部省共建職教高地政策工具的選擇特征及優化策略
——基于1 5份政策文本的計量分析

潘海生，李 陽

（天津大學 教育學院，天津 300350）

一、問題提出

職業教育是服務經濟社會發展、促進就業的類型教育，推動職業教育改革是黨和國家的重要戰略決策。2019年，《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《職教20條》）的頒布實施，為職業教育深化改革指明了方向。為貫徹落實《職教20條》，2020年，教育部等九部門印發了《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》，提出實施職業教育創新發展高地建設行動，整省推進職業教育提質培優，合力打造職業教育樣板城市（以下簡稱部省共建職教高地）[1]。截至2022年3月，已有山東省、甘肅省、河北省、吉林省、江西省、廣東省、河南省、天津市、浙江省、江蘇省、湖南省、安徽省、貴州省、遼寧省、重慶市15個省（直轄市）成為部省共建職教高地的省份（直轄市）。部省共建職教高地政策是職教高地發展規劃的制度化體現和載體，是建設職教高地的行動綱領和準則，并規范和指導著我國部省共建職教高地的發展。而政策工具是聯結部省共建職教高地政策目標和政策結果的橋梁。對部省共建職教高地政策工具進行研究，不僅可以探索職業教育深化改革的具體路徑，還可以為區域經濟轉型發展提供有力支持。

在中國學術期刊網絡出版總庫中，使用“高級檢索”功能，以“文獻”為檢索源、以“主題”為檢索項、以“職教高地”為檢索詞，不限制發文年限、不限制文獻來源，共獲取文獻50篇；去除重復文獻和報紙，共獲得有效文獻41篇。根據可視化分析可知，我國部省共建職教高地研究主要集中在以下三個方面：一是建設職教高地的價值意蘊和基本特征[2]；二是建設職教高地的實施路徑[3]；三是職教高地的建設情況[4]?？傮w來看，當前學者們對部省共建職教高地的研究主要集中在內涵分析、實施情況、實施路徑等方面，從政策文本本身出發的研究較少。因此，本研究從政策工具角度出發，構建部省共建職教高地政策工具選擇傾向的分析框架，對已經出臺的15份部省共建職教高地的政策文本進行分析，總結部省共建職教高地政策工具的選擇特征，從而為優化部省共建職教高地政策工具的選擇和使用提供一定的參考與借鑒。

二、研究設計

（一）數據來源

文本是政策的載體和基本表現形式。政策文本分析是理解部省共建職教高地政策的基本手段，也是促進我國職業教育政策研究的重要途徑。自《職教20條》頒發以來，教育部與15個?。ㄖ陛犑校┫群蟪雠_了部省共建職教高地政策（見表1）。由于這些政策是細化落實國家層面職業教育改革目標的政策，也是地方政府指導基層政府和職業院校教育改革實踐的政策，更加符合區域經濟發展和職業教育發展狀況，具有一定的代表性和典型性，可以有力推動教育部和地方政府共同行動，對“下好我國職業教育改革的大棋”有著重大意義。因此，本研究以15份部省共建職教高地政策文本為主要研究對象，相關政策文本的檢索截止日期為2022年3月9日，檢索來源為教育部官網和各省市政府官網。

表1 部省共建職教高地的政策匯總

（二）分析框架

政策工具是某一項具體政策的重要組成部分[5]，是推行政策的方法和手段[6]141，是人們為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式[7]147。對于政策工具的分類，有的學者從政策工具運用的政府資源來劃分，有的學者從政府的干預程度來劃分，有的學者從政策工具的強制程度來劃分，有的學者從對政策目標群體的影響來劃分，等等。學者們對政策工具分類標準的不同理解，直接導致不同學者對于政策工具的實際分類千差萬別。本研究以理論的成熟度、理論的影響力、理論的適切度為標準，主要借鑒豪利特和拉米什的政策工具分類模型分析部省共建職教高地政策工具的選擇情況。豪利特和拉米什根據政府提供物品情況和服務的水平，將政策工具分為自愿性工具、混合型工具及強制性工具三種類型，并進一步細化為十種類型的政策工具（見圖1）[8]。

圖1 豪利特與拉什米的政策工具圖譜

自愿性政策工具是市場、家庭和資源組織在自愿基礎上，出于自身利益、道德或情感上的滿足而采取的方式和手段，是經濟政策和社會政策的重要補充，主要包括家庭與社區、自愿性組織、市場[6]146；強制性政策工具是政府運用自身的權威，直接作用于政策目標群體的一種政策工具類型，留給政策目標群體的回旋余地非常小，主要包括管制、直接提供、公共企業[6]151；混合型政策工具則綜合運用了自愿性政策工具和強制性政策工具，兼具二者的特征，在允許政府將最終決定權留給私人部門的同時，可以不同程度地介入非政府部門的決策形成過程，主要包括信息與勸誡、補貼、產權拍賣、征稅和用戶收費[6]158（見表2）。

表2 豪利特與拉什米的政策工具分類模型[9]13

三、計量分布

（一）文本編碼

政策文本編碼是部省共建職教高地政策工具選擇分析的前提。由于政策條款是分析政策文本內容的基本單元，因此，本研究采用“政策文本—政策條款—政策工具類型—政策工具—政策子工具”的編碼方式，對15份部省共建職教高地政策文本中的政策內容進行編碼，經過篩選，共獲得177條符合本研究所選擇的分析框架的政策條款。在此基礎上，依據豪利特與拉什米的政策工具分類模型確定每一政策條款政策工具的選擇情況。為了保證政策文本編碼的準確性和有效性，編碼工作由兩個人分別獨立進行，編碼完成后，檢查兩人編碼的一致性，對不一致的編碼由兩名編碼者討論后再確定，最后形成部省共建職教高地政策工具選擇編碼表（見表3）。例如，“004-02-02-01-01”的實際含義是：第四個政策文本《教育部 江蘇省人民政府關于整體推進蘇錫常都市圈職業教育改革創新 打造高質量發展樣板的實施意見》第二個條款“強化職業教育體系建設”使用了第二個政策工具類型“強制性政策工具”的第一個政策工具“管制”的第一個子政策工具“體系建設和調整”。

表3 部省共建職教高地政策工具選擇編碼舉例

（二）政策工具選擇類型

本研究對15份部省共建職教高地政策文本進行分析，發現2020年的成文數量為6個，2021年的成文數量為9個，經過統計共整理出177條政策條款，發現三類政策工具類型的選擇頻次存在明顯差異。其中，自愿性工具11次，占比6.21%；強制性工具101次，占比57.06%；混合型工具65次，占比36.72%。自愿性工具類型主要使用市場、市場化工具，較少使用家庭與社會工具和自愿性組織、自愿性服務工具；強制性工具類型主要使用管制工具，命令性和權威性工具次之，較少使用公共企業工具；混合型工具類型主要使用信息與勸誡工具和補貼工具，契約工具和誘因型工具也有使用。部省共建職教高地政策工具選擇的頻次從高到低依次為：命令性和權威性工具、管制工具、信息與勸誡工具、直接提供工具、補貼工具、契約工具、市場工具、誘因型工具（見圖2）。

圖2 我國部省共建職教高地政策工具選擇頻次統計

四、選擇特征

（一）以體制建設為重點的強制性工具使用比重高

在部省共建職教高地政策中，強制性工具類型中的管制工具、命令性和權威性工具及直接提供工具都有涉及。管制工具主要有建立和調整規則、法規、體系建設和調整、監督等。建立和調整規則工具主要是改革職業教育辦學體制、管理體制、運行機制。伴隨經濟體制和政治體制改革，職業教育管理體制也發生了相應變革，強調對職業教育的發展進行規則與制度建設，注重簡政放權，從而擴大職業院校的辦學自主權。法規工具主要是強調省級政府可以根據本地區發展實際，制定符合職業教育發展規律及地方經濟發展需求的地方性法規。體系建設和調整工具主要是構建校企合作、工學結合，結構合理、形式多樣，靈活開放、自主發展，有中國特色的現代職業教育體系。監督工具主要是加強職業教育和就業準入的法規建設，完善執法監督機制，加大執法力度，從而提高依法治教的水平。命令性和權威性政策工具主要包括指示指導工具和政府機構能力建設工具。指示指導工具主要是對職業教育系統和產業系統之間的融合作出具體規定；政府機構能力建設工具主要強調從政府直接管理向宏觀引導轉變，從傳統的升學導向向就業導向轉變。直接提供工具主要包括公共財政支出工具和轉移支付工具，通過使用這兩種政策工具可以為職業教育發展提供資金保障。

強制性政策工具在部省共建職教高地政策中占據重要地位，這充分說明我國職業教育是在政府主導下運行和發展的，并符合我國當前的職業教育辦學體制和管理機制，即在中央層面通過制度設計推動職業教育高質量發展，在地方層面結合地方特色打造樣板標桿，在院校層面激發辦學主體活力。強制性政策工具能夠快速地完成政策目標，實現政策文本的貫徹落實。但是，強制性政策工具的大量使用也會造成政策執行靈活性降低、利益協調不充分、公眾參與度低、政策合法性危機等問題。

（二）以宣傳號召為重點的混合型工具得到重視

在部省共建職教高地政策中，混合型政策工具的使用主要集中在教育學習、輿論宣傳、鼓勵號召、財政獎勵、稅收優惠、社會聲譽等方面。教育學習工具針對的主體是學生，強調培養學生的實踐能力、專業技能、敬業精神和嚴謹求實作風，同時加強學生的道德教育和勞動教育，培育學生的工匠精神；輿論宣傳工具主要就職業教育的重要地位和作用、優秀技能人才和高素質勞動者在社會主義現代化建設中的重要貢獻等方面向社會進行宣傳，以營造全社會充分理解、積極支持、主動參與職業教育的良好氛圍；鼓勵號召工具主要是鼓勵企業等社會力量參與舉辦職業教育，鼓勵地方政府創新產教融合模式，鼓勵職業院校開發校企合作培養人才和協同創新模式，鼓勵使用云計算、大數據等信息技術建設產教融合信息服務平臺；財政獎勵工具和稅收優惠工具主要通過“金融+財政+土地+信用”的組合激勵政策，對參與職業教育的企業給予獎勵，培育產教融合型企業；社會聲譽政策工具主要是通過物質或精神獎勵對在職業教育發展過程中的先進單位和個人進行表彰。

混合型工具中的輿論宣傳工具和鼓勵號召工具在部省共建職教高地政策中使用較多，可以通過價值宣傳、同化、整合、提倡等方式引導多元利益主體按照政策目標采取相應行為。這也顯示出政策制定者關注職業教育的社會認可度，同時受此影響，全國各地通過多種形式宣傳職業教育，以擴大職業教育的社會影響力。但是，輿論宣傳工具和鼓勵號召工具的頻率使用有時不利于激發政策目標群體的內驅力，難以長久保持信息與勸誡工具的活力，也不能發揮長期、穩定、持續的作用。同時，財政獎勵工具和稅收優惠工具也容易誘發政策目標群體的變通行為，導致政策的激勵性質轉變為交換性質。

（三）以市場參與為重點的自愿性工具略顯不足

在部省共建職教高地政策中，自愿性政策工具主要集中在市場方面，即提倡和鼓勵社會力量參與職業教育辦學，特別是行業、企業參與職業教育辦學過程。自愿性政策工具強調充分調動企事業單位和業務部門的積極性，鼓勵事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人舉辦職業學校、職業培訓機構。這些政策工具可以彌補公立職業教育資源的不足，為受教育者提供更多的接受教育的機會，同時也可以為經濟社會發展提供更多的技術技能型人才。市場工具的使用，肯定了企業在職業教育產教融合發展過程中的主體地位，拓寬了企業參與職業教育的途徑，即支持引導企業深度參與職業教育教學改革，鼓勵企業開展生產性實訓，支持以企業為主體推進協同創新和成果轉化，支持企業制訂深化產教融合工作計劃，支持企業開展校企合作對接工作，從而發揮骨干企業的引領作用[8]。

自愿性政策工具的使用在整個部省共建職教高地政策中占比較低，且以市場工具為主，自愿性組織工具、家庭與社區工具使用較少，不利于行業協會等組織深度參與職業教育產教融合、校企合作。同時，市場工具的使用也只是強調社會力量可通過承租、托管等方式參與職業學校的運營管理，但是對社會力量在參與職業教育辦學過程中所享有的權利并沒有明確規定，也沒有相應法規明確企業參與職業教育辦學的收益分配，市場主體并不能獲得足夠的安全感。當然，如果過度依靠市場力量舉辦職業教育，也會阻礙職業教育事業的健康有序發展，這也是政策制定者較少使用自愿性工具，以及明確市場工具的范圍和界限的原因。

（四）不同省市的政策工具選擇同質程度高

從15份部省共建職教高地的政策文本中可以看出，教育部給予地方政府的政策支持基本上采用的都是強制性工具，政策內容呈現出均質化、格式化、單一化的特點。而在各個省市的政策清單中可以發現，政策工具的使用也具有高度的同質性，政策內容基本上可以分為制度設計、機制構建、體系建設等幾個部分。以制度設計為例，各個省（直轄市）主要使用了強制性工具和混合型工具。例如：江蘇省、浙江省、廣東省、重慶市等采用建立企業參與職業教育辦學負面清單的方式，將產學合作納入企業社會責任評價，為社會資本進入職業教育提供了政策支持；江西省結合其作為革命老區的實際，提出以紅色基因傳承為特色強化職業院校思想政治教育，并建立職業教育紅色文化課程研究中心，以及建設職業院校紅色研學旅行示范基地；廣東省結合深圳作為改革開放前沿陣地的實際，提出在思想政治課教學中融入“深圳元素”，建設思想政治教育資源庫，開設“習近平新時代中國特色社會主義思想”精品課和示范課，有序研發一批講好深圳故事、展現中國制度優勢，國內可推廣、國際可交流的優質讀物[10]。

政策工具選擇的同質性說明了地方政府的職業教育事業是在中央政府的指導下進行的。當然，政策工具選擇的同質性不代表政策內容的同質化。例如，同樣使用直接提供政策工具：山東省在職業教育教師、教材、教法改革方面，組建了200個教師創新團隊，開發了322個專業教學標準和147個中職、高職與本科銜接的課程體系；江西省擬投資25億元建設全國首個職業教育虛擬現實示范實訓基地。

五、優化策略

通過對我國部省共建職教高地政策工具選擇進行分析發現：強制性政策工具始終占據主導地位，并以管制工具為主；混合型政策工具一直比較單一，主要集中在鼓勵號召工具和補貼工具的使用上；自愿性政策工具使用頻率較低，并在政策工具箱中處于邊緣位置。著眼未來，政府作為職業教育治理的主導者，在部省共建職教高地政策工具選擇方面，需要做出一定改變。

（一）增強政策工具選擇的有效合力

任何一種單一的政策工具都有其局限性，而部省共建職教高地政策的執行往往牽涉多方利益主體，因此在政策工具選擇時就要通盤考量，既要選定主要的政策工具類型，也要選擇合適的配套工具類型，從而優化政策工具的選擇，發揮不同政策工具之間的互補性作用，增強政策工具的有效合力。

1.強制性政策工具

在現有已經使用的體系建設和調整、建立和調整規則、設定和調整標準、禁止等管制工具的基礎上，政府應加強使用裁決和處罰等管制工具，對妨礙職業教育發展的地方政府、職業院校、企業等利益主體進行嚴厲的懲處。強化使用政府機構改革、政府機構能力建構、政策試驗等命令性和權威性政策工具，通過政府機構改革簡政放權，賦予企業和職業院校更多的自主權，使政府逐漸從職業教育管理者角色轉變為引導者角色，讓企業和職業院校有更大權力、更大能力創新產教融合發展模式。但這并不意味著政府對職業教育發展放手不管，政府要加強和優化職業教育公共服務，以保證職業教育領域的公平競爭，通過加強市場監管來維護市場秩序，從而營造良好的職業教育發展環境。同時，政府也要使用必要的強制性政策工具來彌補市場工具的不足。

2.自愿性政策工具

在現有已經使用市場工具的基礎上，政府應強化家庭與社區、自愿性組織等政策工具的使用。第一，要充分利用家庭和社區資源，豐富職業教育發展的形式；合理利用行業組織、職業教育學會等自愿性組織，為職業教育發展提供更多、更好的智力支持。第二，自愿性組織是非營利性的組織，參與職業教育治理的機制靈活，在很多國家和地區的職業教育發展中十分受歡迎。因此，未來政府應該進一步加強鼓勵和引導自愿性組織參與職業教育發展。第三，要進一步強化市場工具的使用，發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮企業在產教融合發展中的主體地位；要合理規定職業教育辦學門檻，讓更多中資和外資企業進入職業教育領域，并鼓勵公辦職業院校開展校企合作辦學，進而調動一切可能支持職業教育產教融合發展的資源；同時，還要進一步鼓勵企業參與職業院校的專業設置、課程設計及教學評價等環節。

3.混合型政策工具

在現有已經使用的教育學習、輿論宣傳、鼓勵號召、稅收優惠等政策工具的基礎上，政府應繼續強化使用輿論宣傳工具，通過職業教育專題節目、專題報道、專題紀錄片、典型院校介紹等方式，進一步鼓勵和引導全社會關注和支持職業教育發展，形成全社會支持產教融合發展的良好氛圍。強化使用契約工具，通過服務外包和公私合作等工具，引導更多優質民營企業加入職業教育辦學中來，為職業教育提供有益補充，以提高職業教育產教融合的質量。強化使用程序簡化工具：一是在校企合作辦學的審批手續上予以簡化，以提高效率，把更多精力放在職業教育發展本身；二是在校企聯合培養學生的程序上予以簡化，讓學生能夠更加靈活地在學校和企業之間交流學習[8]。

（二）選擇適合中國國情的政策工具

在分析部省共建職教高地政策工具選擇的過程中，研究者既要看到中國社會結構的制約性，也要看到行動者的能動性，同時需要注意審視職業教育發展背后的中央政府和地方政府的制度邏輯。正是這些因素，才形成今天人們所看到的中國職業教育發展的實踐形態。因此，為了更好地推進職業教育發展，研究者需要回到中國自己的國情中來，具體分析如何有效選擇合適的政策工具。

1.完善現代職業教育治理方式

當前，職業教育治理正處在從傳統性向現代性轉型的關鍵節點之上，中央政府采用“誰主管，誰負責”的屬地化管理方式，將職業教育治理目標“發包”給地方政府，地方政府在其屬地范圍內擁有職業教育治理全面的、系統的控制權。那么應該如何理解職業教育治理的現代性？研究者認為，至少有以下幾個標準。第一，依法治理職業教育。政府職業教育治理的權力運行必須合乎法律規定，以憲法和法律為準繩，實現職業教育治理的法治化、規范化、制度化、有序化。第二，建立社會公眾參與問責的職業教育治理機制。所有的職業教育政策制定和執行必須以服務社會公眾為導向，體現公共利益。第三，職業教育治理必須有效實現職業教育政策的目標。以上述政府職業教育治理現代性的標準衡量當前我國部省共建職教高地的改革，可以發現許多積極因素。職業教育治理逐漸從屬地管理走向垂直管理和屬地管理相結合、從結果導向走向程序導向，政策工具的選擇逐漸多元化；同時，要繼續打破單一的自上而下的強制性政策工具，允許更多民間力量介入，讓社會公眾通過合法渠道表達利益訴求，監督和制約地方政府的職業教育治理，將監督工具的使用者由政府擴展到社會公眾。

2.完善政府組織之間的職權分配制度

政府組織是由不同層級的政府和相關政府部門構成的一個縱橫交織的權責體系，主要包括不同級別政府之間的縱向職權分配和各政府部門之間的橫向職權分配。因此，從根本上解決因政府組織間職權分配不當造成的政策工具選擇困境，一方面應健全中央政府與地方政權職權劃分的法律法規，在法律層面厘清雙方的利益界限；另一方面，要對橫向的各政府部門之間的職能配置進行優化和規范。雖然我國政府已經建立了一套與市場經濟體制相適應的行政管理體制，但始終沒有形成機構編制管理的專項法律，造成政府部門間的職能交叉現象時有發生。因此，對于各政府部門的具體職能配置及內部機構設置等，需要健全的機構編制專門法律予以規范。這樣可以將政府部門的職能配置納入法治化軌道，使政府部門內部的機構設置有法可依，從而避免政府部門之間因機構設置不規范而造成的職能交叉，以及由此導致的政策工具選擇的困境。

3.根據區域發展特點選擇政策工具

我國東西部地區的資源稟賦、經濟發展水平、社會公眾需求等差距懸殊，因此，要因地制宜地選擇適合的政策工具。例如：西部地區經濟較為落后，可以采用強制性政策工具為經濟發展服務；而東部地區經濟較為發達，職業教育治理不僅要考慮服務地區經濟發展，也要關照社會公眾對于職業教育治理民主化的要求，此時就不能僅采用強制性政策工具，而應更多地采用混合型和自愿性政策工具。政府應允許社會公眾參與職業教育治理，特別是那些擁有豐富資本的知識精英和經濟精英，應該將他們吸納進入職業教育治理機制中來，為職業教育發展提供有力支持。