公轉鐵收官階段加快鐵路專用線建設的設想

隋宋

（中鐵第五勘察設計院集團有限公司鄭州勘察設計院，河南 鄭州 450000）

黨的十九大報告指出，2018—2020 年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰。在2017-12 召開的中央經濟工作會議中，習近平總書記強調：“打好污染防治攻堅戰，要使得主要污染物排放總量大幅減少，生態環境質量總體改善，重點是打贏藍天保衛戰，調整產業結構，淘汰落后產能，調整能源結構，加大節能力度和考核，調整運輸結構。”其中，“調整運輸結構”首次由中央層面提出。當前，中國社會物資流動速度及頻次呈迅速上升趨勢，但在物資運輸環節，長期以來以汽運為主，汽車尾氣排放所造成的空氣污染已經成為中國治理大氣污染過程中的心頭之患。

根據黨和國家的相關要求，2018-06-27，國務院印發《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》（國發〔2018〕22 號）；2018-07-03，中國國家鐵路集團有限公司印發《鐵路貨運增量行動方案（2018—2020 年）》；2018-09-17，國務院印發《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020 年）》（國辦發〔2018〕91 號），如圖1 所示，均對優化調整貨物運輸結構，大幅提升鐵路貨運比例，發展綠色交通體系提出了相關要求。

圖1 《推進運輸結構調整三年行動計劃（2018—2020 年）》

目前來看，國家鐵路網基本完善，對主要經濟據點實現了覆蓋，鐵路貨運增量實現了目標，但專用線建設滯后瓶頸凸顯，2019-12，交通運輸部部長李小鵬表示58%的鐵路專用線滯后于預定開工計劃，工礦企業鐵路專用線接入比例低的問題依然突出。隨著2021年碳中和和碳達峰首次被納入政府工作報告，鐵路貨運增量行動仍是一項長遠任務，加快專用線的建設迫在眉睫。

1 確定建設目標

近幾年在公轉鐵的東風下，大量項目應聲上馬，運量及收益夸大，在進行完前期工作后，吸引投資主體時，發現不僅運量有限，而且投資收益較低，很難尋求資金來源，導致預可研、可研工作完成后長期擱置。根據推進專用線建設的經驗來看，煤炭、鋼鐵、礦石、砂石建材等大宗貨物運輸仍是鐵路建設的主要目的，以鄭州鐵路局為例，2014—2021 年審批的60余條專用線中，60%屬于此類大宗貨物運輸線。因此，設計院在項目前期研究過程中，要切實分析項目運量，落實項目建設必要性，調研分析出必要的項目進行重點推進，對于運輸需求較小的企業，可進行合作共建或挖掘地方閑置鐵路貨場的運輸潛力。

以河南能源化工集團有限公司“公轉鐵”規劃設計為例，其下屬有6 個煤炭公司和8 個化工園區，產品年銷售量6 679 萬t，其中銷量4 259 萬t，外運量2 420 萬t，鐵路外運量1 364 萬t，僅占總外運量比例為56.4%，距離相關政策要求的80%仍有很大差距。但通過分析發現，集團管轄鐵路約400 km，運輸能力僅能達到設計能力的40%，因煤炭減產、運輸價格等原因，大量鐵路資源閑置。公轉鐵規劃設計基于項目調研及現有運輸格局，在充分利用既有鐵路運輸資源的基礎上，規劃建設項目24 個，并對項目建設時序提出分期建議，其中大部分為既有設備提升改造項目，為后期運輸格局的調整奠定了基礎，解決了運輸的“最后一公里”問題，助力企業實現產品“能進能出能裝能卸”。隨著一期規劃項目建設并投入運營，預計2025年河南能源化工集團產品銷售量將達到7 563 萬t，其中外運量3 056 萬t，鐵路外運量可達到2 751 萬t，占總外運量比例達到90.0%，符合國家環保、交通運輸結構調整等政策要求[1]。

2 加強規劃、政策支持

除新建企業統一規劃專用線外，既有的電廠、鋼廠等工礦企業規模大、占地面積大、工藝環節多，多年滾動發展形成的各類料場、堆場及汽車受料槽等接卸設施遍布廠區。改為鐵路進廠后，廠內多年形成生產工藝和設施布局需全部進行調整，對企業生產影響較大。一般需要在廠區外新增用地進行專用線建設，涉及土地預審、規劃選址的審批，特別是涉及基本農田的項目，土地手續辦理需1～2 年，部分項目因占壓基本農田問題難以解決而撤銷。因此，專用線的建設需要地方政府從簡化審批程序，在要件辦理、項目核準、建設施工許可、用地指標保障等方面積極支持，在地方城市規劃、土地規劃調整時，將專用線項目納入規劃范圍，為后期建設提供有力支持。

以河南省三門峽市陜州區產業集聚區專用鐵路和澠池縣產業集聚區專用鐵路為例，陜州區產業集聚區專用鐵路主要承擔產業集聚區內企業及公鐵聯運化工倉儲物流港的貨物運輸任務，線路長10.67 km；澠池縣產業集聚區專用鐵路主要服務于地區的鋁加工企業和煤炭加工企業的運輸需求，線路長12.24 km[2]。2 個項目均占壓基本農田，在項目前期研究時，建設單位配合發改委積極推進，納入河南省發展和改革委、自然資源廳、生態環境廳、交通運輸廳、中國鐵路鄭州局集團有限公司聯合印發的《河南省加快推進鐵路專用線進企入園工程實施方案》，同時納入交通運輸部《關于征求2021—2022年擬重點推進的鐵路專用線項目的函》，從國家和省政府層面對專用線建設提出了指導意見和相關要求。同時在2021 年地方“十四五”規劃編制時期，積極協調項目納入土地規劃，為項目后期建設手續辦理和土地性質調整提供便利條件。

3 簡化建設程序

鐵路設計需要經歷預可研、可研、初步設計、施工圖等階段，各階段均需在主管鐵路局進行技術審查，并完成審查后修改工作，根據以往經驗，僅設計階段就需要1 年以上的時間。就此，國家發改委聯合各部委發布的《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》（發改基礎〔2019〕1445 號）[3]中提出，有關企業提出鐵路專用線接軌需求時，接軌站所屬鐵路企業應無條件受理，在受理專用線接軌申請后，原則上應在20個工作日內出具同意接軌意見，合理壓縮鐵路專用線項目前期工作周期，簡化設計程序，提高審批效率，對簡化審批程序提出了明確要求。目前大部分鐵路局已對項目審批程序進行了簡化，對規模較小的鐵路專用線均刪減了初步設計階段，并建立了95306 線上審批系統，專用線建設單位無需再“跑斷腿，磨破嘴”，在線上提報審查需求后，鐵路局及時組織技術審查和批復，有效縮短了設計階段工作時間。

4 提高鐵路運輸效益

在中國經濟高速發展的形勢下，運輸服務和運輸時限是客戶選擇運輸方式和運輸企業時的重要因素，而鐵路運輸組織復雜，涉及環節較多，與高水平的社會公路物流仍存在很大差距，不能適應貨運市場需求，主要體現在2 個方面：①因不同地區路網所屬鐵路局不同，無法對跨局貨物的運到時限作出承諾，無法適應快速變化的市場需求，導致大量貨源的流失；②鐵路運輸經濟優勢不明顯，以河南三門峽某鋁加工企業為例，企業年運往新疆貨物200 萬t，鐵路運價417 元/t，公路運價410 元/t，鐵路運輸經濟效益不明顯，時間成本高，企業基本采用公路運輸。

因此，鐵路運輸要在貨運增量行動中取得進展，就需要以優質的服務贏得客戶和市場，提高貨物運輸效率適應市場需求，可以與地方政府、公路物流企業進行合作，融入物流信息化建設，一是讓客戶對貨物隨時可查，二是實現公鐵、鐵路、水路一體化多式聯運。同時對運量較大的企業進行運輸成本激勵，加強企業建設鐵路專用線和選擇鐵路運輸的積極性。

5 做好投融資工作

專用線項目投資較大，建設資金以企業投資為主，線路投入運營后，如貨運量較小，企業存在無法收回建設成本的風險，所以部分企業缺乏積極性，而民營企業投融資具備一定劣勢，資金問題是制約企業建設專用線的重要因素。建議政府性投資平臺發揮引領作用，組織區域內有鐵路貨運需求的企業共建共享，減小企業投資壓力。根據2020 年專項債發放情況，占比居首的為交通運輸，占比21%，其中鐵路工程發放額度最多，由此可見國家對鐵路項目的支持力度較大，因此對貨運量大、經濟效益較好的項目，可由政府部門主導，申請政府專項債進行投資建設。

三門峽某在建鐵路物流園，占地2 107 畝（1 畝≈0.067 hm2），規劃有綜合服務功能區、鐵路物流功能區、商貿市場、綜合保稅區，電商交收中心、倉儲保管中心、分撥配送中心，設倉儲庫12.17 萬m2，總投資26 億元，項目的全投資財務內部收益率為4.31%，財務凈現值為14 900 萬元，投資回收期17.3 年，項目經濟效益較好。因項目投資較高，建設單位初始資金投入壓力較大，通過申請政府專項債順利開工，目前一期工程已建成，并成功進行租賃，已開始形成收益。

6 參建單位齊心協力，加快建設進度

2017-02，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發〔2017〕19 號），是國家在建筑工程全產業鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念，旨在適應發展社會主義市場經濟和建設項目市場國際化需要，提高工程建設管理和咨詢服務水平，保證工程質量和投資效益。但在鐵路行業內，全過程咨詢推進較慢，而鐵路因涉及專業廣、前置要件多，從前期策劃到建成通車期間需要經歷規劃、預可研、可研、初步設計、施工圖、施工建設、驗收、運營等多個階段，需在主管鐵路局進行多次審查，同時在地方各行政部門辦理規劃選址、用地預審、節能評估、環評、社會穩定風險評估等近20 個要件的批復，手續繁雜，一般的建設單位不具備專業性，在項目推進過程中經常因經驗不足走一步看一步，進展緩慢。

設計咨詢單位在全過程咨詢中因其專業性，具備先天優勢，建議建設單位在項目前期即委托具備相關資質的單位，對項目進行全過程咨詢，將項目中各個階段，參建的設計、施工、監理各個單位等進行統籌整合管理，高度整合的服務內容在節約投資成本的同時也有助于縮短項目工期，提高服務質量和項目品質，有效地規避了風險。

7 參建單位齊心協力，加快建設進度

建設期間，各單位的共同配合是項目順利實施的基礎[4]，建設單位充分調動發揮設計、施工、監理單位的能動性，做好項目管理工作，建立健全的工期保障體系和措施，及時協調解決制約施工的外部因素；施工單位發揮施工主體作用，優化施工組織方案，對各項施工工序、配備的人員進行科學部署，縮短工期，并提前進行施工風險分析，避免因各種因素造成項目停工；設計單位做好指導配合，選派合格的技術人員全程配合施工，發現技術問題及時解決，在發生設計變更時要及時提出指導性意見，加快處理，避免造成窩工或返工；監理單位擔負起現場監督管理責任，把好質量、安全、工期關，確保項目按工期要求，保質保量竣工開通。

8 結論

鐵路專用線建設是企業實現鐵路“門到門”運輸的重要設施，是破解鐵路“最后一公里”難題的關鍵舉措，是落實國家調整運輸結構、促進大宗貨物運輸“公轉鐵”的有效手段。在環境保護和能源結構調整日益嚴峻的形勢下，專用線的建設仍然任重道遠，還需各方群力群策，加快專用線的建設。