我國城市營商環境的評價指標體系構建及其南北差異分析

摘? ?要：我國經濟發展南北差異較大，城市營商環境對于南北區域經濟發展具有重要影響?；谏鷳B系統理論，從公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境七個維度構建我國城市營商環境評價指標體系，對我國南北區域的城市營商環境進行比較分析。結果表明，南方地區城市營商環境整體上優于全國平均水平，且南方地區城市間營商環境差異相對較大;北方地區城市的營商環境得分整體上低于南方地區、全國水平，但北方地區城市間營商環境差異相對較小。同時，在七個分項指標方面，南方地區城市得分全面高于北方地區城市。在優化區域城市營商環境方面，南方地區的城市要進一步打破城市間營商環境發展不均衡格局，建立城市間營商環境評比機制;北方地區的城市需依據區域特征制定更具針對性的優化城市營商環境的政策。

關鍵詞：營商環境評價體系;南北差異;區域協調發展

中圖分類號：F127? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2022）02-0036-12

改革開放以來，學術界持續關注我國東部、中部、西部、東北地區的區域發展差異，針對這四大地區的經濟發展、產業結構、勞動力流動等進行了大量分析。隨著各區域發展戰略的實施，我國區域發展格局呈現較大的變化，其中較為顯著的變化是近些年南北區域發展差距越發凸顯[1]。受經濟增長較慢、工業服務業發展放緩、投資增速回落較多等因素的影響，北方地區與南方地區經濟的差距逐漸擴大[2]。2018年11月，中共中央、國務院發布《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，提出要“構建統籌國內國際、協調國內東中西和南北方的區域發展新格局”。營商環境作為一個區域內影響市場主體活動的綜合環境，對一個經濟體內市場主體的交易行為會產生重要影響，直接影響到經濟循環[3]。對于南北區域經濟均衡化發展來說，構建市場化、法治化、國際化的營商環境無疑至關重要。

現有文獻逐漸關注到我國南北區域經濟發展中存在的現象，并探討了南北區域經濟發展差異的影響因素。關于南北區域經濟差異的研究表明，南方經濟比北方經濟發展速度快，如盛來運等認為，2013年以來，南方經濟增速、居民人均可支配收入逐漸高于北方地區[2]。就南北區域經濟發展差異的原因而言，現有研究主要從區域產業結構[4]，經濟體制改革[2]，人均資本、城鎮化水平和對外開放程度等[5]角度進行了探討。雖然現有研究對我國南北區域經濟的差異及其背后的原因進行了分析，但缺乏對南北區域營商環境的探討，而營商環境對經濟發展存在較大影響。厘清南北區域城市營商環境之間存在的差異，對于進一步理解南北地區經濟發展水平的差異具有重要作用。

本文基于生態系統理論，從公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境七個維度構建我國城市營商環境評價指標體系[3]，對我國南北區域城市營商環境進行分析，然后針對其存在的問題，提出相應的政策建議，以優化南北區域城市營商環境。

一、相關文獻綜述

自“放管服”改革提出以來，營商環境受到廣泛關注，關于營商環境的學術研究成果也在快速增加。學者們對不同地區的營商環境水平進行了測算與評估，這也是目前關于營商環境研究的基礎性工作。在營商環境評估中，學者們主要集中于對我國不同層級行政區域的營商環境進行評價，包括省域、地級市、縣域層面的研究評價工作。就縣域營商環境的研究而言，主要是基于調查數據對縣域營商環境進行評估，如阮舟一龍和許志端對貴州省88個縣域營商環境進行了分析，并利用空間計量模型對縣級政府之間營商環境政策的競爭進行了實證研究，發現縣級政府在實施優化營商環境政策方面存在著正向的空間競爭行為[6]。就城市營商環境評價而言，李志軍等首次從全國層面對我國地級市的營商環境進行評價分析，具體地，基于政府效率、人力資源、金融服務、公共服務、市場環境、創新環境六個維度構建涵括6個一級指標、17個二級指標的營商環境評價體系，對4個直轄市、5個計劃單列市、27個省會城市以及其他254個地級市的營商環境進行了評價[7]。進一步地，李志軍針對我國重點城市群的營商環境也進行了探討，研究結果表明，城市群之間城市營商環境差距較大，其中粵港澳大灣區城市群內的城市營商環境水平相對較高;同時，部分城市群內的城市之間營商環境差距也較大，其中京津冀城市群內的城市之間營商環境差距最大[8]。就省域營商環境評價研究而言，張三保等基于“國際可比、對標世行、中國特色”的原則，構建了我國省域營商環境評價指標體系，并對省域營商環境進行了評價分析。該營商環境評價指標體系包括市場、政務、法律政策、人文4個一級指標，融資、創新、競爭公平、資源獲取、市場中介、政府關懷、政府廉潔、政府效率、政策透明、司法公正、對外開放、社會信用12個二級指標，其研究結果表明，我國省域營商環境存在差異，且各個子環境發展的均衡度具有不同特征[9]。由于我國區域之間差別較大，有學者針對我國具體省份的營商環境也進行了探討。如許曉冬和劉金晶針對我國不同區域發展的具體情況，對遼寧、山東、江蘇三省營商環境建設情況進行了綜合評價[10]。他們以市場化、便利化、法治化、國際化4個維度為一級指標，并選擇 26 個二級指標構建評價體系，其研究結果表明不同的指標對營商環境存在異質性影響。在4個一級指標中，就營商環境的影響強弱排序來看，分別為便利化指標、法治化改進、國際化發展水平和市場化指標。

在營商環境評價的基礎上，學者們還就營商環境的不同影響維度進行了分析，如稅務營商環境評價就受到了重點關注。一方面，在世界銀行營商環境評價指標體系中，稅務作用是其中重要評價維度之一;另一方面，在“放管服”改革提出后，針對稅務營商環境的優化一直是政府政策重點關注領域之一。這主要是因為，對于企業來說，一個地區的稅收征收管理與服務水平，將直接影響到企業的落戶選擇。良好的稅務營商環境能夠吸引大量的企業入駐，從而對企業的投資流向產生影響，這也是地區間吸引投資的競爭形式之一?，F行的世界銀行營商環境評價指標體系運用公司納稅次數、公司納稅所需時間、總稅率、稅后實務流程指數來衡量企業經營管理的稅務環境因素，可以看出，這4個指標是從企業納稅成本角度來考查一國（地區）納稅制度的便利化程度[11]。基于世界銀行關于納稅的評價體系，魏升民等采用調查問卷的形式對廣東省的稅務營商環境進行了調研分析，研究結果表明，近些年廣東省的稅務營商環境得到大幅提升，其稅務營商環境排名從2010年的第108位提高至2015年的第71位，處于較高水平[12]。這些關于稅收營商環境的研究，為近些年我國政府減稅降費提供了政策依據，提升了減稅降費的效果。同時，通過優化我國稅收管理與服務水平，極大地減少了各市場主體面臨的稅收制度阻礙。

學者們還就營商環境的影響、作用展開了研究。從宏觀角度來看，學者們探討了營商環境對經濟發展[13]、對外直接投資[14]等的影響。以經濟增長為例，營商環境從宏觀環境、商務成本和支持要素等角度影響企業生產經營行為[15];然而，這些都離不開政府政策的支持，陳偉偉和張琦認為，政府行政管理可以作為連接各生產要素的紐帶，通過構建合理的市場交易規則，發揮市場在資源配置中的作用，促進市場經濟的高效發展[16]。從這個角度來看，良好的營商環境能夠促進經濟增長[17]。進一步地，從營商環境的微觀影響來看，營商環境對企業的創新、創業都會產生重要影響[16， 18-19]，這主要得益于優化營商環境能夠減少政府對市場主體的過度干預行為，在一定程度上減少部分行政上的繁文縟節對企業行為的抑制作用，提升企業的自主性[16]。龔興軍則基于我國A股上市公司數據，探討了營商環境對企業創新的影響，研究結果表明，營商環境的優化能夠促進企業創新，同時，良好的營商環境也能促進企業提高研發投入水平[18]。杜運周等利用NCA和QCA方法，從組態視角探討了我國城市營商環境如何影響創業活躍度，其在將營商環境生態中政府與市場之間的組態關系劃分為共棲、共生、主導三類的基礎上，總結出四種促進城市創業活躍度的生態，包括政府主導邏輯下人力資源驅動型、政府主導邏輯下資源與創新驅動型、政府助力下依托公共服務的金融與創新驅動型、政府與市場雙元邏輯下依托公共服務的金融與創新驅動型。這些生態關系進一步說明，在優化營商環境過程中，要重視發揮政府與市場“互惠之手”的作用[19]。

這些研究對營商環境評價及其相關影響進行了深入分析，但較少涉及我國南北區域之間營商環境的分析。隨著我國南北區域經濟發展差距的擴大，營商環境作為影響經濟增長的重要因素[17]，必然對我國未來經濟發展區域格局產生重要影響?；诖?，本文從南北區域營商環境出發，基于公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境七個維度構建我國城市營商環境評價指標體系，并探討南北區域城市營商環境的差異及其成因。

二、我國營商環境評價指標體系的構建

（一）指標體系設計與指標選擇

本文從公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境七個維度構建我國城市營商環境評價指標體系（見表1，下頁），以更加全面地評價我國城市營商環境[3]。

（二）數據來源及說明

本文的數據主要來源于EPS 全球統計數據/分析平臺中的“中國城市數據庫”“中國城鄉建設數據庫”以及手工在網頁中搜索整理，使用的數據為各城市統計數據。對于數據中存在的缺失值和異常值，采取以下步驟進行處理：第一步，手工整理相關城市統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報，并進行核對;第二步，若無法核實，則將異常值處理為缺失值，利用均值插補法、平滑法、回歸插補法、貝葉斯模擬等方法進行處理①。

本文在利用統計數據進行評價的基礎上，進一步收集各城市存在的損害營商環境的負面信息;基于德爾菲法，通過組織專家研討對相關城市負面信息對其營商環境的負面影響進行評估，并在最終估算的營商環境指數基礎上減1～2分①[3]。

（三）評價方法

參考許憲春等[20]的計算方法，本文采用效用值法測算南北區域內城市營商環境指數得分，正向、逆向指標的計算方法分別如下。正向指標為：

逆向指標為：

其中，xij表示 i 指標 j 城市的指標獲取值，ximax、ximin分別表示最大值和最小值。同時，本文運用主觀加客觀方式計算各級指標權重，其中客觀方法采用變異系數法②。基于估算的指標權重，分層逐級加權計算，得到營商環境指數。

三、南北區域城市營商環境的比較分析

（一）南北區域城市營商環境評價結果概述

近年來，南北方經濟發展差距逐漸擴大，在2020年全國城市GDP排名前10位中，僅有北京1個北方城市。事實上，近代以來南方的經濟都相對發達，江浙地區更是傳統的經濟發達地區，如在明清商幫中，“寧波幫”“閩幫”“莆田幫”“溫州幫”等都起源于南方地區，這其中的原因之一可能是南北方長期以來就存在較大的商業氛圍差異[21]。參考鄧忠奇等[22]的做法，本文以秦嶺—淮河作為南北地區劃分的分界線;同時，由于陜西省、河南省的大部分城市位于秦嶺—淮河以北，安徽省和江蘇省的大部分城市位于淮河以南，因而本文將陜西省、河南省歸為北方地區、安徽省和江蘇省歸為南方地區。下面分別從南方、北方、南北方地區比較三個維度入手，探討2020年南北方城市營商環境的差異。各區域描述性統計如表2所示。

1.南方地區城市營商環境分析

本文所定義的南方地區涉及安徽省、福建省、廣東省、廣西壯族自治區、貴州省、海南省、湖北省、湖南省、江蘇省、江西省、上海市、四川省、西藏自治區、云南省、浙江省、重慶市等16個?。▍^、市），總計158個城市。南方地區城市營商環境指數位列前10位的城市為上海市、深圳市、廣州市、重慶市、成都市、蘇州市、杭州市、南京市、武漢市、寧波市，可以看到前10位城市中大多集中于長江三角洲和珠江三角洲，而剩下的重慶市、成都市以及武漢市均為國家中心城市①，享受著空間、人口、資源和政策上的優勢。事實上，南方地區城市營商環境排名前30位的城市中，有近2/3的城市位于長三角和珠三角，可見長三角和珠三角城市群在營商環境的優化改革上為全國其他城市樹立了標桿。2020年南方地區城市營商環境排在最后10位的城市為萍鄉市、汕尾市、百色市、張家界市、昭通市、儋州市、來賓市、臨滄市、隨州市、保山市?？梢钥吹剑鲜龀鞘写蟛糠治挥谥形鞑康貐^，僅有廣東省的汕尾市和海南省的儋州市位于東部地區。

2.北方地區城市營商環境分析

北方地區包括北京市、甘肅省、河北省、河南省、黑龍江省、吉林省、遼寧省、內蒙古自治區、寧夏回族自治區、青海省、山東省、山西省、陜西省、天津市、新疆維吾爾自治區等15個省（區、市），總計131個城市。北方地區城市營商環境指數位列前10位的城市為北京市、天津市、西安市、鄭州市、濟南市、青島市、沈陽市、大連市、石家莊市、煙臺市，可以看到前10位的城市中只有煙臺市為地級市，其他9個城市均為直轄市、計劃單列市或省會城市。北方地區城市營商環境指數位列最后10位的城市為阜新市、平涼市、七臺河市、鐵嶺市、通化市、天水市、雞西市、雙鴨山市、鶴崗市、伊春市，可以發現最后10位的城市中有5個城市（七臺河市、雞西市、雙鴨山市、鶴崗市、伊春市）隸屬黑龍江省，2個城市（阜新市、鐵嶺市）隸屬遼寧省，1個城市（通化市）隸屬吉林省，總計有8個東北地區的城市。將范圍擴大至最后30位，可以看到北方地區排在最后30位的城市大多集中于東北三省、甘肅省、山西省，內蒙古自治區、河南省、陜西省各有1個城市位于最后30位，由此可見，東北地區、甘肅省、山西省部分城市的營商環境急需改善。

3.南北方城市營商環境比較分析

如表2所示，南方地區158個城市的營商環境指數平均值為14.711，標準差為9.698，平均值與標準差均高于全國平均水平，表明南方地區城市的營商環境總體水平優于全國平均水平，但南方地區城市間營商環境的差異也比全國平均水平大。以廣東省為例，深圳市與廣州市的營商環境分列南方地區第2、3位，而汕尾市排在南方地區城市中的倒數第9位。北方地區131個城市的營商環境指數平均值為11.857，標準差為7.639，均低于南方地區和全國平均水平，表明北方地區城市的營商環境總體水平較南方地區、全國水平更差，但北方地區城市間營商環境差異相對較小。

（二）南北區域城市營商環境分項指標評價

為分析南北區域城市營商環境差異的成因，本文接下來從公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、金融服務、法治環境、政務環境等七個營商環境分項指標入手，對比分析南北區域城市營商環境差異的內在邏輯。南北區域城市營商環境分項指數描述性統計如表3（下頁）所示。

1.南方地區城市營商環境分項指標分析

就公共服務指數而言，排在前10位的城市為上海市、重慶市、廣州市、蘇州市、成都市、武漢市、東莞市、杭州市、南京市、寧波市。值得一提的是，蘇州市和東莞市雖然為地級市，但能為企業運營所需的水電氣提供充足保障，也具備優異的醫療基礎設施。南方地區城市公共服務指數排在最后10位的城市為隨州市、鷹潭市、黃山市、三亞市、臨滄市、舟山市、拉薩市、張家界市、麗江市、儋州市，可以發現這些城市多為旅游城市，而旅游業所帶動的產業在水電氣的使用上不及工業城市。

就人力資源指數而言，表現最為優異的10個城市為廣州市、成都市、上海市、南京市、深圳市、重慶市、武漢市、杭州市、長沙市、南昌市，可以看到前10位的城市中沒有地級市，均為直轄市、計劃單列市或省會城市。將范圍擴大至前20位，僅有蘇州市和佛山市2個地級市。由此看來，直轄市、省會城市、計劃單列市以及經濟發達的地級市對人才更具吸引力。南方地區城市人力資源指數表現最差的10個城市為巴中市、孝感市、黃石市、黃岡市、揭陽市、荊門市、咸寧市、鄂州市、內江市、隨州市，其中只有揭陽市位于東部地區，其余9個城市均位于中西部地區，且以湖北省的城市居多（7個）。

就市場環境指數而言，表現最優異的10個城市是深圳市、上海市、重慶市、廣州市、蘇州市、武漢市、成都市、無錫市、杭州市、寧波市;表現最差的10個城市為畢節市、巴中市、來賓市、賀州市、保山市、麗江市、普洱市、臨滄市、河池市、昭通市，可以看到這10個城市全部位于西南地區。將范圍擴大至最后20位，可以發現排在最后20位的城市中只有2個城市（張家界市、懷化市）位于中部地區，僅有1個城市（儋州市）位于東部地區，其余17個城市均位于西南地區。

就創新環境指數而言，表現最好的10個城市為深圳市、上海市、廣州市、蘇州市、杭州市、東莞市、成都市、武漢市、佛山市、寧波市，其中僅有蘇州市、東莞市、佛山市3個為地級市，蘇州市擁有眾多高新技術產業，有助于驅動城市創新;而東莞市和佛山市制造業實力雄厚，體系完備，為工業、服務業的創新發展提供了較好基礎。創新環境最差的10個城市為巴中市、張家界市、崇左市、昭通市、麗江市、保山市、臨滄市、來賓市、防城港市、儋州市。上述城市多為高校數量稀少的西南地區城市。

就金融服務指數而言，表現最優異的10個城市為上海市、深圳市、廣州市、重慶市、杭州市、成都市、南京市、武漢市、蘇州市、寧波市。排在前30位的城市中，僅有4個城市位于中南部地區，且均為省會城市;僅有5個城市位于西南地區;其余21個城市全部位于東部地區。金融服務水平最差的10個城市為麗江市、張家界市、保山市、汕尾市、普洱市、來賓市、鄂州市、防城港市、臨滄市、儋州市。將范圍擴至最后30位，可以看到排名最后30位的城市中，只有5個城市屬于東部地區，其余25個城市均位于中西部地區，可見南方地區城市的金融服務水平存在較大的不均衡性。

就法治環境指數而言，表現最好的10個城市為上海市、深圳市、重慶市、廣州市、佛山市、南京市、溫州市、寧波市、臺州市、杭州市，可以發現除重慶市外，其余9個城市全部位于江、浙、滬、粵，可見這些區域的城市在中小企業產權保護方面起到了示范作用。將范圍擴大至前30位，同樣遵循此規律，僅有2個城市位于西部、4個城市位于中部，其余24個城市中除海口市外，均位于江、浙、滬、粵。南方地區法治環境最差的10個城市為淮南市、南充市、銅仁市、陽江市、萍鄉市、儋州市、來賓市、龍巖市、隨州市、三明市。

就政務環境指數而言，表現最好的10個城市為上海市、深圳市、東莞市、南京市、廣州市、重慶市、武漢市、蘇州市、廈門市、成都市。將范圍擴大至前30位，共有21個城市位于東部地區，其余9個城市均位于中南、西南地區，可見南方地區城市的政務環境不夠均衡。南方地區城市政務環境最差的10個城市為云浮市、普洱市、潮州市、百色市、河池市、麗江市、保山市、曲靖市、臨滄市、昭通市，其中云南省的城市占了60%，云南省的城市亟須進一步加快“放管服”改革進程。

2.北方地區城市營商環境分項指標分析

2020年北方地區城市公共服務指數表現最優異的10個城市為北京市、大連市、天津市、濱州市、鄭州市、西安市、唐山市、沈陽市、哈爾濱市、烏魯木齊市。公共服務指數表現最差的10個城市為白山市、隴南市、伊春市、遼源市、黑河市、白城市、張掖市、酒泉市、固原市、七臺河市，其中有6個城市位于東北地區，3個城市隸屬甘肅省。將范圍擴大至最后20位，可以看到最后20位的城市中，有1個河南省的城市、3個陜西省的城市、1個寧夏回族自治區的城市，其余15個城市均為東北地區或甘肅省的城市，表明東北地區以及甘肅省部分城市的公共服務水平有待改善。

人力資源指數排在前10位的城市為北京市、西安市、鄭州市、濟南市、天津市、青島市、石家莊市、太原市、蘭州市、長春市，可以發現，這些城市全部為直轄市、省會城市或計劃單列市，高等院校眾多，在吸引人才方面具有先天優勢。人力資源水平排在最后10位的城市為白城市、周口市、雞西市、鐵嶺市、綏化市、丹東市、鶴崗市、黑河市、營口市、伊春市，可以看到，除周口市為河南省城市外，其他9個城市均位于東北地區。將范圍擴大至最后20名，可以發現最后20名中有3個河南省的城市和1個陜西省的城市，其余16個城市均位于東北地區，表明人力資源水平差是制約東北地區營商環境優化的主要因素之一，東北地區城市還需在吸引人才方面下大功夫。

市場環境指數表現最優異的10個城市為北京市、西安市、鄭州市、青島市、鄂爾多斯市、天津市、東營市、大連市、唐山市、煙臺市。其中，北京市為直轄市;西安市和鄭州市為國家中心城市;鄂爾多斯市為重工業經濟強市;其余6個城市均為沿海城市，具有便利的國際化優勢。市場環境最差的10個城市為鶴崗市、綏化市、阜新市、武威市、固原市、伊春市、天水市、平涼市、隴南市、定西市，可以看到這10個城市中有6個位于西北地區，有4個位于東北地區。將范圍擴大至最后20位，可以發現位于東北地區和西北地區的城市各占50%，這表明北方地區城市市場環境的洼地主要集中于東北地區和西北地區，這兩個區域的城市需出臺相關政策以優化市場環境，進一步激活市場主體活力。

創新環境指數排在前10位的城市為北京市、天津市、西安市、鄭州市、青島市、濟南市、大連市、濰坊市、沈陽市、哈爾濱市。上述城市中只有濰坊市為地級市，其他均為直轄市、計劃單列市或省會城市。一方面，科技部和國家發展改革委于2018年發布《關于支持新一批城市開展創新型城市建設的函》，濰坊市位列其中，也是僅有的四個北方城市之一;另一方面，濰坊市的黑色金屬冶煉和壓延加工、金屬制品、通用設備制造等行業表現強勁，帶動了城市創新升級。創新環境指數排在最后10位的城市為銅川市、遼源市、七臺河市、鶴崗市、白山市、烏蘭察布市、伊春市、海東市、黑河市、雙鴨山市，其中有7個城市位于東北地區，3個城市位于西北地區。將范圍擴大至最后20位，可以看到有9個城市位于西北地區，11個城市位于東北地區。由此可見，東北地區和西北地區部分城市的創新環境仍需進一步改善。

金融服務指數表現最好的10個城市為北京市、天津市、西安市、鄭州市、濟南市、沈陽市、青島市、大連市、哈爾濱市、石家莊市，這10個城市均為直轄市、省會城市或計劃單列市。排在第10至20位之間的城市有一半為省會城市，一半為北方經濟強市。金融服務指數排在最后10位的城市為銅川市、隴南市、石嘴山市、張掖市、中衛市、伊春市、海東市、固原市、嘉峪關市、金昌市，其中有9個城市位于西北地區。將范圍擴大至最后20位，可以看到其中只有1個中部地區城市和4個東北地區城市，其余15個城市全部位于西北地區。由此可見，金融服務水平是制約西北地區城市營商環境發展的主要因素之一。

法治環境指數表現最好的10個城市為北京市、天津市、濟南市、青島市、淄博市、東營市、威海市、滄州市、德州市、日照市，其中位于山東省的城市有7個，可見山東省的城市在法治建設方面具有一定優勢。北方地區城市法治環境指數排在最后10位的城市是天水市、阜新市、平涼市、巴彥淖爾市、焦作市、雙鴨山市、秦皇島市、朝陽市、石嘴山市、西寧市，可以看到排名最后10位的城市中，有5個西部地區城市、3個東北地區城市、1個東部地區城市、1個中部地區城市。將范圍擴大至最后20位，其中有3個東部地區城市、2個中部地區城市、7個東北地區城市以及8個西部地區城市。由此可見，北方地區法治環境較差的城市主要集中于東北地區和西部地區，這些地區還需進一步加強法治文明建設，降低人均刑事犯罪率，提高法治信息透明度，強化律師事務所等法律中介的服務能力。

政務環境指數表現最好的10個城市為北京市、天津市、濟南市、西安市、青島市、鄭州市、沈陽市、濰坊市、長春市、煙臺市，其中山東省的城市獨占四席。排在第10至20位之間的城市中，同樣有4個城市（東營市、威海市、濟寧市、淄博市）位于山東省，可見山東省的城市在打造政務環境方面擁有值得其他城市效仿的經驗。政務環境指數表現最差的10個城市為中衛市、濮陽市、雙鴨山市、天水市、雞西市、通化市、鶴崗市、張家口市、黑河市、忻州市，其中有4個黑龍江省的城市，這表明黑龍江省的城市仍需進一步提高對中小企業的服務意識，為企業提供便利的服務。

3.南北區域城市營商環境分項指標差異比較分析

如表3所示，南方地區城市的公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、政務環境指數的平均值與標準差均高于全國平均水準，表明南方地區城市的公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、政務環境總體水平優于全國平均水平，但南方地區城市間公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、政務環境的差異比全國平均水平大。南方地區城市的金融服務指數和法治環境指數平均值雖然高于全國平均水平，但標準差小于全國平均水平，表明南方地區城市的金融服務水平、法治環境優于全國平均水平，且南方地區城市間金融服務水平和法治環境內部差異小于全國平均水平。

北方地區城市的公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、法治環境指數、政務環境指數的平均值與標準差均低于全國平均水平，表明北方地區城市的公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、法治環境、政務環境總體水平低于全國平均水平，但北方地區城市間公共服務、人力資源、市場環境、創新環境、法治環境、政務環境的差異也比全國平均水平小。此外，北方地區城市的金融服務指數平均值雖然低于全國平均水平，但標準差高于全國平均水平，表明北方地區城市的金融服務水平低于全國平均水平，且北方地區城市間金融服務水平內部差異大于全國平均水平。

總體來看，南方地區城市的公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、法治環境指數、金融服務指數、政務環境指數的平均水平要優于北方城市，且南方地區城市間公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、法治環境指數、政務環境指數內部差異大于北方地區城市，但南方地區城市間金融服務水平差異小于北方地區城市。

四、結論與政策建議

通過對比南方地區158個城市和北方地區131個城市的營商環境及七個營商環境分項指標，得到如下結論：南方地區城市營商環境整體上優于全國平均水平，且南方地區城市間營商環境差異相對較大。北方地區城市的營商環境得分整體上低于南方地區、全國水平，但北方地區城市間營商環境差異相對較小。分項指標方面，南方地區城市全面領先于北方地區城市。具體地，南方地區城市的公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、法治環境指數、金融服務指數、政務環境指數的平均水平要優于北方城市，且南方地區城市間公共服務指數、人力資源指數、市場環境指數、創新環境指數、法治環境指數、政務環境指數內部差異大于北方地區城市，但南方地區城市間金融服務水平差異小于北方地區城市。

基于以上結論，提出如下政策建議：

第一，南方地區的城市需進一步打破城市間營商環境發展不均衡格局，建立城市間營商環境評比機制。以位于長三角和珠三角的城市為標桿典范，建立營商環境優化案例庫，借鑒采納營商環境優異地區的經驗。同時，充分發揮城市群中核心城市的引領帶動作用。成渝城市群應以成都市和重慶市為核心地區，帶動周邊城市進一步深化“放管服”改革，持續激活市場主體活力;長江中游城市群應發揮武漢市、長沙市、南昌市3個省會城市的帶頭示范作用，進一步創新政務服務舉措，持續培育政務部門的服務理念和意識。

第二，北方地區的城市需結合國家區域協調發展戰略，積極制定和發展適合于優化各地區城市營商環境的政策。東北地區的城市應利用好其與多國接壤的地理優勢，加強與韓國、朝鮮、俄羅斯等國的合作交流，制定外企入駐優惠政策，積極引進外資，進一步盤活市場主體活力。北方地區的城市應積極把握共建“一帶一路”倡議的機遇，利用其“節點”位置優勢，加強與“一帶一路”沿線國家的合作;同時，積極落實國家關于黃河流域生態保護的相關規劃，利用生態保護協同機制衍生眾多產業，以綠色生態帶動產業發展升級，打造獨具特色的區域營商環境。

第三，在分項指標方面，南方地區應注重提升西南地區部分城市中小企業的水電氣使用便利度，提升針對企業主體的公共服務水平;進一步深化“放管服”改革，打造讓辦事主體滿意的政務環境，進一步降低中小企業運營過程中的制度性負擔;加強西南地區高校與企業的合作，大力扶持大學生創新創業;積極加強與周邊國家的合作，引進外資，打造帶有區域特色的市場環境;積極響應國家相關區域發展戰略，出臺相關人才引進政策，為中南地區人才落戶、就業、創業提供保障。就北方地區的城市而言，需從全國層面借鑒不同地區營商環境優異城市的經驗，加強市場監管力度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，全面實施“一公開，雙隨機”，促進執法人員公平公正執法，推動市場公平有序競爭，切實減輕企業負擔;鼓勵中小型企業創新，在創新風險可控的前提下，予以適度創新補貼，鼓勵產學研協同創新，利用各方優勢提升產品變現能力，助力企業高質量發展;加快完善保護中小企業的制度，加速推進知識產權運用，盤活用好知識產權資源，進一步推動產業轉型升級和新興產業創新發展;加強東北地區人才引進力度，為符合當地產業發展的專業人才建立柔性引才機制，加強跨省市人才培訓交流，進一步擴充人力資源儲備;東北地區城市還需培育良好的政商關系，貫徹落實“最多跑一次”“不見面審批”等營商環境優化舉措，減輕中小企業主的制度性交易成本;西北地區城市則需進一步擴寬中小企業融資渠道，在風險可控的前提下，利用數字化技術手段提升金融普惠水平，為創業者、中小企業主定制精準化信貸授權服務，進一步盤活社會資本。此外，東北地區和西北地區的城市應強化對中小企業的公共服務意識，推廣“三零服務”等創新舉措，精簡企業水電氣審批手續，解決小微企業報裝管理成本高、缺乏專業人員、成本承受力差等問題。

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Construction of Evaluation Index System of Doing Business in Chinese Cities and Analysis of Differences between the North and? the South Regions

LI Zhi-jun

Abstract： There are great differences between the north and the south regions in China's economic development. The doing business? has an important impact on the regional economic development of the north and the south regions. Based on the ecosystem theory， this paper constructs the evaluation index system of doing business in Chinese cities from seven dimensions： public service， human resources， market environment， innovation environment， financial service， rule of law environment and government environment， and makes a comparative analysis of doing business of cities in the north and the south regions. The results show that the doing business of cities in the south region is better than the national average as a whole， and there are relatively large differences in doing business among cities in the south region. The score of doing business of cities in the north region is lower than that in the south region and the whole country， but the difference of doing business between cities in the north region is relatively small. At the same time， in terms of seven sub indicators， cities in the south region scored higher than cities in the north region. In terms of optimizing the doing business of regional cities， cities in the south region need to further break the unbalanced development pattern of doing business? and establish a doing business evaluation mechanism; northern cities need to formulate targeted doing business policies for optimizing cities according to regional characteristics.

Key words： doing business assessment system; differences between the north and the south regions; regional coordinated development

基金項目：國家社會科學基金重點項目“新時代中國營商環境評價體系研究”（20AGL001）;北京市首都高端智庫研究項目“營商環境法治重點問題研究”（GDZK20200107003）。

作者簡介：李志軍，管理世界雜志社社長，中國社會科學院大學政府管理學院博士生導師。

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