宅基地三權分置的制度需求、實現形式與法律表達

徐忠國，卓躍飛，李 冠，王雪琪，陳 陽

（寧波大學法學院，浙江 寧波 315211）

1 引言

宅基地三權分置是繼承包地三權分置之后最為重要的土地制度創新，將對鄉村振興產生深遠影響[1]。2018年中央一提出這個新概念，就引起實務界和學術界的廣泛關注，是當前土地制度改革的熱點議題。人們一方面對宅基地三權分置促進鄉村振興寄予厚望，另一方面對這個新生事物出現的理論邏輯和法律性質充滿疑惑和好奇。在實務界，地方政府和主管部門廣泛探索宅基地三權分置的實現方式，積累了豐富的實踐成果[2]。概括地說，目前有以下三種實現方式[3-4]。第一種是直接把使用權視為資格權，把宅基地流轉出去的權利命名為租賃使用權，只向受讓人頒發租賃使用權證，并將此項權利登記在不動產登記簿上。典型代表為浙江紹興[3-4]。第二種是將流轉的使用權分置為資格權和新使用權，向原使用權人發放資格權證，將資格權登記在主管部門的資格權登記簿上；向新使用權人發放不動產產權證，在不動產登記簿上登記新使用權。典型代表為浙江義烏和浙江德清[3-4]。第三種同樣是將流轉的使用權分置為資格權和新使用權，向原使用權人發放資格權證，向新使用權人發放新使用權證，將這兩項權利同時登記在不動產登記簿上。典型代表為安徽旌德和浙江象山[3-4]。目前，中央還沒有對宅基地三權分置的權利登記提出統一要求，改革試點地區豐富多樣的實現形式一定程度上引致了地方管理的差異化，那么到底哪種實現方式既有法理依據，又符合鄉村實際？

與之對應，學術界對實務界的實踐成果進行了理論概括，形成了三種主要的理論邏輯。第一種是由宋志紅為代表的學者提出，主張宅基地使用權就是資格權，宅基權三權分置的關鍵不是從使用權中分置出資格權，而是創設第三項權利，延長宅基地權利配置的鏈條，形成“所有權—使用權（用益物權）—次使用權（次用益物權）”的物權派生結構[5-7]。第二種是由夏沁和靳相木為代表的學者提出，主張從流轉的使用權分離出資格權，將之成員權化，由它承擔居住保障的身份性福利功能，形成“所有權—使用權—資格權（成員權）—次使用權（次用益物權）”三權分置的權利配置格局[4,8]。第三種是由徐忠國和鐘和曦為代表的學者提出，主張從現行宅基地使用權中分離出次使用權，剩余部分轉化為資格權，但資格權仍保留為用益物權性質，從而形成 “所有權—使用權—資格權（人役權）—次使用權（次用益物權）”的權利配置格局[9-10]。這三種理論發展路徑，都有一定的實踐基礎和自洽的理論邏輯，那么到底哪種理論發展進路既符合改革需求，又有法理邏輯？可不可以在此基礎上提出一種更有解釋力的理論邏輯？

為了回應上述實務和理論問題，本文采用法社會學和法經濟學相結合的方法，通過比較研究以提供一個初步的回答。法社會學的研究方法重在通過法律社會需求和社會實踐的研究，為法律的構建和完善提供理論方案。本文試圖在筆者主張的第三種理論邏輯的基礎上[9]，綜合吸納第一種和第二種理論邏輯的科學成份，提出理論邏輯的改進方案。本文按照法社會學的“制度需求分析—制度實現形式—制度邏輯構建”的一般框架展開，在涉及制度供需分析的部分，補充采用法經濟學的方法展開討論。首先，分析政策的制度需求，研究宅基地三權分置需要達到的社會目標，為制度設計提供方向。其次，開展政策實現形式分析，研究宅基地三權分置的已有實現方式和相應的利弊影響，分析制度供給的路徑，為制度設計提供經驗基礎。再次，開展法律表達研究，提出符合制度需求和法理邏輯的權利體系構建方案，為完善法律提供建設方案。最后，總結全文研究結果，提出本文的研究發現。

2 三權分置的制度需求：制度變遷的內生動力

2.1 宅基地功能的動態變遷

土地邊際報酬遞減定律揭示，在生產技術水平不變的前提下，單位土地上增加勞動力或資本等生產要素投入，最終將出現土地邊際報酬遞減的效應，即土地生產的馬爾薩斯陷阱[11]。在農村土地生產技術不出現革命性變化的情況下，農村土地所能產出的社會財富是有限的，所能負擔的人口也是有限的[12]。顯而易見，這種情景在傳統農業是常態。著名經濟史學家黃宗智基于這條定律，提出中國傳統農村過密化和內卷化的概念[12]，即中國傳統農村的土地財富被不斷增長的人口所稀釋，穩定地出現雖然農村社會總財富在增加，但農村人均財富卻保持穩定甚至下降的社會現象。

黃宗智進一步提出中國農村經濟的“拐杖”邏輯：中國小農經濟的經濟基礎是以農業和副業兩個拐杖作為支撐的，農業收入是小農經濟的基本保障，副業收入是小農經濟的重要補充[12]。小農經濟根據家庭成員的比較優勢，在農業和副業之間分配家庭成員的勞動投入。由于小農存在著經營能力的差別，逐漸出現純農戶（農業收入為主）、兼業戶（兩者兼顧）和非農戶（非農收入為主）的階層分化[12]。純農戶表現為恰亞諾夫所說的“道義小農”的特點[13]，兼業戶表現為徐勇等所說的“社會小農”的特點[14]，非農戶表現為舒爾茨所說的“理性小農”的特點[15]。道義小農的經濟邏輯是生存邏輯，所有生產要素的投入是保障家庭的基本生活[13]；社會小農的經濟邏輯是改善邏輯，經濟收入是半工半農，農業收入保障家庭基本生活，非農收入改善家庭生活條件[14]；理性小農的經濟邏輯是效率邏輯，充分利用市場機會和要素比較優勢，謀求家庭經濟收入和福利效用的最大化[15]。

對于純農戶和兼業戶而言，承包地和宅基地是謀求家庭生存的基本條件，“耕者有其田”“居者有其屋”是其基本理想，宅基地居住保障的功能是這兩類人群的重要制度需求。對于非農戶和兼業戶而言，由于他們具有充分利用市場發展鄉村新產業的能力，所以這個階層具有較強的經濟動力，將宅基地和承包地等土地資源轉化為土地資產和土地資本，謀求更多財產性收益，宅基地的資產和資本功能是這類人群的重要制度需求。隨著鄉村振興戰略的實施，純農戶、兼業戶將逐漸減少，非農戶將逐漸增多，但這三類農戶將長期共存。所以，宅基地的功能具有多樣性的特點，既有居住保障的需要，也有經濟財產的需要。宅基地的制度設計，既要滿足純農戶和兼業戶基本生存的需要，也要滿足非農戶和兼業戶創新創業的需要，需要妥善處理好生存與發展的關系。

2.2 適應宅基地動態需求的制度變遷

改革開放以來，我國制度變遷形成了“地方試點先行、地方經驗上升為國家政策、國家政策再上升為國家法律”的模式，將群眾的首創智慧與國家的頂層設計有機結合起來。宅基地制度變遷沿襲了相似的制度變遷路徑，形成了誘致性變遷（群眾創造）與強制性變遷（國家設計）的良性互動[9]。誘致性制度變遷是利益相關者在實踐中發現推動制度變革所獲得的收益大于成本時，相關當事人推動制度創新以滿足他們的實際需求[16]。宅基地三權分置的出現就是誘致性制度變遷的結果。強制性制度變遷是立法機構響應社會需求，通過政治程序確定全社會必須遵守的制度規則，政治交易市場決定了強制性制度變遷的路徑[17]。中央將宅基地三權分置的地方實踐上升為國家政策就是強制性制度變遷的結果。戴維斯和諾斯指出，利益相關者是制度變遷的第一行動者，博弈的社會結果是誘致性制度變遷；政府是制度變遷的第二行動人，博弈的社會結果是強制性制度變遷[18]。諾斯進一步指出，制度變遷受到產權結構、國家利益和意識形態的綜合影響，由于受到國家利益和意識形態的影響，有效的產權結構往往難以產生[19]。因此，宅基地的社會需求，有一部分可以通過強制性制度變遷得到滿足，還有一部分受到社會阻力的影響，只能通過誘致性制度變遷得到滿足。宅基地制度的頂層設計，既要符合共同富裕的社會主義意識形態，又要控制變革帶來的社會風險。改革是在保留舊有制度體系、維持舊有利益格局的基礎上，通過增量制度供給、釋放增量社會利益來激活社會發展的動力。在已有制度的基礎上進行邊際改革，有效節約制度變遷的成本，形成制度變遷路徑依賴的特點。

非農戶取得較高的非農收入，具備了在城鎮穩定就業居住的能力，由此產生將家中富余的宅基地和農村住房進行資產化和資本化的經濟動力。兼業戶利用鄉村特色資源（土地、房屋、風景、文化等），吸引城市優勢資源（資金、技術、管理）投資，開展鄉村新產業、新業態的創業創富，由此產生盤活鄉村閑置宅基地和農房的經濟刺激。所以，非農戶和兼業戶是宅基地制度變遷的第一行動人。宅基地流轉是個活躍的灰色市場，雖然具有扎實的社會需求，但對現行制度產生了重大挑戰。如何將這個灰色市場最大化納入法治軌道，是基層政府面臨的現實困難。地方政府從服務鄉村發展、規范土地管理的角度，率先將農民的社會實踐轉化為地方制度成果，提出宅基地三權分置改革方案，成為宅基地制度變遷的第二行動人。中央觀察到地方政府的制度創新，認為三權分置是在堅持兩權分置的基礎上，推進宅基地使用權和農房使用權的適度放活，既保障純農戶和兼業戶的居住生存權益，又保障非農戶和兼業戶的產業發展權益，是統籌社會主義與市場經濟關系的有益方式，于2018年及時將地方經驗上升為國家政策，成為制度變遷的第三行動人。目前，宅基地三權分置的理論還需要接受更加廣泛深入的社會實踐的檢驗，待條件成熟時，再及時總結上升為國家法律。因此，宅基地三權分置目前仍處于強制性制度變遷的進程中。

宅基地三權分置是對宅基地兩權分置的繼承和發展，表現出“不變”與“變”的權衡，反映了中國制度變遷路徑依賴和增量改革的鮮明特色。就“不變”（路徑依賴）而言，宅基地三權分置不是要拋棄宅基地兩權分置的制度成果，而是要堅守社會主義共同富裕的本質，保障廣大農民最基本的居住權益，保障宅基地初始取得的公平正義。將宅基地免費初始取得的范圍限定農村集體經濟組織成員，是在當前農村社會保障體系不健全的情形下，建設控制社會風險的必要舉措。宅基地制度與承包地制度一樣，是管控宏觀經濟變化失業風險的保險杠和壓艙石。就“變”（增量改革）而言，將宅基地使用權進一步分置為資格權和次使用權，資格權承擔社會福利的功能，次使用權承擔經濟效率的功能，有利于盤活閑置宅基地和農房，有利于鄉村新產業、新業態的蓬勃發展，更好地發揮市場配置生產要素的基礎性作用。世界銀行對全球土地制度改革的長期跟蹤研究表明，在公平公正的初始分配基礎上發揮土地市場配置資源的作用，有利于提高全社會土地資源配置的總體福利和效率[20]。相比于其他亞非拉等發展中國家，中國在土地改革上有特別的制度優勢，既能從政治上保障土地分配的公平正義，又能從經濟上保障土地配置的高效節約[21]。這是中國區別于亞非拉發展中國家，在快速推進城鎮化、工業化的過程中，沒有出現大規模貧民窟的根本原因[22]。

3 三權分置的實現形式：制度供給的多樣方式

筆者通過廣泛參與社會調研和查閱科技文獻，將宅基地三權分置的實現形式概括為以下三種模式。

3.1 延伸經營權實現形式

浙江紹興為激活鄉村閑置農房，引入鄉賢等社會主體開展鄉村建設，積極創新三權分置實施方式。這種模式的重點是穩定投資方的預期，只向受讓人頒發租賃使用權證，并在不動產登記簿上登記保護，將租賃權物權化。這種模式不向轉讓人重復頒發宅基地使用權證，也不單獨頒發資格權證。宋志紅為代表的學者對這種模式進行了理論概括，提出宅基地三權分置的“所有權（自物權）—使用權（用益物權）—次使用權（次用益物權）”的物權派生邏輯[5-7]。針對承包地“三權分置”違反“一物一權”的爭議，孫憲忠深入研究德國物權法，發現“所有權—地上權—次地上權”的物權派生邏輯。他將德國物權法邏輯移植到我國農村承包地領域，構建了承包地“所有權—承包經營權—經營權”三權分置的物權派生邏輯[23]。宋志紅提出的宅基地“所有權—使用權—經營權”三權分置理論是對孫憲忠承包地三權分置理論的繼承和移植。這種宅基地三權分置理論概括的優點是保持了與承包地三權分置相一致的理論邏輯，但存在以下三個方面的問題。一是難以應對因繼承造成的非集體成員的有償用地的問題。農村住房歸農戶個人所有，當非集體成員繼承集體成員的農村住房時，隨之繼承的宅基地使用權將剝離集體成員所特有的居住保障權益，實行有償使用。這種繼承取得的使用權與含有居住保障權利的使用權在性質上是不同的，應當允許它在繳納有償使用費之后自由流轉。二是難以應對因繼承造成的集體成員一戶多宅問題。當集體成員繼承集體成員的農村住房時，會出現一戶多宅的情形，也應當實行有償使用。這種繼承的使用權與含有居住保障權利的使用權在性質上是不一樣的，應當允許它在繳納有償使用費之后自由流轉。三是農戶居住保障權益保護不充分的問題。這種模式對宅基地使用權取得之前和置換之后的待取得農戶居住保障權益的保護是不充分的。

3.2 分置成員權實現形式

浙江義烏在全國首次提出宅基地“所有權—資格權—使用權”三權分置制度，浙江德清接著在第二批國家試點中設計和實施了“所有權—資格權—使用權”三權分置制度，兩者的實現方式比較類似。義烏模式比較注重保護宅基地使用權取得之前和置換之后的農戶居住權益，在宅基地分配之前和置換之后，向農戶頒發資格權證，在主管部門資格權登記簿上登記保護。宅基地流轉時，將宅基地使用權分置為資格權和次使用權，向原宅基地使用權人頒發資格權證，在主管部門資格權登記簿上登記保護；向新宅基地使用權人頒發使用權證，在不動產登記簿上登記保護。義烏的做法實現了對集體成員居住權益在取得前、取得后和置換后進行全生命周期保護。以夏沁和靳相木為代表的學者在這些社會實踐的基礎上，提出了在宅基地流轉時，將使用權分置為成員權和次使用權，形成“所有權（自物權）—使用權（用益物權）—資格權（成員權）—次使用權（次用益物權”的權利格局[4,8]。義烏將分置出的資格權成員權化，而不是物權化。這種實現方式著重對農戶居住權益的保障，但也存在以下兩個方面的問題。一是邏輯不自洽。使用權是用益物權，從這個用益物權中分置出一個非物權的成員權，不符合法理邏輯。二是對已取得居住權益保護不足。宅基地改革的政策出發點和著力點是在保護農戶已取得居住權益的基礎上，盤活閑置宅基地和農村住房。但義烏模式的資格權管理，將注意力放在了取得前和置換后的居住權益，對宅基地流轉時居住權益的保護不夠充分，有誤置改革重點的問題。

3.3 分置人役權實現形式

安徽旌德在全國首次向所有權人、資格權人和使用權人頒發所有權、資格權和使用權等不動產權證，并在不動產登記簿上進行統一登記。浙江象山在浙江省內首次為宅基地三權分置的權利頒發不動產權證，在不動產登記簿上進行統一登記。筆者將這種社會實踐概括為“所有權（自物權）—使用權（用益物權）—資格權（人役權）—次使用權（次用益物權）”的理論邏輯[9]，認為宅基地使用權流轉時，被分置為資格權和次使用權。使用權流轉后剩余的權利轉化為資格權，基于德國物權法理論，這個剩余權利的物權性質可以定性為人役權，是設定在次使用權上的用益負擔[9]。宅基地流轉合同到期后，次使用權彈回到資格權，資格權再恢復成使用權的圓滿狀態。這條理論進路是對孫憲忠承包地三權分置理論邏輯的繼承和創新，一方面堅持了“所有權—用益物權—次用益物權”的派生邏輯，另一方面創新性地提出了宅基地使用權流轉后剩余的權利轉為人役權，其社會功能是保障居住權益的觀點。當然，這種實現方式與第一種實現方式存在著類似的三個問題。

3.4 三種實現形式的制度比較

在上述三權分置的實施方式中，所有權的收益權能和處分權能得到了增強，社會主體的租賃權益得到有力保障，農民居住權益得到不同方面的保護，閑置的宅基地和農房得到有效盤活。與自發的宅基地流轉中農民丟失居住權益相比，三權分置中的宅基地流轉，農民保留了基本的居住權益保障。因此，通過三權分置改革，既有的利益得到了保留，增量的利益得到了發展，有效地平衡了穩定與改革的關系，協調了公平與效率的關系，宅基地的制度需求得到了不同程度的滿足。三種方式的區別是，第一種方式和第三種方式著力保障已取得的居住權益，第二種方式重點保障待取得的居住權益。其中，已取得的部分，屬于物權的物上請求權，是基于物的利益請求權；待取得的部分，屬于成員權的分配請求權，是基于身份的利益請求權。就全面保護農民居住權益而言，應對“已取得”和“待取得”部分進行整體設計。另外，宅基地使用權由于繼承問題，存在目前部分宅基地使用權不含農民居住權益，需要特別的制度設計以應對現實的管理需要。

4 三權分置的法律表達：制度供需的動態平衡

4.1 制度的總體架構

將基層群眾的智慧創造（誘致性制度變遷）總結提升為國家制度的頂層設計（強制性制度變遷），需要考慮諾斯的制度變遷理論中的產權結構、國家利益和意識形態等影響因素[19]。從產權結構而言，要求產權制度的安排既注重保護純農戶、兼業戶的生存型需求，又注重滿足非農戶、兼業戶的發展性需求。從國家利益而言，就是要在堅持宅基地兩權分置的基礎上推進三權分置的實施，沿著已有的制度路徑推進增量化改革，保護好普通群眾的既得利益，降低改革引起的系統性社會風險，防止改革引起群體性事件。從意識形態而言，就是要調適市場經濟與社會主義的關系。在堅持土地公有制和宅基地平等福利性初始取得等社會主義制度的基礎上，有限開放宅基地轉讓和抵押市場，構建社會主義市場經濟體系，實現共同富裕的社會理想。中國是大陸法體系國家，國家制度頂層設計需要將群眾的實踐語言、政府的政策語言轉化成邏輯嚴密的法律語言，實現“法言法語”[5]。

本文在綜合評述上述三種宅基地三權分置的實踐經驗和理論概括的基礎上，采取拿來主義的態度構建宅基地三權分置物權派生邏輯的優化方案。總體上，采納宅基地“所有權—使用權—次使用權”的權利體系框架。考慮到承包權三置分置中《土地承包法》已采納了“經營權”的權利名稱，并且宅基地流轉的目的是盤活閑置農房、興旺鄉村產業，為節約普法成本，宜將宅基地次使用權命名為宅基地經營權，以體現宅基地流轉促進鄉村產業經營的政策含義。此外，為全面保護農民的居住權益，還需要配套構建兩個方面的補充性制度安排。本文提出的宅基地三權分置的權利體系見圖1。

圖1 宅基地三權分置的權利體系結構Fig.1 Right structure of the tripartite entitlement system of rural residential land

4.2 “已取得”居住權益的制度保障

已取得居住權益的制度保障，可以分為僅含有居住權益和不含有居住權益的使用權進行物權重構兩種情況。僅含有居住權益的使用權是指：使用權在轉出具有生產經營性質的經營權之后，剩余下來的僅具有福利居住保障性質的權利束。不含有居住權益的使用權是指：當非農村集體組織成員繼承農房時，宅基地將實行有償有期限使用，在剝離掉具有福利居住保障性質的權利束后，重新形成的使用宅基地的權利束。

（1）僅含居住權益的使用權的物權重構。農戶初始取得的宅基地使用權，包含居住權益和財產權益。當宅基地流轉時，財產權益作為權利束已轉移至經營權中，剩余的居住權益保留在使用權。為特別保護農民的居住權益，需要將這個剩余的權利轉化為一個新的用益物權。因為剩余的權利是純粹的居住權益，所以這個權利宜命名為宅基地居住權，以表達保障居住權益的政策導向。需要在不動產登記簿上以居住權的物權種類登記這個剩余的權利，同時在轉讓方的不動產證中變更持有的物權種類。由于是在不動產登記簿和不動產權證進行變更登記，因此這種登記方式不會額外增加制度創新成本。筆者曾撰文詳細論證了宅基地資格權（即本文的居住權）的物權性質是人役權，承擔的是保障基本居住權益的職能，不違反一物一權的原則，此處不再重復論證該理論邏輯[9]。居住權和經營權從使用權中分置而出，這兩種物權形成了一種伴生約束關系。當經營權到期后，它的權利束將和居住權的權利束一起彈回使用權，使用權重新恢復圓滿狀態，這種權利的變化需要在不動產登記簿和不動產權證上進行變更登記（圖1）。需要說明的是，盡管存在諸多爭議，但《民法典》最終引入居住權這個制度創新。眾所周知，我國物權體系一直缺少人役權的物權建構，但居住權的物權性質是人役權，所以將居住權引入了民法典就將人役權引入了我國物權體系，由此顯著降低了同樣作為人役權的宅基地居住權的制度創新成本。宅基地居住權與居住權既有相似的一面，也有不同的一面。相似之處是：作為人役權，其構建的目的都是保護特殊群體的居住權益，實現公平正義的社會目標。不同之處是：宅基地居住權保護的是農村居民的基本居住權益，而居住權重點保護的是城鎮居民的基本居住權益。居住權的生命周期與使用權生命權類似，以農戶的存在為依據。當農戶的戶主發生變更時，不影響居住權的存在。但當農戶的性質轉變為非農戶時，居住權的權利性質轉為下文所言的出讓宅基地使用權。

（2）不含居住權益的使用權的物權重構。集體成員因繼承產生一戶多宅和非集體成員因繼承產生有償使用的問題，在宅基地使用權的轉移過程中，剝離了原有的居住權利，轉化為純粹的財產權利。這種類型的使用權，陳小君和韓松將之命名為法定租賃權[24-25]。筆者認為，從字面文義理解，租賃權容易被誤理解為債權。考慮與構造國有建設用地使用權的理論邏輯相銜接，將不含居住權益的宅基地使用權命名為出讓宅基地使用權，含有居住權益的宅基地使用權命名為劃撥宅基地使用權。“出讓”和“劃撥”用于區別無償和有償取得宅基地使用權的方式，也用于區別限制流轉和不限制流轉的處分權利。在不動產登記簿上，物權種類都登記為宅基地使用權，但權利取得方式分別登記為出讓取得和劃撥取得。經過物權重構，將目前《土地管理法》規定的宅基地使用權的“含居住權”、“僅含居住權”和“不含居住權”的三種狀態，區分為劃撥宅基地使用權、宅基地居住權和出讓宅基地使用權三種物權種類，邏輯關系更為清晰，不易被混淆和誤解，有利于物權在不動產登記簿上的登記管理。在這種權利體系的架構下，宅基地一級市場是宅基地所有權產生劃撥宅基地使用權，宅基地二級市場是劃撥宅基地使用權產生宅基地居住權、宅基地經營權和出讓宅基地使用權。劃撥宅基地使用權和宅基地居住權這種含有居住權益的物權在農村集體經濟組織的范圍內流轉，宅基地經營權和出讓宅基地使用權這種不含有居住權益的物權在全社會范圍內流轉。經不動產登記后，劃撥宅基地使用權和宅基地居住權在集體經濟組織范圍內的流轉，不影響宅基地經營權的物權對抗效力。

4.3 “待取得”居住權益的制度保障

對于宅基地使用權取得之前和置換之后居住權益處于待取得的情形，應做出相應的制度安排以保護農民合法權益。對于宅基地資格權的理解，有“分配權”、“實體權”和“分配權+實體權”三種理論邏輯[2,10]。本文采納分配權的理論邏輯，認為已取得的居住權益由物權進行保護，而待取得的居住權益由成員權進行保護。宅基地資格權實質上是成員權的一種子類型。上述第二種實現方式，在宅基地領域將待取得的和已取得的居住權益進行一體保護。本文另辟蹊徑，提出將宅基地待取得的居住權益納入到集體組織成員的成員權中進行一體保護，將這種權利塑造為基于身份的宅基地分配請求權。類似的成員權利還有集體收益的分配請求權和承包地的分配請求權。這樣進行制度設計的益處是：可以將宅基地分配請求權、承包地分配請求權和集體經濟資產收益分配請求權在《農村集體經濟組織法》中進行系統化的整體構建，形成邏輯更為清晰緊密的權利體系。此外，宅基地成員權與宅基地使用權（居住權）需要實現制度聯動。當農戶行使成員權取得宅基地使用權時，將成員權的狀態標記為已行使；當農戶退出宅基地置換其他住宅時，將成員權的狀態標記為待行使，登記待置換的宅基地或城鎮住房的面積。根據義烏和德清的實踐經驗，如果是置換宅基地的權利，可以在農村集體組織范圍流轉；如果是置換城鎮住房的權利，可以在全社會范圍流轉。實現這種制度的互動，需要在集體成員權登記與不動產登記之間形成一種常態化的制度安排。

5 結論與討論

（1）制度需求。小農經濟依賴農業收入和副業收入兩只拐杖，相應地農戶分化為純農戶、兼業戶和非農戶等社會階層。純農戶和兼業戶需要宅基地居住保障的功能，非農戶和兼業戶需要宅基地財產收益的功能。為降低制度創新成本，既要保障純農戶和兼業戶宅基地居住保障的需要，也要滿足非農戶和兼業戶宅基地財產收益的需求。將基層誘致性制度變遷轉化為國家強制性制度變遷，需要統籌產權結構、國家利益和意識形態的三角關系。在宅基地兩權分置的基礎上，推動宅基地三權分置，有利于統籌社會正義與經濟效率的關系，有利于統籌利益格局調整與社會風險防控的關系。

（2）實現形式。目前已存在“所有權—使用權—次使用權”、“所有權—使用權—成員權—次使用權”和“所有權—使用權—人役權—次使用權”等三種實現形式，較好地保障了所有權人和經營權人的利益，但在保障農民已取得和待取得的居住權益方面存在差異。“所有權—使用權—次使用權”和“所有權—使用權—人役權—次使用權”實現形式較好地保障了農民已取得的居住權益，“所有權—使用權—成員權—次使用權”實現形式較好地保障了農民待取得的居住權益。

（3）法律表達。在中國這個大陸法系國家，進行制度的頂層設計，要將群眾的實踐語言和政府的政策語言轉換成嚴密的法律語言。本文在借鑒目前已有的三種實踐模式和理論邏輯的基礎上，綜合性地提出宅基地三權分置權利體系優化方案。“所有權—使用權”的兩權分置模式，可以滿足純農戶和兼業戶的居住保障的生存需求。“所有權—使用權—次使用權（經營權）”的三權分置模式可以滿足非農戶和兼業戶追求財產化和資本化的發展需求。在宅基地“所有權—使用權—次使用權（經營權）”的權利體系框架的基礎上，補充構建宅基地居住權、出讓宅基地使用權和宅基地成員權等權利類型。農民已取得居住權益的制度保障方面，因宅基地使用權流轉后剩余的權利為純粹的居住權益，可命名為居住權，性質為人役權。繼承取得必須剝離居住權益的使用權，保留純粹的財產權益，采用有償方式取得，宜命名為出讓宅基地使用權。宅基地使用權（包括劃撥和出讓）、宅基地居住權和宅基地經營權都需要在不動產登記簿上進行登記保護。待取得的居住權益的制度保障方面，需要構建成員權以保護農戶取得之前和置換之后待取得的居住權益，成員權宜登記在主管部門成員權登記簿上。

本文提出的權利優化體系，具有邏輯的自洽性，但是否貼近中國鄉村發展的現實需要，還需要在宅基地改革的實踐中做進一步的觀察和檢驗。