基于治理導(dǎo)向的國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與調(diào)整規(guī)則探析

韓科成 羅攀攀 馬雙 張玲 曹中良

1. 上海上大建筑設(shè)計院有限公司 上海 200072；2. 柳州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 廣西 柳州 545001；3. 國起城市規(guī)劃（上海）有限公司 上海 200437；4. 西安中策資訊科技有限責(zé)任公司 陜西 西安 710065；5. 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司 上海 200092

1 背景與概述

國土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理和促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重要手段[1-2]。國土空間規(guī)劃編制從國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀問題切入，對省市縣發(fā)展目標(biāo)提出戰(zhàn)略引領(lǐng)，以資源環(huán)境可持續(xù)利用為底線確定空間管控和治理策略[3]，由此，國土空間規(guī)劃編制思路集合了問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和治理導(dǎo)向三種邏輯?？茖W(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是國土空間規(guī)劃的核心工作之一，是推動城鎮(zhèn)由外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升的重要抓手。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并非一個新概念，早在2006年“城市增長邊界”就已寫入《城市規(guī)劃編制辦法》，但在實踐中面臨諸多問題；張兵（2014）梳理了城市開發(fā)邊界認(rèn)知的轉(zhuǎn)變歷程，基于國家空間治理需要指出城市開發(fā)邊界需兼具綜合協(xié)同和底線思維；許景權(quán)（2016）認(rèn)為在空間規(guī)劃改革背景下，城市開發(fā)邊界是避免城市無序蔓延、避免開發(fā)和保護(hù)失衡的政策工具；林堅、殷會良等（2017）對14個試點城市的開發(fā)邊界內(nèi)涵、目的做了深入剖析，指出內(nèi)涵認(rèn)知多樣化、模式設(shè)計差別化、應(yīng)用途徑模糊化的特點；桑勁、范夢雪、馬淇蔚等結(jié)合實踐對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的難點和技術(shù)路徑展開研究。本文討論的重點在于辨析城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的現(xiàn)實意義，結(jié)合實踐案例探討其劃定和調(diào)整的關(guān)注要點。

2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與實施機(jī)制

2.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界定義與內(nèi)涵

《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界給出了官方定義：一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中開發(fā)建設(shè)、完善功能、提升空間品質(zhì)的邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為“三區(qū)三線”中與城鎮(zhèn)鄉(xiāng)建設(shè)關(guān)系最為密切的一條控制線，是引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間合理有序發(fā)展的有效手段，也是國土空間管控和治理的重要切入點。其內(nèi)涵包括四個方面，一是強(qiáng)化資源配置促進(jìn)集約發(fā)展，二是優(yōu)化功能推動高質(zhì)量格局形成，三是塑造特色構(gòu)建新型程序關(guān)系和特色風(fēng)貌，四是強(qiáng)化彈性應(yīng)對發(fā)展的不確定性。

現(xiàn)階段，業(yè)內(nèi)對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的內(nèi)涵理解、劃定標(biāo)準(zhǔn)界定、管控方法與思路尚未完全達(dá)成一致。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的本質(zhì)體現(xiàn)的是國土空間開發(fā)權(quán)的配給，是“一優(yōu)三高”目標(biāo)下政府引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)制手段和治理管控的政策工具，其核心目的在于控制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張。

圖1 國土空間規(guī)劃及相關(guān)控制性認(rèn)知差異（謝來榮，2021）

2.1.1 政策邊界：側(cè)重空間開發(fā)行為管控。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界不僅是一條“技術(shù)性邊界”，更應(yīng)是政府對城鎮(zhèn)空間劃定、開發(fā)、建設(shè)和管控的“政策性界線”，通過它對城鎮(zhèn)化區(qū)域與生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間進(jìn)行區(qū)分，是城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)用地拓展的最大邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為重要的政策工具，約束了城鎮(zhèn)規(guī)模、保護(hù)了永久基本農(nóng)田和生態(tài)空間，發(fā)揮著空間開發(fā)行為管控治理的作用，背后應(yīng)形成完善的經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)業(yè)、財政收支與轉(zhuǎn)移支付、設(shè)施供給、社會治理等一系列配套政策和責(zé)任機(jī)制。

2.1.2 博弈邊界：聚焦建設(shè)用地規(guī)模。國土空間規(guī)劃分為“五級三類”，其中上下傳導(dǎo)是重要的制度設(shè)計，省級側(cè)重“定標(biāo)準(zhǔn)、定指標(biāo)、留彈性”，縣市級則為“守底線、優(yōu)邊界、強(qiáng)管控”。國土空間規(guī)劃體系的上下傳導(dǎo)和審批監(jiān)管原則，可以有效避免一級政府既主導(dǎo)編制本級規(guī)劃又確定規(guī)模邊界的悖論。

現(xiàn)實面臨的情況是，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“幾上幾下”過程中矛盾暴露出來但并無很好的解決方案，建設(shè)用地指標(biāo)也成為上下級政府博弈的關(guān)鍵點。上級政府通過三線劃定，將下級政府建設(shè)開發(fā)的“自由裁量權(quán)”控制在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)。同時，考慮到城鎮(zhèn)發(fā)展的可能，下級政府傾向于面積偏大的開發(fā)邊界以應(yīng)對城鎮(zhèn)發(fā)展的彈性和不確定性。雖然城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并不等同于建設(shè)用地規(guī)模，但圍繞城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的博弈已然展開。

2.1.3 彈性邊界：剛性約束與彈性調(diào)整并存。對于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是否為城鎮(zhèn)拓展的極限邊界問題，業(yè)界尚存爭議，筆者結(jié)合項目實踐傾向于前者。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)除特大城市和區(qū)域中心城市外，人口普遍呈現(xiàn)凈流出態(tài)勢，若生育意愿不能得到有效改善不得不面對“人口達(dá)峰”的窘境；同時，縣級城鎮(zhèn)通過城市更新內(nèi)部土地挖潛空間較大，雖然城鎮(zhèn)化還有較大提升空間但建設(shè)用地不再是發(fā)展的核心限制要素；而且，從“彈性發(fā)展區(qū)”設(shè)定上也能體現(xiàn)頂層設(shè)計的考慮。因此，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的“剛性約束”體現(xiàn)在拓展極限總量和城鎮(zhèn)空間形態(tài)方面，與此同時通過“彈性調(diào)整機(jī)制”應(yīng)對實際發(fā)展的不確定性。

2.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與治理

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定技術(shù)方法分為正向法、逆向法和綜合法[4-5]。正向法常用模型包括元細(xì)胞自動機(jī)（CA）和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)（ANN），主要適用資源限制少、城鎮(zhèn)相對集約發(fā)展的地區(qū)，通過POI密度來推演發(fā)展?jié)摿皖A(yù)測合理邊界劃定彈性空間；逆向法有生態(tài)安全格局法和用地適宜性評價法，主要適用資源限制較大地區(qū)，通過確定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、重要林草濕地邊線來限定開發(fā)建設(shè)行為，逆向框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；綜合法集合正向和逆向方法的優(yōu)勢，現(xiàn)實實踐中采用較多，核心邏輯是通過對城鎮(zhèn)擴(kuò)張驅(qū)動機(jī)制進(jìn)行模擬分析，結(jié)合“雙評價”在適宜建設(shè)空間中確定城鎮(zhèn)增長的合理邊界，同時扣除基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等不宜或不可建設(shè)的空間，倒逼確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。劃定思路分為評估評價分析、基數(shù)轉(zhuǎn)換、形態(tài)預(yù)測、框定規(guī)模、協(xié)調(diào)優(yōu)化等步驟，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定體現(xiàn)的是“生態(tài)環(huán)境和安全底線約束”對“城鎮(zhèn)發(fā)展和增長需求”的制衡。

圖2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線

“技術(shù)指南”明確指出，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)，但對開發(fā)邊界的管控規(guī)則尚未出臺。筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為集中城鎮(zhèn)建設(shè)和非集中建設(shè)的治理差異化管控邊界。首先，需要嚴(yán)控開發(fā)邊界以外的建設(shè)行為并對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的占比進(jìn)行嚴(yán)控；其次，適用不同的規(guī)劃和建設(shè)審批程序；再次，采用不同的發(fā)展策略，開發(fā)邊界內(nèi)強(qiáng)調(diào)連片發(fā)展、復(fù)合利用、節(jié)約集約、控增盤存，開發(fā)邊界外嚴(yán)控農(nóng)轉(zhuǎn)用，側(cè)重低效盤活、減量提質(zhì)。現(xiàn)實條件下，城鎮(zhèn)發(fā)展除受驅(qū)動因子影響外還受到政策因素、人為規(guī)劃和干預(yù)的影響，是無法準(zhǔn)確預(yù)測的，因此各類開發(fā)邊界劃定技術(shù)方法更多是為開發(fā)邊界總量空間、空間形態(tài)趨勢給出參考和支撐。

2.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的邏輯困局

國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界被賦予重要使命，既要實現(xiàn)內(nèi)涵提升和高質(zhì)量發(fā)展的改革目標(biāo)，又要能適應(yīng)較長時期的不確定的發(fā)展訴求為未來留足彈性。實踐中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界經(jīng)過幾輪試劃依然有諸多問題需要思考和解決。

2.3.1 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界事權(quán)不清，限制空間治理能力的提升。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模是否作為規(guī)劃傳導(dǎo)約束性指標(biāo)，目前尚存爭議。若將城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為約束性指標(biāo)由上級下達(dá)，意味著鎖死了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的可能，與中央精神背離[6]。根據(jù)相關(guān)文件精神，生態(tài)紅線、永農(nóng)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定均應(yīng)按照“自上而下，上下結(jié)合”的原則劃定，實踐中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定事權(quán)都是由縣市人民政府行使，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的形狀與大小應(yīng)由縣市人民政府自主決定，省部級的關(guān)注點應(yīng)該聚焦劃定和管控規(guī)則制定上。

2.3.2 劃定邏輯框架內(nèi)部沖突大，陷入“算數(shù)規(guī)劃”怪圈。主流的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定邏輯多采用綜合法，融合正向與逆向兩類方法。工作分工過程中，城規(guī)背景編制人員依然存在高速城鎮(zhèn)化的“發(fā)展邏輯慣性”，對資源限制、安全底線等問題認(rèn)知不足。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界試劃過程中，嘗試過基數(shù)1.3-1.5倍的測算方法，加之“雙評價”的科學(xué)性也存疑，讓技術(shù)團(tuán)隊自我懷疑邊界技術(shù)邏輯的合理性，進(jìn)而進(jìn)入“算數(shù)邊界”的邏輯怪圈，后續(xù)自然資源部取消預(yù)設(shè)比例只明確“9條劃定規(guī)則（自資部國土空間規(guī)劃局，2021）”，使得部分技術(shù)團(tuán)隊缺少了目標(biāo)方向而無所適從。

2.3.3 管控規(guī)則缺位，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定與管控脫節(jié)。截至目前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的管控規(guī)則與實施機(jī)制還處于空白，空間績效評判、激勵政策、懲罰規(guī)定都未形成。早期開發(fā)邊界初劃盲目求大，劃定較多的特別用途區(qū)、戰(zhàn)略留白，管控規(guī)則的不明朗、城市更新相關(guān)政策和動力的不確定使得城鎮(zhèn)開發(fā)邊界僅僅“為了劃而劃”，邊界內(nèi)的提質(zhì)增效、戰(zhàn)略預(yù)留、生態(tài)廊道控制多停留在粗線條階段，無法繼續(xù)下沉形成管控規(guī)則。

2.3.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的動態(tài)調(diào)整機(jī)制不明確。20世紀(jì)70年代，美國為控制城市無序蔓延優(yōu)化空間資源配置進(jìn)行的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（UGB）劃定，是基于土地私有制背景。我國是土地公有制，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定使得政府在土地開發(fā)上既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”。因此，建立一套調(diào)整規(guī)則和機(jī)制顯得尤為重要，一方面保障開發(fā)邊界的嚴(yán)肅性和有效性，一方面能更好地適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的變化。

3 基于治理邏輯的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定實踐

前文所述，國土空間規(guī)劃“治理導(dǎo)向”是國土空間規(guī)劃與傳統(tǒng)城規(guī)土規(guī)重要的不同，其劃定過程應(yīng)體現(xiàn)生態(tài)為底、安全為限，以“雙評價”為支撐、主體功能定位為導(dǎo)向、終極規(guī)模為評判的基本原則[7]。結(jié)合實踐，選擇平原案例—河北省廣平縣、高原案例—青海省甘德縣、山地案例—陜西省寧陜縣三個縣級國土空間規(guī)劃作為案例，以中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定展開分析。

3.1 國土空間規(guī)劃項目實踐

3.1.1 平原案例廣平縣實踐。廣平縣地處河北省南部，隸屬華北平原，河流沖積地貌地形平坦寬闊，地勢由西南向東北緩慢傾斜，海拔40.00～53.90m，是典型的平原農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)。根據(jù)雙評價結(jié)論，農(nóng)業(yè)適宜性為100%，城鎮(zhèn)建設(shè)適宜159.15km2，占比50.74%，一般適宜154.50km2，占比49.26%。

平原城鎮(zhèn)的典型特點是發(fā)展限制因素較少，對于廣平而言水資源緊缺是最大短板、糧食安全保障是重要使命。根據(jù)“以水四定”原則，考慮廣平縣淺層地下水禁采等要求，規(guī)劃縮減地下水開采量并通過外調(diào)水保障水資源供需平衡。廣平縣不涉及生態(tài)紅線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定主要受穩(wěn)定耕地制約。根據(jù)目前相關(guān)規(guī)定，為避免城鎮(zhèn)開發(fā)邊界過于破碎，穩(wěn)定耕地以“開天窗”形式進(jìn)行標(biāo)注。

圖3 廣平縣中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（2021-07試劃稿）

3.1.2 高原案例甘德縣實踐。甘德縣位于青海、甘肅、四川三省交界的果洛藏族自治州，屬國家三江源自然保護(hù)區(qū)，典型高山山地地貌，海拔高度3680～5200m。生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)占比超過80%，農(nóng)業(yè)適宜區(qū)占比60%以上，水資源可承載的合理建設(shè)規(guī)模超過10km2[8]。

生態(tài)保護(hù)是甘德縣最重要的任務(wù)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定首先是與生態(tài)紅線和基本草原協(xié)調(diào)，同時充分考慮地質(zhì)災(zāi)害、現(xiàn)狀建設(shè)、內(nèi)部潛力以及未來項目需求設(shè)定合理的發(fā)展規(guī)模。

圖4 甘德縣中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（2021-07試劃稿）

3.1.3 山地案例寧陜縣實踐。寧陜縣位于秦嶺南麓，境內(nèi)山嶺縱橫、溝壑交錯、峭崖壁立，是典型的山地城鎮(zhèn)，最高點位于秦嶺東梁海拔2965m。生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)占超過60%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)占比不到20%，城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)占比不到5%。

寧陜縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界初劃過程中，以“生態(tài)優(yōu)先、重視安全、尊重歷史、遵循規(guī)律”為原則結(jié)合“雙評價”對多要素疊加分析。縣城建設(shè)主要制約因素為地形限制、地質(zhì)災(zāi)害與蓄滯洪區(qū)，多要素影響下寧陜縣沿道路和河流水系發(fā)展的趨勢較為明顯。劃定過程中重點解決建設(shè)用地與穩(wěn)定利用耕地沖突、已批未建、低效用地、重大項目需求等。

圖5 寧陜縣中心城區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（2021-07試劃稿）

3.2 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定五大要點

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定首先是堅持安全底線，在確保生態(tài)安全、糧食安全的底線約束基礎(chǔ)上劃定，同時確保三條控制線不交叉沖突。其次，開發(fā)邊界劃定過程中，對人口規(guī)模預(yù)測、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長（含原拆原建、低效再開發(fā)）、歷年批供地（含已批未建）、違法建設(shè)用地（未批已建）等進(jìn)行梳理和分析，做實基數(shù)轉(zhuǎn)換和存量測算工作，確保城鎮(zhèn)建設(shè)由“外延擴(kuò)張”逐步轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”。再次，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律、地方實際訴求和自然地理格局，以引導(dǎo)結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、預(yù)留合理彈性為原則劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定過程中關(guān)注的要點包括：

3.2.1 尊重自然地理格局守住生態(tài)安全邊界，避讓生態(tài)保護(hù)紅線和集中連片的穩(wěn)定耕地，發(fā)揮生態(tài)空間和永久基本農(nóng)田對城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張的約束作用，以山體、河流、高速公路及鐵路為界限。

3.2.2 以國土空間開發(fā)適宜性和資源環(huán)境承載力評價為基礎(chǔ)，避開坡度較大、地質(zhì)災(zāi)害、蓄滯洪區(qū)，選擇道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)能力較好的區(qū)域，實體城區(qū)范圍的城鎮(zhèn)建設(shè)用地都應(yīng)劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

3.2.3 貫徹“以水四定”原則，以水資源底線確定人口、用地和產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

3.2.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的穩(wěn)定耕地以“天窗”形式標(biāo)注，“劃入但不計入”城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

3.2.5 基于發(fā)展?jié)摿?、用地條件和空間分布特點，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)功能的完整性和開發(fā)建設(shè)活動的關(guān)聯(lián)性，重視挖掘閑置土地和低效用地潛力。

3.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整四類前置

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的調(diào)整是應(yīng)對外部條件的不確定性，預(yù)留的政策空間。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的調(diào)整需向原審批機(jī)關(guān)報告，并按照“總量控制不變”的原則進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案應(yīng)按照審批程序報批通過后生效。當(dāng)存在如下情況，需要啟動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的調(diào)整工作：

3.3.1 上級國土空間總體規(guī)劃發(fā)生調(diào)整，對本級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界提出修改要求的情況。

3.3.2 行政區(qū)劃調(diào)整對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界產(chǎn)生影響，經(jīng)過評估確實需要調(diào)整的情況。

3.3.3 因重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大工程、重要產(chǎn)業(yè)平臺等建設(shè)，對城鎮(zhèn)開發(fā)產(chǎn)生重大影響，經(jīng)過評估確實需要調(diào)整的情況。

3.3.4 地質(zhì)災(zāi)害、自然災(zāi)害或突發(fā)狀況，對城鎮(zhèn)安全產(chǎn)生重大影響的情況。

3.4 基于治理導(dǎo)向的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和調(diào)整規(guī)則

任何政策的落實都離不開實施和監(jiān)管體系，為保證城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的嚴(yán)肅性，需明確各級政府在開發(fā)邊界劃定和調(diào)整中的職責(zé)。

3.4.1 統(tǒng)籌劃定，建立統(tǒng)一監(jiān)管平臺。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界特殊的“政策邊界”與“博弈邊界”屬性，其科學(xué)劃定必須體現(xiàn)頂層意志，也就是需要上下級政府共同參與統(tǒng)籌劃定。在規(guī)劃傳導(dǎo)過程中，建議將“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界中的集中建設(shè)區(qū)范圍”和“新增建設(shè)用地指標(biāo)”作為剛性傳導(dǎo)，規(guī)模管控邊界管控“雙管齊下”，一個是“框線類控制要素”一個是“指標(biāo)類控制要素”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定需要集合上級和本級政府的智慧，先粗略框定再細(xì)化優(yōu)化，確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界切實能實現(xiàn)“防止無序蔓延，促進(jìn)集約節(jié)約”的目標(biāo)。

積極推動國土空間規(guī)劃立法工作，賦予城鎮(zhèn)開發(fā)邊界法定效力，只有保證了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的嚴(yán)肅性才能推動“完善功能布局，提升空間品質(zhì)”目標(biāo)的實現(xiàn)。在市級建立統(tǒng)一的國土空間管理和監(jiān)督平臺，對國土空間開發(fā)保護(hù)事權(quán)進(jìn)行細(xì)分。市級自然資源主管部門對縣級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和調(diào)整進(jìn)行監(jiān)管，縣級自然資源主管部門提出開發(fā)邊界調(diào)整的需求并依法上報、論證、審批、公示和實施。

3.4.2 差異管制，用地規(guī)劃許可和嚴(yán)控農(nóng)轉(zhuǎn)用。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)外執(zhí)行不同的管控策略，其核心目的在于“控制引導(dǎo)開發(fā)邊界內(nèi)和開發(fā)邊界外不同的空間利用模式”。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)是城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)域，國土空間利用以高強(qiáng)度產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)為主導(dǎo)，以外主要是農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間，國土空間利用以生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村振興為主導(dǎo)[9]。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)可以進(jìn)行各類公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善，鼓勵通過城市更新提升城鎮(zhèn)空間品質(zhì)。實行控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，根據(jù)規(guī)劃的用地性質(zhì)核發(fā)“規(guī)劃許可證”的方式進(jìn)行精細(xì)管理。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外原則上不可以進(jìn)行城鎮(zhèn)集中建設(shè)，僅允許道路交通工程、線性市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施以及宗教殯葬、綜合防災(zāi)、軍事項目、鄉(xiāng)村振興項目、郊野公園及風(fēng)景游覽設(shè)施的建設(shè)。執(zhí)行“鄉(xiāng)村規(guī)劃許可”制度，對宅基地、村莊公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施、集體經(jīng)營性項目頒發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證，對生態(tài)修復(fù)和國土綜合整治、水利設(shè)施等執(zhí)行嚴(yán)格的農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)。

3.4.3 依法審批，建立完善的劃定和調(diào)整規(guī)則。通過國土空間規(guī)劃立法明確城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和調(diào)整的法律依據(jù)，結(jié)合國土空間管理和監(jiān)督平臺建設(shè)落實實施細(xì)則。

考慮到現(xiàn)有基礎(chǔ)資料及技術(shù)方法的限制、未來發(fā)展的不確定性，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定必然會因“階段性認(rèn)知局限”而成為一定時期的“階段性剛性控制”，由此建立嚴(yán)格的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定和監(jiān)管規(guī)則的同時必須考慮調(diào)整規(guī)則的設(shè)立。

3.4.4 定期評估，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展是一個動態(tài)過程，需要設(shè)計合理的評估調(diào)整機(jī)制方能適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展的變化，逐步實現(xiàn)預(yù)設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間治理提升等規(guī)劃目標(biāo)。建議國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與國民經(jīng)濟(jì)五年規(guī)劃以五年為一節(jié)點實施評估，每年對核心指標(biāo)進(jìn)行體檢。體檢和評估結(jié)果作為重要階段性內(nèi)容上報原審批機(jī)關(guān)。對于重大項目建設(shè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大戰(zhàn)略調(diào)整以及行政區(qū)劃調(diào)整等原因?qū)е鲁擎?zhèn)開發(fā)邊界不能適應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展需求的情況下，可啟動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整工作，報原審批機(jī)關(guān)審批，并將調(diào)整方案納入國土空間“一張圖”系統(tǒng)。

4 結(jié)束語

國土空間規(guī)劃是我國空間規(guī)劃和治理體系改革的重要環(huán)節(jié)之一，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是遏制城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張的重要抓手。目前，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作進(jìn)行了較多探索，然而業(yè)內(nèi)尚未對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的內(nèi)涵理解、劃定標(biāo)準(zhǔn)、管控方法與思路完全達(dá)成一致。還需不斷研究，首先是破解城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的邏輯困局，其次是改善技術(shù)方法提高開發(fā)邊界的科學(xué)性，再次是完善相關(guān)法律法規(guī)明確開發(fā)邊界的法律地位、審批和調(diào)整規(guī)則。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定實踐中應(yīng)充分發(fā)揮上級和本級政府的智慧，先粗略框定再細(xì)化優(yōu)化，將“集中建設(shè)區(qū)范圍”和“新增建設(shè)用地指標(biāo)”作為剛性傳導(dǎo)，實現(xiàn)規(guī)模管控邊界管控“雙管齊下”。最終形成規(guī)模合理、布局科學(xué)、適度彈性、務(wù)實好用的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界方案，助推國土空間規(guī)劃和治理體系改革目標(biāo)的順利實現(xiàn)。