《區域性國家重點檔案保護中心建設與管理辦法》的主要內容及思考

羊婧琳

摘要：2017年10月16日，國家檔案局發布《區域性國家重點檔案保護中心建設與管理辦法》，對我國區域性國家檔案保護中心的建設起到了重要的指導和推進作用。本文在介紹該辦法內容的基礎上，分析了其主要特點和意義，并提出了改進該辦法的建議，以期助力該辦法的實施和修改完善。

關鍵詞：國家重點檔案 檔案保護中心 區域性

Abstract： On October 16， 2017， the National Archives Administration issued the Measures for the Construction and Management of Regional Na？ tional Key Archives Conservation Centers， which has played an important role in guiding and promot？ ing the construction of regional national Archives conservation centers in China. On the basis of in？ troducing the content of the regulations， this paper analyzes its main characteristics and significance， and puts forward some suggestions to improve it， in order to facilitate its implementation and modifi？ cation.

Key Words： National key archives； Archives Conservation Center； Regional

2017年10月16日，國家檔案局為貫徹落實《“十三五”時期國家重點檔案保護與開發工作總體規劃》，有效實施國家重點檔案保護工作，有序推進國家重點檔案保護技術研究，充分發揮技術創新對檔案事業發展的支撐作用，規范和加強區域性國家重點檔案保護中心（以下簡稱“保護中心”）的建設和運行管理，根據《國家重點檔案專項資金管理辦法》和《國家重點檔案保護與開發項目管理細則（試行）》，印發了《區域性國家重點檔案保護中心建設與管理辦法》（檔發〔2017〕10號）（以下簡稱《辦法》），并于當年10月16日起實施。

《辦法》的發布與實施，對于新時期推進各地積極做好區域性國家重點檔案保護中心的建設和運行管理工作，有著現實指導意義和推動作用。本文將介紹和解讀辦法的主要內容，闡述《辦法》的主要特點與意義，并對《辦法》及其存在的問題提出相關改進建議，助力《辦法》的貫徹落實和修改完善。

（一）《辦法》的主要特點

1.科學性和全面性

第一，《辦法》整個結構與內容是按照建設前、建設和管理過程中，以及建成后的評估這樣一個順序來編排的，涵蓋了保護中心建設的整個內容，具有完整性。第二，一定的條件限制和申請制的自主性相結合。《辦法》指出保護中心建設由依托單位提出申請，國家檔案局擇優批準立項。既避免了將保護中心的建設變成行政任務，發揮地方檔案局、館的主動性，又提前規定好了條件與義務，避免了大規模申請但建設不好的虎頭蛇尾現象，體現了考慮問題的綜合性和全面性。第三，嚴格性和彈性相結合，《辦法》鼓勵保護中心在完成國家檔案局下達或委托任務的情況下，根據實際情況開展技術咨詢、產學研合作、國內外交流和檔案保護宣傳工作，體現了工作內容的彈性，具體問題具體分析，一些硬性條件規定得很多，同時留出了自主處理和發展的空間，體現了科學性，同時也更容易在實踐中被操作。

2.較強的實踐指導性

第一是實踐指導的具體性：對于每一個列出或提及的制度，都有相應的條目或附件來進行進一步的解釋說明或追加規定，具體說明其內容，相關單位在實踐中可以按圖索驥的遵照執行。比如對于保護中心具體建設要求給出了《區域性國家重點檔案保護中心建設指南》和《區域性國家重點檔案保護中心項目申請意向書》這兩個附件，給檔案館申請建設項目，以及保護中心的建設標準、技術、管理等方面的要求提供了具體參照。又比如對保護中心應當實行依托單位領導下的主任負責制、專家委員會等管理制度，做出了具體的人員構成、要求、工作內容等規定。第二是確保實踐的可行性：《辦法》在規定保護中心建設申請階段有兩次審批過程，第一次為意向書，批準立項后，需要依托單位制定可行性研究報告（建設計劃），報國家檔案局進行第二次審批，通過后才能開啟保護中心的建設工作。兩次審批工作步驟明確，做好充分的前期準備，將建設計劃納入開展建設的前提條件，通過具體化步驟保證實踐的可行性。第三是解決實踐問題迫切性：《辦法》指出保護中心應該本著“邊建設邊使用”的原則，在建設過程中就逐步開展國家重點檔案保護相關工作，注重保護中心建設的實際應用效果，體現了對實踐工作的重視。

3.同其他體系的協同性與表達的簡潔性

第一，規定之間的協同性。《辦法》制定過程中，關于保護中心建設的撥付經費參照了《國家重點檔案專項資金管理辦法》，關于建設的具體要求，參照了《國家重點檔案保護與開發項目管理細則（試行）》規定，同時要求保護中心建設與管理要恪守相關保密規定，附件則參照了《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》等國家和行業標準，附件1第二十條指出歸檔光盤數據安全監控系統應遵循《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》的內容和要求，體現了相關規定之間的體系和協調。第二，工作方式與工作內容體現出協同性。《辦法》要求組建專家委員會，可以由來自檔案機構、科研院校、企業和行業協會等各方人員組成，協同合作有利于集中各方力量和優勢，共同建設保護中心。對于保護中心人才隊伍的建設，也是通過全職引進、短期外聘和交流合作等多種方式。同時，《辦法》提出保護中心在區域內的協同合作作用。除了完成國家檔案局委托或下達的任務以外，保護中心還應該協同地區內各級綜合檔案館開展國家重點檔案的保護工作。第三，表達的簡潔性，一些建設標準和規范采用參見其他標準的方式寫出，避免了重復冗余，使得表達更加簡潔明確。

（二）《辦法》的意義

《辦法》的意義，可以從其對政策支持、實踐建設和思想開拓三方面的助力來理解：

《辦法》是置身全國檔案事業發展規劃、國家重點檔案保護與開發規劃中的重要一環，具有政策法規支持性：《辦法》的出臺，推動了具體落實《“十三五”時期國家重點檔案保護與開發總體規劃》的主要任務，有利于《“十三五”時期國家重點檔案保護與開發總體規劃》按步驟實施并產生階段性成果。在“十三五”時期，《辦法》已作為政策法規保障支撐6家區域性國家重點檔案保護中心投入使用，并將在“十四五”時期繼續發揮作用。2021年，中辦、國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》，在國家重點檔案保護與開發工程專欄中指出區域性國家重點檔案保護中心是國家重點檔案保護的重要依托，因此，指導保護中心建設與管理的《辦法》有著至關重要的作用。2021年11月4日，國家檔案局發布《“十四五”國家重點檔案保護與開發工程實施方案》（以下簡稱《實施方案》），進一步優化區域性國家重點檔案保護中心布局和推動中心實現可持續運營是完成《實施方案》總體目標的主要指標之一。《辦法》與《國家重點檔案專項資金管理辦法》和《國家重點檔案保護與開發項目管理細則（試行）》相互協調，是解決區域性國家重點檔案保護中心建設與管理基礎性問題的法規，對于實現《實施方案》有著基礎的作用。

《辦法》是指導區域性國家重點檔案保護中心建設與管理的基礎法規，具有實踐建設性：《檔案法》總則第六條規定：“國家鼓勵和支持檔案科學研究和技術創新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉化和應用，推動檔案科技進步。國家鼓勵和支持在檔案領域開展國際交流與合作。”保護中心的建設可以成為開展國家重點檔案搶救保護，并在過程中進行檔案保護技術的研究和實踐，培養專業的檔案保護技術人才，應用和推廣檔案保護技術成果的基地，《辦法》為保護中心的建設提供建設原則、主要任務、建設依托、各主體職責、立項與建設條件和程序要求、內部運行管理機制、檢查考核與評估方式與指標要求、保護中心建設的技術指標等方面提供了指導，為推動檔案科技進步做出了貢獻。同時，由于文獻保護技術的共通性和資金資源人才投入大等特點，保護中心作為一個新的平臺，可以促進檔案保護在館際和與圖書館、博物館、藝術館等的保護技術交流與合作，從而帶動館際和不同性質機構之間的各方面交流合作，甚至發展國際交流與合作。《實施方案》指出：“國家重點檔案是檔案中的珍品，在服務中心工作、維護國家利益、賡續紅色血脈、堅定文化自信、構筑民族記憶共同體等方面發揮著無可替代的重要作用。”保護中心旨在開展的國家重點檔案的搶救保護工作，對于完整保存在中國各個歷史時期形成的，在經濟、政治、文化、社會、生態文明、軍事、外事、科技等方面具有重要價值等國家需要永久保存的珍貴檔案有著重要意義，為在實踐中發揮國家重點檔案的價值提供了基礎條件。

《辦法》是檔案保護領域第一個建立區域性檔案保護中心的具體規范，具有思想開拓性：從各局各館分開保護，到建立區域性保護中心保護國家重點檔案，體現了對檔案保護工作實際問題的認識。在過去，由于分散保護的投入資源成本較高、人才缺乏、資金不足等原因，許多檔案館缺乏完善保護國家重點檔案的條件，使得保護工作滯后或落實不到位，這對于很多已經需要搶救性保護的國家重點檔案來說是致命的，對于需要防御性保護的國家重點檔案來說也是不安全的。建立保護中心之后，依靠來自中央和地方兩方面的資金支持、依托檔案館的資源加持、區域內專家學者等專業人才支撐，可以順利集中展開國家重點檔案保護工作，使得區域內的國家重點檔案得到及時的搶救和保護，給區域內的檔案機構提供了尋求技術幫助和服務的對象。這為類似的專題工作的開展提供了實踐思路，對于某些基礎設施投入大、分散開展條件要求高的檔案工作，可以考慮在合適范圍內集中開展的模式。有利于集中力量辦大事，體現我國檔案管理統一領導分級管理的社會主義制度的優勢。同時，《辦法》是先行于保護中心建設的規范性文件，為我國區域性國家重點檔案保護中心的建設規定了統一建設框架和命名規則，便于集中接受黨的集中統一領導和政府的集中統一管理。

除前言外，《辦法》共有6章41條規定和兩個附件（《區域性國家重點檔案保護中心建設指南》和《區域性國家重點檔案保護中心項目申請意向書》）。主體內容包括：總則、職責、立項與建設、運行管理、檢查考核與評估、附則等6個部分。

（一）“總則”部分

總則部分說明了《辦法》制定的目的、保護中心建設與管理的原則、保護中心的定位、主要任務、建設依托與支持政策。

制定《辦法》的目的是有效實施國家重點檔案保護工作，有序推進國家重點檔案保護技術研究，規范和加強區域性國家重點檔案保護中心的建設和運行管理，其依據是《“十三五”時期國家重點檔案保護與開發工作總體規劃》。

《辦法》規定，保護中心定位為國家開展國家重點檔案搶救保護、組織檔案保護技術研究、聚集和培養優秀檔案保護技術人才的重要基地。其主要任務有：（1）根據國家統一安排，對所在區域內國家重點檔案進行搶救和保護；（2）圍繞檔案保護工作需要，針對檔案保護技術前沿和檔案保護工作中的重大問題，開展創新性、實踐性研究；（3）面向社會和行業需求，負責檔案保護技術人才培養工作。

《辦法》規定，保護中心依托具有較強保護技術實力和區域輻射能力的省級檔案局、館建設，其建設與管理遵循統籌規劃、合理布局、分步實施、多方投入、嚴格管理、引導示范的原則。即要遵循國家的統籌規劃，在我國各經濟自然區域合理布局，分步驟有計劃地實施保護中心的建設，政府、國家檔案局、依托檔案局館協作投入資金、人才等資源，對保護中心的建設與管理進行嚴格的管理監督，由國家檔案局引導，發揮部分優秀中心建設項目的示范作用。對于有條件的保護中心，國家重點檔案保護技術相關科研計劃、人才計劃等將給予優先考慮或適當傾斜。

（二）正文其他部分

1、“職責”部分：明確了國家檔案局是保護中心的宏觀管理部門，負責制定保護中心建設和管理辦法即相關規章制度、編制和組織總體發展規劃和方針、批準保護中心的立與廢、組織對保護中心的考評、研制支持政策與措施及撥發相關經費。地方檔案局（館）對于保護中心應是保護中心建設和運行管理的具體負責單位，負責貫徹相關方針政策、制定保護中心建設計劃并具體實施、提供建設和運行所需的保障條件、組織任聘保護中心主任和技術專家委員會委員、配合檢查考核工作、配套落實保護中心所需的相關政策和解決建設運行過程中出現的問題。

2、“立項與建設”部分：明確了保護中心的建設目標，建設指南、申請立項條件、從申請立項到批準建設的程序、建設與運行場所、實施期經費撥付、建設原則和期限做出了規定。

《辦法》規定，保護中心由依托單位實施申請制，由國家檔案局從各省級檔案局、館中遴選，在建設中做到“有計劃、有重點”，堅持“兩高兩強”的發展方向。“兩高”即把保護中心建設成高水平檔案搶救保護服務機構、高水平檔案保護技術研究機構；“兩強”即加強檔案保護技術人才培養和儲備、加強檔案保護技術成果推廣和應用。

《辦法》指明了保護中心建設應以《區域性國家重點檔案保護中心建設指南》為指導，立足實際、因地制宜，保持適度的建設規模，發揮引領、示范和帶動作用。申請檔案保護中心建設需滿足的檔案保護技術實力、場所和設施設備、檔案保護技術研究隊伍、運維經費和后勤保障及建成后需承擔的服務義務等五個方面的條件。

《辦法》規定，新建保護中心由依托單位提出申請，國家檔案局組織專家評審通過后擇優立項，后依托單位制定建設計劃，國家檔案局組織專家討論可行性論證通過后批準建設。保護中心的建設與運行場所應為建設計劃中認定的場所，變更需提出書面申請。經費撥付按照《國家重點檔案專項資金管理辦法》要求及建設預算安排，建設期限一般為2年，建成后1個月內向國家檔案局提交驗收申請。延期申請需在當年10月前提出，延期期限最長不過超過一年。在建設過程中，保護中心要本著“邊建設，邊使用”的原則，積極開展相關工作。

3、“運行管理”部分：明確了保護中心運行管理的總體要求、責任制度、日常運行、人員管理等方面的內容。

《辦法》規定，要建立健全保護中心內部規章制度，確保檔案絕對安全。

首先，要求保護中心建立健全內部規章制度，包括主任負責制和技術專家委員會制度。實行主任負責制，并對主任負責制做出了進一步細化明確的規定：保護中心主任任期3年，需滿足系依托單位在職專家學者或專業人員，組織過重大項目，身體條件能夠勝任等4個條件。要求建立技術專家委員會作為保護中心的研究指導機構，委員任期3年，不超過15人，由少于1/3的依托單位人員和其他檔案部門、高校、行業協會和企業優秀技術專家組成。委員會議至少每年召開一次，主要職責是審議保護中心的工作任務、研究方向、發展目標、預算、學術活動、年度工作計劃和總結等重大事項，并為保護中心開展工作和長遠發展提供咨詢建議。

其次，《辦法》對保護中心的日常運行提出了要求，包括：（1）優先保障完成國家檔案局委托或下達的工作任務，協同區域內各級綜合檔案館開展國家重點檔案搶救保護工作，向受災檔案部門提供檔案救援服務；（2）設置研究單元（實驗室）和設立自主研究課題開展系統性檔案保護技術的研究；（3）制定設施設備的發展和管理方案，有計劃的實施設施設備改造更新和自主研制，凡用國家重點檔案專項資金購置的大型設備，其損壞、停用、報廢處置等重大情況要及時報國家檔案局；（4）在完成國家檔案局委托或下達的工作任務的情況下，鼓勵保護中心提供技術咨詢、科研實驗、人員培訓，開展研學合作，積極與國內外相關機構開展合作與交流和向社會公眾特別是大中小學生及檔案教學單位普及檔案知識；（5）加強知識產權的創造、保護與運用，保護中心人員在中心完成的研究成果應標注保護中心名稱；（6）保護中心在開展各項工作的過程中，應嚴格遵守有關保密規定。

在人員管理上，《辦法》要求保護中心由固定人員和流動人員組成，并通過全職引進、短期外聘、交流合作等多種形式加大優秀技術人才的引進力度。

4、“檢查、考核與評估”部分：這部分對保護中心的檢查、考核與評估做出了過程性規定。保護中心制定年度工作計劃和上一年度工作報告，交依托單位開展審核和國家檔案局備案。依托單位開展年度審核，考核結果報國家檔案局備案。國家檔案局對保護中心進行不定期的現場檢查和定期的周期評估，對于不符合要求的保護中心予以警告或通報批評。

圍繞保護中心的檢查、考核與評估工作，保護中心、依托單位和國家檔案局的關系如圖1所示：

5、“附則”部分：規定了保護中心的統一命名規則、嚴禁名稱使用的商業化行為、施行日期等。

（三）附件部分

1.附件1為《區域性國家重點檔案保護中心建設指南》（以下簡稱《指南》）共六章，包括總則和建設規模及項目構成、建筑面積及結構構成、選址及建筑有關要求、人員組成及要求、設施設備及要求等5個部分。

“總則”部分對《指南》制定的目的、內容及相關規范進行了簡介。《指南》是為貫徹落實《“十三五”時期國家重點檔案保護與開發工作總體規劃》，規范和加強保護中心建設而制定，主要列出了作為審核、驗收保護中心建設項目的主要依據的一系列技術指標。保護中心建設應符合國家工程建設要求和《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》等國家和行業標準規范。

“建設規模及項目構成”部分，指出了保護中心建設規模依據區域內國家重點檔案數量來確定，具體指出了保護中心的建設包括的四個部分：房屋建筑、建筑設備、中心場地和基本裝備以及這四個部門的構成內容。

“建筑面積及結構構成”部分，說明了專業技術用房面積占比不低于70%，及相關參考標準規范《檔案館建設標準》和《檔案館建筑設計規范》。

“選址及建筑有關要求”部分，指出保護中心的選址，應該符合國家重點檔案保護的發展規劃，并滿足規避安全風險和交通便利的5條具體要求。并對用房的溫濕度、潔凈度、噪聲及電磁干擾、通風凈化等方面明確了具體的數據指標規范。

“人員組成及要求”部分，對保護中心的負責人員、在職行政人員和專業技術人員的組成做出了具體要求。負責人員應有業務專長，行政管理人員應符合有責任心、具備管理專業技能、熟悉檔案保護工作相關知識和組織溝通能力等4項基本條件，專業技術人員應符合具有責任心和專業技能、熟悉檔案保護相關標準規范、經過權威部門的專業培訓和具有檔案安全保護意識等4項基本條件。

“設施設備及要求”部分：對于保護中心應該配備的軟硬件設備進行了說明。具體包括紙質檔案數字化，修復及殺蟲滅菌、錄音錄帶數字化、縮微膠片檔案數字化、數字檔案縮微膠片輸出、檔案仿真復制、歸檔光盤檢測、光盤數據安全監控等工作所需配備的設備。

2.附件2為《區域性國家重點檔案保護中心項目申請意向書》，主要為申報單位提供規范申報表格，要求單位說明申報資金及其使用方案、目的與意義、現有基礎、人才、硬件、未來規劃等內容。

我國區域性國家重點檔案保護中心建設正處于初步取得實踐建設成果與初步開展系統研究的階段。《辦法》內容準確完整對于建設實踐有重要影響，因此，筆者認為《辦法》在部分內容表達的明確性、行文邏輯結構的一致性、形式的標準化和內容的完整性四個方面在現有基礎上可以進一步完善。

（一）部分內容的表達應該更加明確具體。比如前言中的實施日期為“公布之日起施行”，變成具體的實施日期為好，有兩個主要原因，一是《行政法規制定程序條例》第二十九條規定：“行政法規應當自公布之日起30日后施行；但是，涉及國家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規施行的，可以自公布之日起施行。”但對于后者，需要法規制定者做出急迫性的充分論證。二是會給查閱文獻者一定的障礙，“自發布之日起實施”需要閱讀者找到發布源頭才能確定發布時間，也就才能確定施行時間。又如文中參見的標準內容，比如正文第四章第三十二條，各項工作應該遵守國家有關保密規定，附件第十四條第五點，計算機場地通用規范有關技術標準，第十七條第六點，廢氣排放應符合國家現行有關環境保護標準的規定。都應該明確指出主要參照的規定內容，給保護中心建設以具體參照，使得《辦法》的規定更明確，協同性更好。保護中心的建設與管理要恪守相關保密法律法規，主要有《中華人民共和國保守國家秘密法》《中華人民共和國保守國家秘密法實施條例》《中華人民共和國檔案法》《科學技術保密規定》等。現行有效的計算機機房相關標準為《電子計算機機房施工及驗收規范（SJ/T30003-93）》，廢棄排放相關的法規標準有《中華人民共和國環境保護法》《生態文明體制改革總體方案》和《控制污染物排放許可制實施方案》等。

（二）行文邏輯結構的一致性需要增強。比如在附件第六章是關于保護中心建設設施設備的要求和規定。第二十二到三十條內容為：“紙質檔案數字化應配備掃描儀”“錄音錄像帶數字化應配備”“縮微膠片檔案數字化設備配置”“數字檔案縮微膠片輸出設備配置”“檔案仿真復制設備配置”“歸檔光盤檢測儀和歸檔光盤數據安全監控”“紙質檔案去酸處理”“紙質檔案修復應配備的設備”“紙質檔案殺蟲滅菌應配備的設備”，可以看出每個主要內容的結構是“工作內容+設施設備”，并大體上按照載體的不同分條排列。第二十七條“歸檔光盤檢測儀和歸檔光盤數據安全監控”將具體的工具設備和工作內容并列，不符合整體結構規范，可以改為“歸檔光盤檢測和數據安全監控設備”。同時第二十八至三十條的內容都是紙質檔案，可以與第二十二條紙質檔案數字化放在一起。同時，紙質檔案去酸，作為檔案保護工作中的傳統重要內容，放在前面為宜，整體修改后的第二十二至三十條內容可以為：“紙質檔案去酸處理”“紙質檔案修復應配備的設備”“紙質檔案殺蟲滅菌應配備的設備”“紙質檔案數字化應配備掃描儀”“錄音錄像帶數字化應配備”“縮微膠片檔案數字化設備配置”“數字檔案縮微膠片輸出設備配置”“歸檔光盤檢測和數據安全監控設備”“檔案仿真復制設備配置”。

（三）附件形式應更加嚴謹規范。附件2《區域性國家重點檔案保護中心項目申請意向書》提供了申請表格的參考，但是卻使用的圖片形式，不能直接下載，依托單位需要仿造制表。這不利于申請表格的統一與規范，最好使用可以下載的標準電子表格附件。

（四）增加關于保護中心總體布局安排相關的內容。《“十四五”國家重點檔案保護與開發工程實施方案》指出“要進一步完善和優化區域性國家重點檔案保護中心布局，推動區域性國家重點檔案保護中心實現可持續運營。”首先，完善保護中心的區域布局。可以明確區域性國家重點檔案保護中心的服務地區范圍，或在立項時明確規劃該保護中心的服務范圍，根據保護中心擬定的建設規模、服務能力、依托單位情況等劃定服務范圍，以便了解哪些地區已在服務范圍之內，哪些地區還在范圍之外，從而查漏補缺，合理布局，爭取做到不遺漏，不重疊。其次，完善保護中心的功能布局。可以在國家重點檔案資源目錄的基礎上，合理布局國家重點檔案保護中心，在建設立項上充分考慮區域內國家重點檔案的數量、類型和現狀，有針對性地合理安排保護中心建設工作的輕重緩急，比如對于明清歷史檔案，以紙質檔案為主，那么相關保護中心應該首先重點安排紙質檔案去酸處理、紙質檔案修復和紙質檔案殺蟲滅菌和紙質檔案數字化、檔案仿真復制等設施配備和保護工作開展。對于保存傳統特殊載體（包括錄音帶、錄像帶、縮微膠片等）檔案較多的地區，應該著重安排錄音錄像帶數字化、縮微膠片檔案數字化、檔案仿真復制等設施配備和工作開展。對于經濟發達地區或電子歸檔發展較快的地區，應該安排數字檔案縮微膠片輸出、歸檔光盤檢測和數據安全監控等工作。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院