中國旅游政策的變遷

李經龍 劉常勵

安徽大學商學院，安徽合肥 230601

引言

政策的制定依賴于國家機構，對于我國旅游管理機構而言，自新中國成立以來，經歷了三次大調整，在中國旅行游覽事業管理局還未成立之前，中國國家層面的旅游政策文件一直由國務院發布。1964年，中國旅行游覽事業管理局成立，名義上是國務院直屬機構，實則是局社合署辦公，對政策文件的發布并沒有太多的影響。直至1978年，中共中央發布文件將中國旅行游覽事業管理局改名為中國旅行游覽事業管理總局，并明確表示該機構直屬國務院領導。自此，中國的旅游業在國家層面上有了自己的政策制定機構。而后，1982年中國旅行游覽事業管理總局更名為國家旅游局，這個名稱一致延續到2018年。在2018年3月，根據國務院機構改革方案，將國家旅游局的職責整合，組建中華人民共和國文化和旅游部，不再保留國家旅游局。本文將通過1949年新中國成立后頒布的1585個法律文件來詳細闡述中國旅游政策的變遷，并且按照中國旅游業發生的對政策影響最為深遠時間作為階段劃分的標志，逐一分析各階段的政策背后隱含的意義，為下一階段旅游政策的制定提供參考。

在旅游政策的研究方面，馬靜和舒伯陽通過研究30年的中國鄉村旅游政策，認為我國需要加強鄉村旅游理論研究和拓展研究范疇，從體系、績效和總體三個層面研究。宋瑞和王明康通過內容分析法和共詞分析法對歐美主要國家的旅游政策進行分析。李玉新和呂群超通過國家層面的政策文本對鄉村旅游產業政策進行分析并提出了協調引導、質量提升和持續發展的優化路徑。

一 政策分析

根據本文的政策樣本，自1949年到2020年期間，國家層面上總共頒布了1585條和旅游相關的政策，每個階段的旅游政策也隨國家發展呈現出不同的特征。本文將從數量、性質、特征三個方面揭示我國旅游政策的變化規律。本文的所有政策文本均來源自“北大法寶”。

根據魏小安、曾博偉的《旅游政策與法規》和《中國旅游法規全書》，將中國旅游政策按照內容分為旅游市場政策、產業要素政策和綜合性政策三大類，其中旅游市場政策包括國內旅游政策和出入境旅游政策；產業要素政策包括旅行社及導游政策、旅游飯店政策、旅游吸引物政策、旅游目的地政策、旅游交通政策和要素綜合性政策；綜合性政策包括旅游公共服務政策、旅游法和旅游產業政策。在魏小安、曾博偉研究的基礎上，本文根據政策樣本具體情況，又添加了旅游安全政策、文明旅游政策和文化旅游政策三類。

（一）萌芽階段

旅游作為一個綜合性的產業，需要交通、基建、法制等一系列的基礎要素配套之后，才能進行旅游活動。在改革開放之前的新中國并沒有使旅游成為產業的條件，因此這段時期的政策是為了國家安全而對外國來華旅客進行管制。但是其中的《關于開展我國旅游事業的報告》（1964）卻是我國旅游產業化的萌芽。

在改革開放之前，我國的旅游政策是以出入境政策為主（見表1），占比達到了40%，其中也有針對公共服務和產業的政策，但是由于當時我國經濟的發展遠遠沒有達到能夠使得旅游成為大眾消費的程度。因為當時的人們以維護國家穩定，落實經濟發展為主，旅游在當時并沒有成為一個產業，所以表中的數據雖然是和旅游相關的政策，但是并不具有代表性，也不能就此斷定我國旅游當時的發展方向。

表1 萌芽階段政策分類表

（二）成長階段

第一，在這一階段的旅游政策雖然還是以出入境旅游政策為主，但是占比有明顯的下降，只占總樣本的27.31%。而相比萌芽階段，成長階段的旅游政策明顯增加了旅行社政策和旅游產業政策，分別為31項和37項，占比高達這一時期樣本總容量的15.12%和18.05%，這兩個要素政策的顯著提高，說明了我國明確地要將旅游發展成為一項產業，為入境旅游和國內旅游提供良好的環境。其中最具有代表性的政策是中央6號文件《促進旅游業健康發展的意見》（1993）和國務院發布的《旅行社管理條例》（1996）。

（三）成熟階段

在這一時期占比最高的是旅游產業政策，占比高達27.99%，而顯著占比高的有出入境旅游政策、旅行社政策、旅游目的地政策、旅游公共服務政策和旅游安全政策，分別占比6.06%、11.04%、6.99%、7.93%和13.99%。旅游產業政策比上一時期有非常明顯的增長，從37項增加到了180項，這一時期的旅游業在政策的推動下形成了完整的產業鏈，從對旅行社、導游、目的地的培養與開發，到對公共服務、法治建設、安全教育的完善，都顯示了我國旅游已經實現了產業化。

在這一時期同樣也有問題，除了在旅游市場類政策中對國內旅游政策的制定仍然不足之外，對比上一時期不同的是，這一時期的政策結構比較平衡，但是在政策總體數量上增長得過快，政策的實施雖然對產業的發展有促進作用，但是過多的政策會限制產業的自由發展。

（四） 精細階段

在這一時期占比最高仍然是旅游產業政策（見表2），同比上一階段的占比有略微的提高，這也是我國旅游業產業化基本完成的標志之一，現在的旅游業已經基本完成了產業化，政策上更加傾向于補充完善已有的部分和區域規劃，人才培養等方面政策繼續推進深化產業化發展。萬名旅游英才計劃使得旅游業的服務水準更加優化，全域旅游示范區政策也使得旅游業進入了大規劃、大發展，全方位統籌進步的時代。

表2 精細階段政策分類表

這一時期的問題在于對于旅游吸引物的政策制定不夠重視。旅游吸引物是游客的目標，在游客決定旅游時，會選擇一個具有吸引力的旅游區域。國內的旅游區以山水自然景觀為主，卻忽略了創新性的旅游吸引物研究，政策的不重視也導致了這一階段旅游產品同質化問題的出現。

（五）創新階段

雖然這一時期占比最高仍然是旅游產業政策，但是相比上一個階段，占比從34.51%下降到17.83%（見表3），這表明我國旅游產業已接近完備，政策正轉移關注焦點，去除傳統產業化的流程，向創新化發展。

表3 創新階段政策分類表

綜合政策和旅游吸引物政策相比較上階段有明顯的提升，綜合政策是集多種旅游要素、全面施政的政策，往往由多部門聯動制定，綜合政策的提升我國旅游業創新化發展的標志，作為完備的產業，就應該和其他產業保持聯動，從政策就能夠很好地體現這一點。旅游吸引物政策的占比提升表明我國旅游業已經進入了建設發展新時代，不束縛于傳統的山水景區建設，開始整體區域規劃、全面建設的休閑旅游建設時代。

這一時期同樣也出現了問題，旅游業當前作為國民經濟戰略支柱性產業，由于其特有的綜合性，可以和很多產業相融合，但是很多已經概念化的融合發展目前在政策中仍然沒有得到很好地體現，比如“旅游大數據”這一“旅游+互聯網”的新概念，從現有的政策文本來看，并沒有政策對這一概念進行深入推進。

二 旅游產業政策發展趨勢

（一）重視旅游創新政策

就目前我國現有景區態勢，從微觀上來看，景區各大商店所出售的紀念品大體相同、旅游具體游玩設施的建設等基本上都是照搬國外的建設。從宏觀上看，無論是山水風景區建設，還是度假區的建設，都有著大體相同的建設流程和容易忽略的設施重復問題。比如玻璃棧道這一新奇的旅游體驗被帶入國內后，各大名勝山區紛紛效仿，忽略自己的景區特色而盲目追求短期消費回報。對于這種態勢，我國旅游政策應該鼓勵創新，培養創新型旅游人才，為傳統景區的新發展開辟一條道路。

（二）放緩旅游建設政策

根據近5年旅游政策的走向來看，我國的旅游基礎設施建設已經開始進行，從平潭島到橫琴島再到博鰲樂城，這些旅游區是政策已經確定下來的建設目標，但是從三個國家重點項目的具體規劃書中不難看出，這些方案均提出在2020年推進建設，在2025年完成基本建設，這些項目同時推進的投資規模非常大， 回報周期也比較長，可以將建設的步伐放慢或者逐個項目推進，抑或者確定實驗項目后看具體成果再全面實施。

（三）加強旅游統計政策

旅游業需要數據作為分析的樣本，以此來制定下階段的目標和改進方案。就目前的旅游數據而言，很多地方都是缺失的，不夠精細化。宏觀的數據分析出來的結果不一定能夠適用于微觀的個體，應該加強旅游統計政策推進，在政策中對旅游數據采集和分析進行專業化和精細化的說明，讓旅游研究和旅游企業更方便，保證旅游業在正確的道路上前進。

三 結語

本文以政策視角為切入點，對我國旅游政策的階段用新的方式進行了劃分，并且對每個階段的政策分布和階段特征進行了研究分析，發現我國旅游政策越來越傾向于產業化和規范化，這一現象說明我國的旅游業在政策的引領下逐漸走向了產業化發展的道路。未來旅游業政策指引應該在旅游產業的各方面加以指引，走向細節化和質量化的道路。考慮到政策研究的復雜性，本文的階段劃分方式采用了旅游標志性事件劃分，政策分類方式收集了現有主流的劃分方式，在此基礎上將每個階段的政策收集分類逐一列出，再通過定性的方式將其歸類統一，最后通過政策分布研究本階段的旅游政策特征。