系統構建國家安全法治實施體系

馬方

〔摘要〕國家安全法治建設是推進全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系的重要構成，是貫徹落實總體國家安全觀、有效維護國家安全的法治保障。相對于不斷完善的國家安全法律制度體系，面對層次豐富、領域廣泛、種類繁多的國家安全法律體系，如何全面實施國家安全法律，構建高效的國家安全法治實施體系，是當前國家安全法治建設中面臨的最為迫切的問題。非傳統安全法律體系相對缺失，已有的國家安全法治實施體系偏重于傳統安全領域，國家安全法治實施中的“善治”效力不足，國家安全執法與司法主體過于依賴傳統國家安全機關，是當前國家安全法治實施中面臨的重要現實問題。堅持黨的領導，構建統一推進國家安全法治建設的領導體制，明確國家安全法治實施主體及其責任，建立中央集權、分工負責的國家安全工作專門機關體系，嚴格依法開展各項國家安全工作是全面、高效實施國家安全法治的路徑選擇。

〔關鍵詞〕總體國家安全觀，國家安全法治實施體系，傳統安全，非傳統安全

〔中圖分類號〕D921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2022）01-0012-11

黨的十九屆六中全會總結黨的十八大以來黨領導全面依法治國和維護國家安全取得的輝煌成績，指出完善國家安全法治體系是新時代著力推進國家安全體系和能力建設的重要內容。完整、嚴密的國家安全法治體系由完備的國家安全法律制度體系、全面的國家安全法治實施體系、嚴密的國家安全法治監督體系、有力的國家安全法治保障體系和完善的黨內法規體系共同構成。至2020年我國已經基本形成一套“立足我國國情、體現時代特點、適應我國所處戰略安全環境，內容協調、程序嚴密、配套完備、運行有效的中國特色國家安全法律制度”〔1〕111。然而完善的國家安全法律制度體系只是國家安全法治建設的基礎，法律的生命在于實施。在國家安全法律體系不斷完善的背景下，國家安全法治實施相對滯后。因此，構建全面國家安全法治實施體系，高效實施國家安全法律，成為新時代完善國家安全法治體系，加快國家安全法治建設亟待解決的重大現實問題。

一、系統構建國家安全法治實施體系的緊迫性

（一）國家安全法治建設是貫徹落實習近平法治思想、全面踐行總體國家安全觀的重要內容。貫徹落實習近平法治思想，堅持全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著法治優勢。化解重大風險，維持社會穩定，維護國家安全，作為國家治理體系與治理能力現代化的重要內容，當然應當納入全面依法治國的范疇。因此，國家安全法治建設是堅持全面依法治國的重要領域，是推進國家治理體系與治理能力現代化的重要內容。進入新時代，面對與西方國家意識形態的沖突、復雜多變的地緣政治形態、改革發展進程中影響穩定的重大風險因素的迭加，“堅持總體國家安全觀，統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則”〔2〕24。2015年7月1日頒布實施的《中華人民共和國國家安全法》確立了總體國家安全觀的法律地位。國家安全法治建設必須以總體國家安全觀為指導，系統構建國家安全法治體系。黨的十八屆三中全會決定成立的中央國家安全委員會，明確“推動國家安全法治建設” ①是其重要職責。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“貫徹落實總體國家安全觀，加快國家安全法治建設，抓緊出臺反恐怖等一批急需法律，推進公共安全法治化，構建國家安全法律制度體系。”〔3〕502015年《國家安全法》第七條確立了維護國家安全的社會主義法治原則②。2018年習近平在黨的十九屆中央國家安全委員會第一次會議上指出新時代國家安全工作要“加強法治保障”。黨的十九屆四中全會強調要“健全國家安全法律制度體系”。黨的十九屆五中全會指出要“健全國家安全法治體系……完善重要領域國家安全立法”。中央政治局2021年11月18日審議通過的《國家安全戰略（2021-2025年）》“更加注重法治思維”。黨的十九屆六中全會再次強調要“完善國家安全法治體系、戰略體系和政策體系”。進入新時代，國家安全法治建設不斷向縱深推進。

（二）系統構建國家安全法治實施體系是當前加快國家安全法治建設的核心任務。國家安全法治建設是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，因此，完備的國家安全法律制度體系、全面的國家安全法治實施體系、嚴密的國家安全法治監督體系、有力的國家安全法治保障體系、完善的黨內法規體系是國家安全法治建設的主要內容，科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法也是國家安全法治建設的重點任務。當前我國國家安全法治建設主要集中于國家安全立法工作。“據不完全統計，截至目前，我國涉及國家安全的法律法規已達200余部，其中數十部屬于直接規范國家安全問題專門立法;立法形式多樣，既有法律、行政法規，也有地方性法規、地方政府規章和部門規章，已初步搭建起國家安全法律制度框架。”〔1〕111然而完善的國家安全法律制度體系只是國家安全法治建設的基礎，而“嚴格執法、公正司法、全民守法”構成全面的國家安全法治實施體系，是國家安全法治建設的核心任務。相對于逐漸完善的國家安全法律制度體系，面對層次豐富、領域廣泛、種類繁多的國家安全法律規定，如何全面實施國家安全法律制度體系，實現高效的國家安全法治實施體系，是當前國家安全法治體系建設中最為急迫解決的問題。

（三）切實有效實施國家安全法治是國家安全法治建設服務國家戰略的迫切需要。當前我國國家安全面臨嚴峻形勢，加強國家安全法治體系建設，通過法律實施解決國家安全面臨的現實問題，統籌發展與安全戰略，堅持系統思維，構建大安全格局，立足國際與國內環境，堅持底線思維，綜合應對傳統安全與非傳統安全威脅因素，防范、化解重大風險，維護與塑造國家安全，是國家安全法治建設面臨的緊迫任務。堅持以問題為導向，緊密關注國家安全面臨的緊迫實踐問題，提出防范、化解重大風險的法律對策與措施，通過國家安全立法的對策建議，特別是國家安全司法、執法、守法、監督等具體領域的實施和應對措施，才能直接服務國家戰略需要。如伴隨著新冠肺炎疫情的爆發及其迅速蔓延，加快生物安全立法，將生物安全納入國家安全體系，成為國家決策與社會共識，以生物安全為典型的非傳統安全也引起極大關注，《中華人民共和國生物安全法》（以下簡稱《生物安全法》）于2020年10月17日完成立法。但在疫情防控常態化、全球化背景下，后續如何有效實施《生物安全法》，建立全面生物安全法實施體系，是開展疫情防控、維護國家生物安全，推進生物安全治理體系、治理能力現代化的重要內容。又如為有效解決香港特別行政區自2019年6月以來因修例風波導致的社會動蕩， 《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》以雷霆之勢出臺，成為香港特別行政區止暴制亂的重要法治途徑。《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》成功立法后，如何理解、適用并構建有效的司法體系，成為當前亟待解決的問題，同時也是國家安全法治體系建設的重點任務。

二、國家安全法治實施體系存在的不足

（一）非傳統安全法律體系亟需完善。依據國家安全類型與領域不同，國家安全法律制度體系可分為傳統安全法律體系與非傳統安全法律體系。總體國家安全觀通過區分傳統安全與非傳統安全兩種基本國家安全類型并列舉相關國家安全領域從而構建的完整國家安全體系，“既重視傳統安全，又重視非傳統安全，構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”〔4〕2。傳統安全與非傳統安全的分類，是國際關系視野下對國家安全的基本分類。傳統安全主要指向國土安全、軍事安全與政治安全，以軍事戰爭、情報對抗、反間滲透等極端國家行為為主要內容，以國家性、軍事性、秘密性為主要特征。在總體國家安全體系中，軍事安全、國土安全、政治安全等領域，無論是從國家安全工作視角，還是非傳統安全理論角度都可以確認為傳統國家安全領域，而社會安全、經濟安全、資源安全等領域同樣一直被視為是傳統國家安全工作的重要組成部分，如《國家安全工作術語》列舉的國家安全工作包括：“保證國家有良好的社會秩序而進行的工作特指我國國家安全機關為保障國家安全和社會政治穩定，保衛和促進社會主義現代化建設進行的對外情報和偵察保衛工作。”因此，維護經濟健康發展、社會穩定、重大資源安全始終都是國家安全工作的重要任務。然而，在現代法治國家，對于經濟安全、社會安全、資源安全的維護一般不能通過軍事、外交等傳統國家暴力行為實現，而是通過關稅、執法、司法等非傳統手段完成，由于社會安全、經濟安全、資源安全等領域兼具傳統安全目的要素與非傳統安全維護方式，應為傳統安全與非傳統安全交叉領域。在冷戰后的全球化浪潮中，傳統的國家、地區之間的軍事沖突與戰爭帶來的軍事安全、國土安全、政治安全威脅逐漸弱化，經濟貧困、難民沖突、恐怖主義、生態環境破壞、跨國犯罪等非傳統安全問題逐漸成為全球普遍威脅，傳統安全問題與非傳統安全問題雖然相互區分但又相互交織。“傳統安全威脅的陰影尚未消除，種種非傳統安全威脅已不斷凸顯，傳統安全威脅與非傳統安全威脅的相互交織正在構成新的‘不安全的時代’。”〔5〕1傳統安全問題的解決方式以國家間的外交談判與軍事斗爭為主，而非傳統安全問題跨越國家的物理邊界，對于貧困、難民、恐怖主義、能源危機、大氣污染等非傳統安全困境，由某一單一國家采用傳統的國家行為顯然難以應對。“面對新困境，以國家中心主義為基礎的傳統安全觀就顯得捉襟見肘而無法應對了，傳統的安全維護體制與手段也就暴露出嚴重的缺陷和不適應，以一個國家為安全維護單位的現實遠不能應對新的挑戰。”〔6〕4非傳統安全是發生于傳統安全領域外，直接危及國家主權、國家利益、人民生存的非軍事性、非國家性安全威脅的總稱，非傳統安全領域主要包括文化安全、信息安全、科技安全、能源安全、核安全等。傳統安全領域與非傳統安全領域并不能進行非常明確、非此即彼的區分，在現代國際社會中，兩者有很多領域交織在一起，“這種交織狀態是第三種安全威脅——交織形態的安全威脅”〔7〕36。

傳統安全領域法律體系主要體現在《憲法》《國家安全法》《刑法》《反分裂國家法》《國家情報法》《反間諜法》《國防法》《戒嚴法》《保守國家秘密法》等法律法規中有關政治安全、國土安全、軍事安全的規定中，涉及的均為嚴重危及國家根本的政治安全、國土安全、軍事安全，需要從國家層面構建高屋建瓴的戰略體系，戰爭、外交、緊急狀態需要中央統一籌劃、領導、決策、指揮與監督，因而傳統安全立法一直是國家安全立法的重點領域，也是國家安全法律制度體系的主要內容，因此，立法體系完整、內容完備。

相比傳統安全領域法律體系，非傳統安全領域法律體系則較為散亂、薄弱，除已經完成立法的《核安全法》《網絡安全法》《生物安全法》等單行法律外，其他均散見于有關領域法律法規中，如以《反壟斷法》《中外合作企業法》《中外合資企業法》《外商獨資企業法》，2011年國務院辦公廳發布《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（以下簡稱《通知》），商務部發布《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》等為主初步構建起外國投資國家安全審查制度的基礎。2019年頒布實施的《外商投資法》建立了國家安全審查制度的基礎法律框架。《人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《外匯管理條例》等法律法規中確立的金融安全體系;《全國人大常委會關于維護互聯網安全的決定》《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》《電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》等法律法規中有關互聯網信息安全的規范，而在文化安全、科技安全、能源安全、糧食安全、環境安全等常見的非傳統安全領域，極地、深海、太空、海外利益保護、人工智能等新型國家安全領域均缺乏專門立法。而且，現有的非傳統安全法律體系存在效力低、內容少、約束力低的問題。

（二）已有的國家安全法治實施體系偏重于傳統安全領域。當前國家安全法律實施主要局限于傳統安全領域。從歷史發展來看，世界各國國家安全工作都經歷了從狹義的情報、反間諜工作向廣義國家安全工作的演變。狹義的國家安全工作是指專門國家情報機關與安全部門的情報收集與反間諜工作，如美國中央情報局、俄羅斯聯邦安全局、英國秘密情報局、以色列摩薩德、法國對外安全總局、德國聯邦憲法保衛局、中國國家安全部等。世界各國情報與安全機構，在冷戰期間主要工作集中于面向境外敵對國家與組織的情報收集與反間工作，新中國成立后政治偵察工作是我國國家安全工作的前身，政治偵察工作是“人民公安機關同暗藏的間諜、特務和反革命分子作斗爭的一項重要工作，是運用國家賦予的各種偵察手段，進行的一種特殊的調查研究工作，以防范、發現和制止間諜、特務和反革命分子的犯罪活動”〔8〕2。1993年《中華人民共和國國家安全法》第四條界定危害國家安全的行為“是指境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施的，或者境內組織、個人與境外機構、組織、個人相勾結實施的下列危害中華人民共和國國家安全的行為：（一）陰謀顛覆政府，分裂國家，推翻社會主義制度的;（二）參加間諜組織或者接受間諜組織及其代理人的任務的;（三）竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的;（四）策動、勾引、收買國家工作人員叛變的;（五）進行危害國家安全的其他破壞活動的”。《國家安全工作術語》則解釋國家安全工作的含義為：“首先，為保證國家有效地行使主權;國家的根本制度不受破壞;國家的獨立、統一和領土完整不受侵犯;保證國家有良好的社會秩序而進行的工作;其次，特指我國國家安全機關為保障國家安全和社會政治穩定，保衛和促進社會主義現代化建設進行的對外情報和偵察保衛工作。”因此，傳統觀念指向的狹義國家安全工作主體主要為國家安全機關、軍事情報機關、外交部門等專門國家機構。

冷戰之后，意識形態的直接對抗轉向經濟、文化、科技、信息的競爭與滲透，特別是美國9·11事件后，國家間的戰爭與直接對抗威脅減少，恐怖主義、經濟貧困、跨國犯罪、環境污染等非傳統安全威脅加大，國家安全工作逐步轉向更為廣泛的領域。美國在中央情報局之外，成立了美國國家安全局、國土安全部，分別從事對內、對外的國家安全維護工作。所謂的廣義國家安全工作，“包括對內和對外兩個方面，公開和隱蔽兩條戰線，暴力和非暴力兩種手段，物質和精神兩大領域，涉及政治、軍事、外交、經濟、科技、文化、情報、偵察保衛、公安、司法等部門和行業。他們從各自不同的領域和角度來維護國家的安全和利益”〔9〕179-180。我國于2014年制定專門的《中華人民共和國反間諜法》，明確國家安全機關是反間諜的主管機關，將狹義的反間諜工作與廣義國家安全工作區分。2015年《中華人民共和國國家安全法》第二條則將國家安全定義為：“國家安全是指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，以及保障持續安全狀態的能力。”而第三條則強調國家安全工作“應當堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，維護各領域國家安全，構建國家安全體系，走中國特色國家安全道路”。國家安全法第二章維護國家安全任務中第十五條至第三十四條具體列舉了19項需要維護的具體安全，涵括政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網絡和信息安全、民族區域制度、宗教信仰自由、反恐怖主義、社會安全、生態安全、核安全、外層空間、極地、深海安全等，維護國家安全的任務、領域、主體明顯擴大。然而由于傳統國家安全工作深入人心，在大多數人的印象中，國家安全工作的主體就是國家安全機關與公安機關，國家安全工作就是反間防諜，無論是宣傳導向，還是主動參與、履行維護國家安全責任，往往都局限于傳統國家安全，即使是承擔維護非傳統安全職責的有關國家機關，一方面在觀念上仍然將國家安全理解為傳統國家安全。另一方面由于非傳統安全一般都是跨領域、跨行業發生，維護非傳統安全也需要協調、統籌、集合不同主管部門職責，如外國投資安全審查一般涉及發改委、商務部、證監會、市場監督等多個部門，環境保護涉及國土資源部、環境保護部、農業部、水利部等多個部門，由于單一部門缺乏意識和能力實施相關維護國家安全法定職責，導致當前維護國家安全主體仍然以國家安全機關、公安機關等傳統國家安全機關為主，維護國家安全工作仍然集中于傳統安全領域。

（三）國家安全法治實施中的“善治”效力不足。憲法和法律的生命在于實施，正如亞里士多德所說：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制訂得良好的法律。”〔10〕199良法善治是法治的完整表達，“善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理能力現代化的集中體現。善治就是要把制定良好的憲法法律付諸實施，把表現為法律規范的各種制度執行運行好，公正合理高效及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行，滿足良法的價值追求”〔11〕。社會主義初級階段法律體系當然還在不斷完善之中，尚非“良法”，也沒有達到“善治”，“不把憲法和法律當回事，不給憲法和法律留面子的事例經常出現，主要表現在：保證憲法實施的監督機制和具體制度還不健全，有法不依、執法不嚴、違法不究現象在一些地方和部門依然存在;關系人民群眾切身利益的執法司法問題還比較突出;一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執法犯法甚至徇私枉法嚴重損害國家法制權威;公民包括一些領導干部的憲法意識還有待進一步提高”〔12〕。

國家安全法律體系的實施同樣存在上述問題。在傳統安全領域，最為突出的問題在于傳統國家安全工作的秘密性與法治化、公開化之間的矛盾和沖突。傳統國家安全工作具有較強的隱蔽性，因此一般被稱為“隱蔽戰線”“隱蔽領域”③，隱蔽領域天然具有秘密性。“這一領域的許多事項確實都具有較高的機密性，如國家安全機構的內部體制、工作方法、行動手段以及國家安全人員的身份等都是必須保密的。”〔13〕25-26因而，《反間諜法》和《國家情報法》都確定“堅持公開工作與秘密工作相結合”。如何處理秘密性與法律的公開性之間的關系其實是一個如何對待善治的問題。在維護國家安全過程中，對公民隱私權的侵犯與保護，信息公開與保密，是始終面臨的矛盾與沖突。“我國的傳統做法是強調國家安全工作的政治屬性而忽視其法治屬性，往往以內部政策或強制性命令的方式實現國家安全的工作任務，沒有注重法治對國家安全的保障與促進作用，這就使我國國家安全領域成為法治建設的短板。”〔14〕

非傳統國家安全領域法律體系實施中最為突出的問題是僅有的少數相關法律的虛置。由于法律實施主體不明確，利益各方缺乏國家安全意識，高屋建瓴的法律規定無法全面實施。例如，《保守國家秘密法》雖早于1988年制定并經2010年修訂，但“保密范圍偏寬，密級過高，定密隨意，是長期存在的問題。該公開的信息不公開，該保密的信息保不住，是當前保密工作存在的比較突出的問題”〔15〕。具體來說，傳統國家安全領域的國家秘密定密、保護工作一直以來是國家保密工作的重點，保密法律意識較強，法律實施效果較好。然而對于經濟安全、科技安全、信息安全，由于涉及多個領域，跨部門、跨行業，建立在傳統行業基礎上的管理機構受困于管轄范圍與權限，無法明晰職責，正確履行職責，導致泄密頻發，經濟安全、科技安全、信息安全因此受到嚴重威脅。再如，2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第三十一條規定：“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”然而，在當時的行政體制下，對外資并購行使審批和審查職權的機構主要有商務部、發改委、國家工商總局、證監會、外匯管理局等，《反壟斷法》并沒有明確承擔審查國家經濟安全職責的具體機構，雖然按照“國家有關規定”，即2006年8月8日，由商務部、國資委、稅務總局、工商總局、證監會和外匯局聯合發布的《關于外國投資者并購境內企業的規定》（《外資并購規定》）第十二條明確商務部負責有關國家安全審查，但由于《外資并購規定》僅為部委聯合發布規章，對外資并購同樣負有重要職責的發改委并沒有參與，導致到底由誰負責外資并購中的國家安全審查，要么推諉要么爭奪。2011年國務院辦公廳發布的《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》，建立了外國投資者并購境內企業安全審查部際聯席會議制度，具體承擔外國投資并購安全審查工作，但此通知并非法律法規，僅為規范性文件，法律層級較低，部際聯席會議制度缺乏法律依據。《國家安全法》第五十九條建立了對外商投資的國家安全審查制度，第六十條規定國家安全審查制度主體是“中央國家機關各部門”，“依照法律、行政法規行使國家安全審查職責”。2019年頒布實施的《外商投資法》第三十五條原則性確立了“國家外商投資審查制度”，然而外國投資安全審查制度依舊缺乏具體架構與實施細則。由于制度本身的缺陷，一方面使得嚴重危及我國經濟安全的問題缺乏有效應對，另一方面則可能阻礙外國投資的進入。

（四）國家安全執法與司法主體過于依賴傳統國家安全機關。當前國家安全執法與司法主體以傳統國家安全機關為主，工作范圍仍然局限于傳統國家安全領域，非傳統安全領域違法與犯罪行為發現難、定性難、處理難，總體國家安全觀在國家安全執法與司法領域沒有真正得到全面體現、貫徹、落實，其主要表現如下：

1.在現有法律體系下，查處的國家安全違法與犯罪主要發生于傳統國家安全領域。其一，現行刑法中的危害國家安全犯罪僅指向傳統國家安全領域的刑事犯罪，從刑法保護的法益角度來看，《刑法》第二條強調的“保衛國家安全”系指“危害中華人民共和國的主權、領土完整和安全”，與《國家安全法》第二條所定義的國家安全相比較，顯然刑法所定義的國家安全僅指傳統國家安全。因此，現行刑法有關國家安全犯罪罪名主要集中于刑法分則第一章的危害國家安全犯罪、第二章危害公共安全罪第一百二十條的恐怖主義犯罪、第七章危害國家利益罪、第十章軍人違反職責犯罪等章節之中，全部為危害傳統國家安全犯罪，并沒有專門針對非傳統安全領域的刑事犯罪。在第二章危害公共安全罪、第三章破壞社會主義市場經濟秩序罪、第四章侵犯公民人身權利、民主權利罪、第六章妨害社會管理秩序罪、第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪中雖然散列著一些危害非傳統國家安全手段罪名，如第二章危害公共安全罪第一百三十五條的大型群眾性活動重大安全事故罪、第一百三十八條的教育設施重大安全事故罪等危害社會安全犯罪手段;第三章第一百七十六條的非法吸收公眾存款罪、第一百九十一條的洗錢罪、第一百九十二條的集資詐騙罪等P2P網絡借貸平臺涉及的危害國家金融安全犯罪手段;第六章第二百八十五條的非法侵入計算機信息系統罪、第二百八十六條的破壞計算機信息系統罪、第二百八十七條的非法利用信息網絡罪等侵害網絡安全、信息安全的犯罪手段罪名;第三百三十八條的污染環境罪危害環境安全犯罪手段罪名;等等。但由于這些罪名主觀上并沒有危害國家安全的犯罪故意，而僅為危害非傳統國家安全犯罪的具體犯罪手段與方法，因此并不能將其簡單歸類為危害國家安全犯罪。其二，國家安全違法行為大多也集中于傳統國家安全領域。如在《治安管理處罰法》中列舉了不構成刑事犯罪但作為傳統國家安全違法手段的治安違法行為，只在僅有的少數非傳統國家安全立法中列舉了非常少數的非傳統國家安全違法行為，如《網絡安全法》《測繪法》等所列舉的特定的危害網絡安全與違反測繪法的違法行為。在法律法規僅規定危害傳統國家安全違法犯罪的情況下，行政執法與刑事司法中查處的主要是相應的傳統國家安全違法犯罪案件，非傳統國家安全領域查處的違法犯罪案件極少。

2.具有國家安全行政執法權、刑事司法權的國家機關仍然局限于少數傳統國家安全機關。依據刑事訴訟法、國家安全法、反間諜法、國家情報法，國家安全機關依法負責刑法所規定的危害國家安全犯罪案件的偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權。依據《公安部刑事案件管轄分工規定》，公安機關國內安全保衛部門負責辦理發生于境內的與國家安全有關的27種案件，所有危害國家安全犯罪的刑事偵查由國家安全機關與公安機關承擔，審查起訴與審判則依法由檢察機關與法院分別承擔。在不構成犯罪的行政違法案件中，一般由國家安全機關、公安機關依據《反間諜法》《國家情報法》《保守國家秘密法》《網絡安全法》《治安管理處罰法》辦理，特別是對于人身進行限制的行政處罰，只能由國家安全機關或公安機關實施;僅在有法律明確規定的情況下，少數主管部門能夠在特定行政違法案件中行使行政處罰權，如依據《測繪法》第二十五條規定：“縣級以上人民政府測繪行政主管部門、頒發資質證書的部門對違反測繪法的行政違法行為可以給予行政處罰。”依據《網絡安全法》，網信部門與有關部門對網絡運營者違反網絡安全法的違法行為給予行政處罰，電信業務經營者、互聯網服務提供者、鐵路、公路、水上、航空的貨運和郵政、快遞等物流運營單位、住宿、長途客運、機動車租賃等業務經營者、服務提供者等主管部門依據《反恐怖主義法》對違反該法的行為給予行政處罰，而2010年修訂的保密法將保密行政管理部門依然定性為發揮“領導、組織、協調、監督作用”的決策與監督機關，而并非行政處罰機關，對于違反保密法的行政違法行為仍然由公安機關、國家安全機關給予行政處罰。

3.現有國家安全執法司法機制不能全面有效查處國家安全違法與犯罪行為。現有國家安全執法、司法主體為國家安全機關與公安機關，仍然是傳統國家安全工作體制的延續，不能適應總體國家安全體系下國家安全執法與司法工作。依據國家安全法第四十二條、國家情報法第五條、反間諜法第三條、反恐怖主義法第八條，國家安全機關的職責主要是：“搜集涉及國家安全的情報信息，在國家安全工作中依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權。”“反間諜工作”“反恐怖主義工作”，自1983年國家安全機關成立以來，反間諜與情報工作是其核心業務，行政執法與偵查職能被邊緣化，辦理案件是安全機關的弱項。而公安機關主要是維護社會治安機關和刑事偵查機關，維護國家安全只是公安機關其中一項職責，主要集中于危害國內安全犯罪與違法行為的偵查與治安處罰、預防工作，查辦的國內安全案件在公安機關辦理案件總數中所占比例極低，并非公安機關主要業務。從國家安全機關、公安機關職能來看，現行國家安全執法與司法機制主要集中于查辦傳統國家安全領域違法與犯罪，且由于受職責、能力、警力限制，查辦案件數量較少，與當前我國所處的趨于嚴峻的國家安全環境不相符合，顯然存在較大國家安全違法犯罪黑數，而對于非傳統國家安全領域違法與刑事犯罪更是力有不逮，無法實現嚴厲懲治國家安全違法與犯罪、全面維護國家安全的職能。

三、系統構建國家安全法治實施體系的路徑

（一）堅持黨的領導是實施國家安全法治的政治保障。堅持中國共產黨領導是全面依法治國首要遵循的基本原則。“我國憲法以根本法的形式反映了黨領導人民進行革命建設改革取得的成果，確立了歷史和人民選擇中形成的中國共產黨的領導地位。”〔16〕憲法序言中明確在中國共產黨領導下“健全社會主義法治”，在中國特色社會主義法治建設中堅持中國共產黨領導有明確的憲法依據，是全面依法治國必不可少的前提。“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在命脈所在，是全國各族人民的利益所系幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義;黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”〔16〕

在國家安全法治建設中堅持中國共產黨領導是全面依法治國的直接體現，《國家安全法》第四條明確國家安全工作要堅持中國共產黨領導，中央國家安全委員會的法定職責為：“中央國家安全領導機構負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設。”這是對國家安全法治建設堅持中國共產黨領導的集中概括。

國家安全工作的特殊性決定了國家安全法治建設中堅持中國共產黨領導更具有特別的針對性。無論是《國家安全法》界定的國家安全的概念，還是總體國家安全觀指向的國家安全外延，總體國家安全體系下的國家安全工作以影響國家安全重大因素為對象，國家安全事務均與國家的生死存亡有關，具有戰略性、全局性的特點，其影響作用涉及國家利益層面，涵蓋國家安全決策、戰略規劃、國家制度、安全法治、安全能力建設等重大事項以及影響國家安全重大危機的預防、評估與處置對策等重大事項。國家安全的國家利益性、全局性、戰略性特點都決定了必須在作為執政黨的中國共產黨領導下，才能作出科學決策、統一部署、強力實施，中央國家安全委員會就是實現黨對國家安全工作領導的最重要的組織形式、執行方式。

（二）構建統一推進國家安全法治實施的領導體制。黨的十八屆三中全會決定“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全”〔17〕。2014年成立的中央國家安全委員會由習近平總書記任主席，國務院總理李克強、全國人大常務委員會委員長張德江任副主席，下設常委委員與委員。中央國家安全委員會成立后北京市、天津市、上海市、重慶市等直轄市率先設立了地方黨委國家安全委員會。黨的十九大之后在機構改革中，各省、自治區相繼成立了省（自治區）黨委國家安全委員會。

為統一領導、協調傳統安全與非傳統安全領域各個方面工作，科學決策、全面實施國家安全法治，作為中央國家安全領導機關的國家安全委員會應明確以下職責職能：

第一，體現黨委對國家安全工作的最高領導。中央與地方國家安全委員會設置在中國共產黨中央機關與地方機關，由各級中國共產黨機關負責人擔任主要領導，中央國安委由習近平總書記擔任主席，各省、市、自治區黨委國安委由各省市自治區黨委書記擔任主任，國安委辦公室設置在各級黨委辦公廳，充分體現了中國共產黨對國家安全工作的領導地位與作用。只有在黨的領導下，才能統籌、協調各個領域、各個方面、各個部門，統一認識、集中指揮、快速反應，全面、高效地推進國家安全法治建設。

第二，集領導、議事、協調、咨詢職能為一體。與美國國家安全委員會、俄羅斯聯邦安全委員會主要為總統咨詢、協調機構不同，我國國家安全委員會首先是轄域內國家安全工作最高決策機構，制定、實施國家安全戰略，建立、完善國家安全制度，協調各職能部門解決重大國家安全問題，即依據《國家安全法》第五條“負責國家安全工作的決策和議事協調，研究制定、指導實施國家安全戰略和有關重大方針政策，統籌協調國家安全重大事項和重要工作，推動國家安全法治建設”。

第三，法定的國家安全領導機構。中央與地方國家安全委員會雖設置于中國共產黨機關，但其對國家安全工作的領導地位與作用、職責由國家安全法第五條進行明確規定，依法確立了作為國家安全領導機構的法律地位，既體現了中國特色社會主義法治黨委領導下的國家安全領導體制，也是推進全面依法治國、建立國家安全法治體系的重要內容。然而，作為國家安全領導機關，領導、協調國家安全工作，僅僅由目前僅為部門法的國家安全法作出規定，在現行憲法體系下，顯然面臨合憲性的問題，因為國家機關的設置必須由憲法規定。“從憲法學角度看，這一國家安全領域的重大事件，必然涉及國安委的法律地位、組織設置、職能權限、監督機制，以及國安委與其他國家機構的關系等問題。在憲法和憲法性法律層面理解和把握國安委設立的法理基礎，將有助于對上述問題的規范與完善，提升國家安全法治的全民意識，從制度上、法律上保障國安委作用的充分發揮。”〔18〕為此，應在憲法中明確中央國家安全委員會的法定職責，“未來憲法可在國家安全問題上發揮更大的作用。如我國當前應參照‘中央軍事委員會’的做法，確定‘總體國家安全觀’的指導地位，把‘國安委’的職能和組織機構等內容以憲法形式予以確定。同時理清‘國安委’與全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委等部門的相互關系。這一方面是貫徹‘依法治國’的方略，另一方面可為相關的國家安全立法提供法律依據，如制定‘國家安全機關法’”〔19〕。

（三）明確國家安全法治實施主體及其責任。《國家安全法》第十一條規定：“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企業事業組織和其他社會組織，都有維護國家安全的責任和義務。”總體國家安全觀指導下的國家安全體系，實施國家安全法的主體廣泛，涵蓋各個國家安全領域，覆蓋所有國家機關、企事業單位、公司、政黨團體和全體公民，具體包含三個層級的實施主體：

第一個層級是作為國家安全領導層級的各級黨委國家安全委員會，其既是領導、議事、協調機構，同時承擔推動國家安全法治建設的具體職責。

第二層級是國家安全法治專門實施主體，主要涵蓋具有維護國家安全職責的所有國家機關。總體國家安全涉及政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等十一個國家安全領域。同時，總體國家安全觀指導下的國家安全領域是一個開放的體系，隨著國際環境、國內發展的變化而深入發展。踐行總體國家安全觀至今，加上作為宗旨的人民安全，不斷強化的金融安全、糧食安全、生物安全、極地、深海、太空安全、人工智能安全、海外利益安全等的延伸，總體國家安全體系不斷延伸擴展，在相應領域負有組織、領導、管理、執法、司法職責的國家機關、企事業單位、人民團體均應屬于專門實施國家安全法治機關。《國家安全法》第三十九條規定要求中央國家機關各部門按照職責分工，貫徹執行國家安全方針政策和法律法規，管理指導本系統、本領域國家安全工作。國務院機構改革后的二十二個組成部門，黨中央機構改革后的十六個組成機構，都承擔實施《國家安全法》的職責，國家安全部、公安部、外交部、國防部等傳統國家安全機關承擔反間防諜、情報工作等實施《國家安全法》《反間諜法》《保守國家秘密法》等傳統國家安全法律的職責，工業和信息化部負責協調維護國家信息安全，實施網絡安全、信息安全方面的法律法規，商務部負責制定、實施外商投資審查法律法規，科學技術部負責科技安全法律法規的實施，國土資源部負責土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用，環境保護部負責實施核安全、環境安全法律法規等。地方各級人民代表大會和各級人民政府負責本行政區域內國家安全法律法規的遵守和執行。人民法院與人民檢察院負責懲治危害國家安全犯罪。

第三層級是一切公民、企事業單位、社會組織。依據國家安全法，公民和組織在實施國家法律中承擔的權利與義務主要包括：第一，遵守國家安全法律，保守國家秘密，不實施危害國家安全行為，不資助、協助危害國家安全;第二，協助支持國家安全工作，如通過舉報、提供證據制止、懲治危害國家安全行為;第三，組織國家安全教育，接受國家安全教育，提高國家安全意識與素質;第四，批評建議、申訴、控告檢舉。

（四）建立中央集權、分工負責的國家安全專門機關體系。縱觀世界各國國家安全機構設置，“中央集權”與“分工制約”是普遍適用的兩大原則。美國在《1947年國家安全法》建立的國家安全體系基礎上不斷進行調整、完善最終形成了一個自上而下、相互分工配合的國家安全體制。“以總統為主席的國家安全委員會（簡稱“國安會”）對整個國家安全情報系統實施指揮和管理，向各個情報部門提出和下達任務;國家安全情報系統各成員單位在國家情報主任（Director of NatioNal Intelligence，DNI）領導下，各司其職，通過國家情報主任向國家安全委員會和總統負責。”〔20〕2蘇聯時期的克格勃是蘇聯唯一的國家安全機構，集情報、反間諜、執法、司法于一體，既負責對外收集情報，也負責國內反間諜與執法。“當俄羅斯接管原克格勃機構后，對克格勃系統各國家安全機構進行了多次改組和調整，將原來統一的國家安全體制一分為二，轉變成反間諜機構與情報機構分離的體制，最終形成俄羅斯目前的國家安全機構格局，即內外分立的俄羅斯兩大安全機構：聯邦安全局和對外情報局”〔13〕110，其中聯邦安全局職責為：“向總統報告內外威脅情況、查明和制止某些犯罪活動、協調反間諜措施、收集和處理情報信息、保衛國家秘密和國界的安全、保障境外機構和公民的安全等。具備與完成這些任務和相適應的大致三十余項職能。”④俄羅斯對外情報局依據1996年《俄羅斯對外情報法》建立，繼承了克格勃對外情報工作的組織和職能，主要從事對外情報活動。

美國與俄羅斯構建的中央集權、層級清晰、分工負責的統一、高效、強力的國家安全體系值得我國借鑒。中央國家安全委員會是國家安全最高領導機構，對國家安全戰略、體制、機制進行統籌、決策，同時領導、協調所有負有維護國家安全職責的機構和部門。為體現國家安全體系中的中央集權，負有情報、反間諜、執法、司法職能的專門國家安全機關應當直接接受中央國家安全委員會領導。為實現分工負責、相互配合、相互制約，應分離情報、反間諜、國家安全執法與司法的職能，國家安全機關負責境外的情報收集、反間諜執法、偵查工作，公安機關的國內保衛部門負責境內情報收集、國家安全違法執法與犯罪偵查職能。中央國家安全委員會成立專門部門負責協調、組織非傳統安全領域的國家安全管理、監督、執法。各省、直轄市、自治區國家安全委員會在中央國家安全委員會領導下負責本轄域國家安全工作，省級國家安全委員會按照與中央國家安全委員會對口原則設立分支機構，分支機構接受省級國家安全委員會組織領導與中央國家安全委員會業務領導。中央集權、分工負責的國家安全體系是一個統一、高效的集決策、領導、指揮、協調于一體的強力體系，是當今世界各國國家安全體系發展的必然趨勢。

（五）嚴格依法開展各項國家安全工作。當前全面推進依法治國的重點任務是著力推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。憲法和法律的實施要強調“嚴”字當頭，“必須加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威，形成人們不愿違法、不能違法、不敢違法的法治環境，做到有法必依、執法必嚴、違法必究”〔21〕44-45。在國家安全執法與司法領域，嚴格執法與公正司法要把握好以下兩點：

1.正確處理公開與秘密關系，嚴格依法開展情報工作與反間諜執法、司法工作。傳統國家安全工作法治化是現代國家法治建設的必備內容，各國大都通過法律對從事情報、反間諜工作的機構、活動進行授權、規范、監督與限制。但除開源情報外，大多數情報收集、反間諜工作確實處于“隱蔽領域”。“為了解決國家安全法的公開性與維護國家安全活動隱蔽性之間的矛盾，世界各國的國家安全立法一般都采取了內容規定上比較原則和抽象的立法技術。”〔13〕26對于情報機構組成、人員身份、情報來源、情報收集、反間諜手段等內容基本上進行原則性規定，具體內容不予公開，如我國國家情報法第四條確立了“公開工作與秘密工作相結合”原則，第二十一條明確規定：“國家加強國家情報工作機構建設，對其機構設置、人員、編制、經費、資產實行特殊管理，給予特殊保障。”《國家情報法》第十條規定：“國家情報工作機構根據工作需要，依法使用必要的方式、手段和渠道，在境內外開展情報工作。”其并沒有如刑事訴訟法一樣對具體偵查措施進行詳細規定，只是籠統規定必要的方式、手段和渠道。在需要保密內容之外，各國法律對需要嚴格依法進行的情報與反間諜工作都進行了嚴格規定，國家安全專門機關必須嚴格依法開展相關工作。我國《反間諜法》與《國家情報法》都首先確立了遵守法制原則，并將其作為立法的主線。如《反間諜法》第五條規定：“反間諜工作應當依法進行，尊重和保障人權，保障公民和組織的合法權益。”《國家情報法》第八條規定：“國家情報工作應當依法進行，尊重和保障人權，維護個人和組織的合法權益。”

傳統國家安全領域依法維護國家安全的核心是限制權力，以法治權。傳統國家安全領域由于手段、方法的秘密性與暴力性，權力在隱秘的外衣下最容易被濫用，這也是一直以來隱蔽戰線最大的隱患。不受約束的權力最易被濫用，因而必須將之納入法治的軌道。法治通過建立制度來約束權力，規范權力運行，“要堅持用制度管權管事管人，抓緊形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”〔22〕。《國家情報法》建立的權力規范主要包括：依法使用必要的方式、手段和渠道收集情報;依法開展反情報工作;依法要求有關機關、組織和公民提供必要的支持、協助和配合;依法采取技術偵察措施和身份保護措施;依法進入限制進入的有關區域、場所，了解、詢問有關情況，查閱或者調取有關的檔案、資料、物品;依法優先使用或者依法征用有關機關、組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物。反間諜工作包括反間諜情報收集與反間諜執法與偵查活動，在反間諜情報收集中應遵守國家情報法基本規定，反間諜執法與偵查因涉及事實查明與證據收集，因而還需遵守特定的執法與司法規則，具體要求為：依法行使偵查、拘留、預審和執行逮捕以及法律規定的其他職權;查驗有關組織和個人的電子通信工具、器材等設備、設施，責令整改、查封、扣押;依法查封、扣押、凍結用于資助間諜行為的資金、場所、物資。

嚴厲禁止權力濫用，是依法治權的關鍵，因而在《國家情報法》與《反間諜法》中均旗幟鮮明地列明權力負面清單，明確在維護國家安全中不得觸碰的紅線，即維護國家安全必須“嚴格依法辦事，不得超越職權、濫用職權，不得侵犯公民和組織的合法權益，不得利用職務便利為自己或者他人謀取私利，不得泄露國家秘密、商業秘密和個人信息”。各級黨政組織、各級領導干部手中的權力是人民賦予的，不可以為所欲為。在行使秘密權力維護國家安全時必須牢記自己的使命、牢記權力的目的，牢記“任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督”〔23〕。

2.重視非傳統國家安全，嚴格依法行政，開展國家安全執法。依法維護非傳統國家安全的核心是樹立總體國家安全觀，切實依法履行職責。“該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服職能錯位、越位、缺位現象。”〔24〕依法履行維護非傳統國家安全的各級政府、機關、單位應當正確把握發展與安全的關系，要有底線思維與風險防控意識，深刻認識和準確把握外部環境的深刻變化和我國改革發展穩定面臨的新情況新問題新挑戰，堅持底線思維，增強憂患意識，提高防控能力，著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展和社會大局穩定;在經濟運行領域特別要及時分析、研判、應對重大風險。例如各級政府和人民銀行、銀監局、證監保監會等金融監管部門，銀行、保險公司等金融機構要以維護金融安全為所有工作的出發點。“維護金融安全，要堅持底線思維，堅持問題導向，在全面做好金融工作基礎上，著力深化金融改革，加強金融監管，科學防范風險，強化安全能力建設，不斷提高金融業競爭能力、抗風險能力、可持續發展能力，堅決守住不發生系統性金融風險底線。“〔25〕

各級政府、行政機關在履行維護國家安全職責過程中，必須嚴格依法行政。“依法行政是各級政府在黨的領導下在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一權威高效的依法行政體制;加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”〔26〕在目前非傳統國家安全法律體系下，負有實施法律職責的主體首先應當明確自己的法律義務與職責范圍，在日常行政管理、監督、執法中切實履行職責;其次要建立完善的執法程序，《網絡安全法》《測繪法》《保守國家秘密法》等現行法律雖然明確授予主管部門在網絡安全、測繪等方面執行國家安全監督、管理、執法等權力與職責，但并沒有明確執法的程序，各主管部門應當依據《行政處罰法》細化執法程序，嚴格依據《行政處罰法》收集證據、查明事實作出處罰，既要保證程序合法，也要正確適用實體法律，真正做到“有法必依”“執法必嚴”“違法必究”，全面、高效、公正履行職責。

注釋：

①參見《國家安全法》第五條有關中央國家安全領導機構職責的規定。

②《國家安全法》第七條規定：“ 維護國家安全，應當遵守憲法和法律，堅持社會主義法治原則，尊重和保障人權，依法保護公民的權利和自由。”

③國家安全隱蔽領域是指一個國家的情報、反間諜及安全保衛的特殊領域，即由專門的國家安全機構通過從事情報與反情報、間諜與反間諜等活動維護國家安全的領域。參見李竹：《國家安全立法研究》，北京：北京大學出版社，2006年，第17頁。

④參見1998年《俄羅斯安全局條例》第三章聯邦安全局的職能。

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責任編輯 楊在平