組成的國有資本產業投資體系，在重大項目中，作為投資組合聯合體發揮合力。

5.5 制定一企一策，創新體制機制

一是探索符合市場規律推進分級決策機制，對于一定金額以下的國有企業參股創業企業和創投企業的投資事項放權至國資監管機構直接監管企業及其所屬企業自主決策。簡化國有投資平臺企業股權投資退出程序，實施更有效率的國有企業投資股權轉讓制度，擴大基于事先約定退出流程的適用范圍，實施以場外交易監管機構備案為主的退出模式，對于國有創投回購及股權整體轉讓性質的股權轉讓，可以實施免評估免掛牌，積極推進股權轉讓環節，采用估值報告，替代資產評估報告的試點工作實行事后備案。

二是創新國有投資機構考核評價機制，建立完善市場化考核機制。建立符合行業規律的基金化、長周期、維度明晰合理的考核體系，對投入創投領域的國有資本設定合理的最低預期回報率，按照創投行業特點，采用周期性滾動方式，強化任期業績考核，綜合考核，評價國有資本經濟價值和社會價值，效仿國有商業銀行的壞賬處理，允許國有創投在總量上自行核銷部分虧損，并給出資本回報時間期限的約定，保證資金真正用在創新創業的投資上。同時，探索考核的短周期和研發創新的長周期之間解決和銜接。

三是推動薪酬激勵機制的市場化改革，強化專業投資人才隊伍建設。借鑒深創投等成功經驗，鼓勵國有投資機構實施更市場化的管理人員薪酬激勵和約束機制，建立健全創業投資和新人團隊相關持股和跟投機制，分階段獎勵，凈利潤分配和風險損失基金等激勵制度，建立完善以收入分成和跟投結合的激勵制度，將薪酬待遇與行業通行市場化做法接軌。鼓勵員工尋找服務優質項目，獎勵員工小比例的項目凈收益，管理層按照固定薪資加基于國資考核標準小比例超額凈利潤的方式獎勵。

四是制定風險預案，深化容錯機制。風險和收益永遠是相伴相生的，作為風投傳奇的安徽合肥，也有鑫昊等離子面板生產線項目、熔盛重工低速船舶柴油機生產基地項目、賽維太陽能電池及組件項目等失敗案例。建議吸取教訓，制定完善的風險兜底預案。落實“三個區分開來”要求，按照盡職免責原則，劃定容錯界限、明確容錯重點、制定容錯程序。探索實施“負面清單”管理，風險評估確定容錯授權額度等措施。根據企業能夠承受的風險限度，設定定量的容錯額度，在項目開展前進行評估，若項目失敗損失在容錯額度內，合規前提下不追責。考核企業一定周期內多個項目的綜合效益，而不是過于關注單個項目的失敗，給予創新試錯空間。

五是實施人才引領，打造投資鐵軍。面向全球，公開招募遴選高層次領軍人才。堅持黨管干部、黨管人才原則與完善市場化機制相結合，著力構建市場化選人用人、契約化選拔任用、多元化激勵約束等機制，強化精細考核評價。以一流標準，打造一支結構合理、創新創造能力較強，充分市場化、專業化的國有資本投資戰略性新興產業領域的“鐵軍”。在人才住房保障、子女教育、便利服務等方面，采取“一事一議”方式更好服務人才的現實需要。