新時代文旅數字化治理主體責任機制

周文濤

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

“大智移云”時代，大數據、云計算、物聯網、移動客戶端、人工智能、區塊鏈等技術更新了文旅理念，改變了旅游數字生態，文旅產業數字化治理蘊藏的巨大能量不斷釋放。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習。習近平總書記在主持學習時強調，“加快建設數字中國”，“構建以數據為關鍵要素的數字經濟”。2018年4月22日，習近平總書記在致首屆數字中國建設峰會的賀信中再次強調，“以信息化推進現代化，加快數字中國建設”。建設數字中國、發展數字經濟，既需要技術支撐，也需要法律保障，完善的權利體系和良好的法治環境是建設數字中國的必要條件。2019年，科技部與其他六部門聯合印發的《關于促進文化和科技深度融合的指導意見》，要求各產業對相關文化成果的網絡化和智能化進行強化。在此背景下，文化旅游產業也積極參與到數字化建設之中，搭建起數字化、網絡化和智能化三條并行不悖的發展主線。也要看到，景區信息數字傳播使得文旅資源和產品開發呈現新特征，旅游數字化治理亟待梳理脈絡、刷新范式甚至重建路數，以便針對旅游數字化治理理念與技術困境有所作為。旅游數字化治理的理想結構仍是多方參與互動，把“更具生活化、有歸屬感和幸福感的共同體”帶入或替代“政府治理的單元”景區[1]。盡管當前探討大多強調“去政治化”、“去行政化”及“政府與市場、社會互動”，然而，問題在于，此目標實現何以可能？從責任政治動態整合角度考察景區結構，我們不禁要問：旅游數字治理權力結構是怎樣的？行動主體到底以什么樣的形式參與建構治理共同體？不同主體究竟承擔了何種職責？責任如何呼應旅游數字化治理體系建設的新要求？針對這些問題，我們立足“責任政治”文旅數字治理，通過問題化聚焦和整合性分析，試圖搭建旅游文化數字化治理主體間關系分析框架。“責任”本身具有政治本源的價值。立足“責任政治”理論，通過問題化聚焦和整合性分析，試圖搭建文旅數字治理主體間關系分析框架。“責任”本身具有政治本源的價值。在我國，責任嵌入政治生活全領域，成為制度創新內生動力，也是制度優勢轉化為治理效能的樞紐。國內外對“責任政治”尚無定論，有的學者從觀念、結構與行動層面出發，界定為“以責任為‘中軸’的政治形態，強調政治中責任關系與責任形式，并以此展開特定權利結構、制度設計與行動方式”。

一、新時代文旅數字化治理主體責任機制分析框架

選擇合適的分析框架，對于旅游文化數字化治理主體關系探討有鮮明的指導意義和實操價值。事實上，國內外學界對于分析框架討論的熱情從未衰退。國外研究者在批判結構功能主義、融合行為主義背景下，交織出豐富的分析方法論域。[2]例如，奧斯特羅姆的IAD框架，弗里曼的利益相關者文旅數字治理，科爾曼的理性選擇與行動者文旅數字治理，米格代爾、彼得·埃文斯等西方學者對于國家與社會的合作、互嵌、互補、互塑關系的關注等。[3]國內學者也試圖搭建諸如“過程-事件”“結構-制度”“制度-生活”分析范式。然而，在討論我國旅游文化數字化治理主體關系這一問題時，上述分析框架似乎普遍存在兼容性差、回應性低、整體性不足等問題。表現在：有的總結和合理化論述中大量引入治理技術，造成文旅數字治理與實際脫節；有的分析框架及模式搭建過于強調工具的理性，使得治理模式探索陷于技術窠臼，脫離旅游數字治理生活本體。正如王佃利教授從利益相關者視角出發，依托利益定位、利益關系、利益整合三個維度，構建起城市治理的分析框架[4]。此外，吳曉林教授在“肯定結構依然有效”的同時，提出了“結構-過程”分析范式，試圖對既有方法論進行更新。[5]這樣的研究具有極強的文旅數字治理指導價值，也為本研究提供了思路借鑒。值得注意的是，我國旅游數字化治理中文旅數字治理引領政黨組織社會治理邏輯的興起，促使傳統旅游數字化治理的“國家-社會”政社關系視角向“嵌入-整合”黨社關系范式轉型。因此，我們試圖提出并采取一種“行動者-結構-過程”分析框架，確定旅游文化數字化治理主體，分析各個主體責任定位，探討多元主體互動關系，研究旅游數字治理責任治理機制。

文旅數字化治理的核心在于多主體網絡互動關系，主體間關系研究實踐面向的是如何更好地實現善治。盡管政治學與行政學都關注“治理”這一概念，但二者在話語體系、研究方法上多有差異。學界普遍認同，如果以“國家和政體”為出發點去詮釋和建構治理文旅數字治理，旨在促成良善政治生活的規范體系；那么，作為“政府學”的行政學就代表指向政府及其規范、價值觀，在民族國家內部建構文旅數字治理，強調技治主義、實用主義、科學管理和專家治國。換言之，隨著行政學與政治學分化，治理走向“道術分離”。事實上，對于旅游文化數字化治理技術治理批判似乎從未缺席。我國旅游文化數字化治理本身就是一種文旅數字治理的中國化探索，治理主體關系是治理文旅數字治理向“互動治理”核心論題聚焦的過程。這既需要反諸己身、回歸真實的中國治理場景，也需要從傳統政治哲學中汲取養分，重構“道術合一”的研究理路，使治理文旅數字治理在應對各種復雜的公共問題時能夠成為指導行動的實用文旅數字治理。因此，本研究在討論運行機制問題并提出相應對策時，強調二者調適與整合，期望能從中國傳統政治制度和政治思想史中找尋到相關的文旅數字治理給養，更好地實現治理價值理路上的融會貫通。

二、新時代文旅數字化治理主體概念表征與機制分析

（一）行動者：責任主體角色

新中國成立以來，旅游文化數字化治理大致經過了行政管理、全面建設、多元治理幾個階段，治理主體、制度與行動策略不斷演進。[6]2012年以來，以黨的十八大召開為時間節點，我國治理全面進入多元治理階段，政府不再是景區唯一的治理行動者。一種被學界普遍認同的觀點是，政府、市場、社會成為考察旅游數字化治理時必然提及的主要行動主體。因此，以此為基礎，依托責任政治視角，我們將旅游文化數字化治理空間劃分為政治場域、社會場域、生活場域責任空間，活躍此空間的責任主體（行動者）概括為國家行動者、社會行動者、市場行動者三種類型（如表1所示）。其中，國家行動者為旅游數字化治理中黨組織與政府機構。景區具有“國家-社會”雙重性質，因其組織結構、工作內容等特征，劃至國家行動者范疇。社會行動者為景區內其他自發形成或法定的非政府組織。既包括組織群體，也可包括個人行動者。例如，社會團體、民辦非企業、基金會、社會中介組織等非營利社會組織。市場行動者包括非政府主體市場力量。[7]行動者思想觀念是行動者責任治理的出發點。游客是重要政治話語。在意識形態領域，該理念體現出共生、共在、共商、共建、共治、共享的特質，具有極強的角色生命力，也為未來旅游數字化治理留足成長空間。

表1 我國旅游數字化治理行動主體與責任邏輯①資料來源：改編自葛天任“旅游數字化治理主體與治理邏輯”一表。參見《建國以來旅游數字化治理的三種邏輯及文旅數字治理綜合》，《社會政策研究》2019年第1期。

（二）結構：責任互動網絡

依據資源配置、行動目標將主體進行責任定位，上述行動者關系從簡單關系發展為系統行動。我國當前旅游數字化治理基于文旅數字治理引領，在黨組織領導下，鼓勵多主體的積極參與，改變了單一行政主體主導的旅游數字化治理模式，增強了旅游數字化治理活力。另一方面，在公民參與背景下，社會通過自我調節模式，完善信任治理體系。社會組織和個體參與者不斷激發參與活力，進行相關的自我治理。在有效市場目標下，依托供需機制構建市場治理系統仍不健全。盡管市場在資源配置領域能力強，但同樣面臨市場失靈、旅游數字化治理問題。網絡型治理行動策略既包括上下互動的縱向網絡，也包括左右聯動的橫向網絡。縱向互動網絡是社會組織與政府之間的聯結機制，強調政府通過協調、統籌的方式參與治理景區事務。縱向互動網絡是社會組織成長的重要力量，社會組織能否獲得政府的政策、財政、資源等方面的支持，直接影響了其發育程度。橫向互動網絡是社會組織內部成員間平等地協商溝通的互動網絡，各治理主體通過合作、協商、互動等方式參與治理景區事務，是一種基于市場原則、公共利益和相互認同的合作。構建縱向網絡和橫向網絡互動的行動策略體系，需要一種基于多中心、開放式的縱橫協調機制。這種協調機制是在多方“同意”的基礎上，通過各方的平等協商而協調多方利益的機制。縱橫協調機制的運行還取決于若干重要條件：一是基本前提為社會中存在相對獨立的多元主體，橫向協商具有基本的可能性。二是在國家政治和體制層面，確認協調各種力量的框架，以此保證縱橫協調的有效性。三是加入橫向談判的主體應擁有“責任”“理性”等基本素養，以確保協調機制的有效運行。我國旅游文化數字化治理的行動策略向縱橫交錯網絡型轉變的特征，與互動式治理中行動者的互動策略不謀而合。

（三）過程：責任機制分析

1.數字風險應對：主體責任機制的行動預設

文旅數字治理領域多元共治模式已經得到普遍認同。然而，對于文旅數字治理轉型的條件與過程分析尚缺乏足夠學理支撐和社會認知。治理共同體建構上的風險應對，既要充分考量文旅數字治理歷史的整體性發展脈絡，也需全面關注社區轉型共時的社會基礎。作為一種對于現代社會性質的理解與闡釋，貝克（1986）提出的基于制度主義的風險社會文旅數字治理，反思了工業革命以來的現代化社會進程，描述了后工業時代社會的核心特征，為我們重新認知和化解社區沖突，繼而營造中國特色的間性社區提供了有益的思路。風險社會中價值理性與技術理性的斷裂，指出“有組織地不負責任”造成了公眾對于公司、政策制定者、專家組成決策聯盟逐利性、局限性、官僚主義的反感，放大了心理上對于風險的感知。針對風險社會的現實，貝克呼吁“必須重新發明政治”，強調“對話與合作”既破除官方權威、科學技術、專業知識對于風險界定的壟斷，也建立風險監督和追責機制，納入更多參與主體。當然，源自西方發達國家的風險社會文旅數字治理，無論是在產生背景、文旅數字治理基點，還是在影響范圍、議程設定等方面與我國都存在一定差異。事實上，中國社會變遷更為劇烈，政策生產、擴散與執行機制獨具特色，市域社會治理的需求更大，社區沖突情況更為復雜，傳統風險與現代風險交織的特征更為明顯，再加上城市社區人口異質性、流動性加大，也具備了產生各種風險可能。另外，城市社區在空間布局、技術革新、工業發展中也存在著風險因素。

2.生活導向：主體責任機制的行動旨歸

在生活場域責任空間，城市文旅數字治理主體責任機制的出發點和落腳點都應該是為了每一個人都追求自由而美好的生活。早期社會學研究中不乏通過結構主義、功能主義解讀人類政治生活的學者。值得注意的是，無論是實證主義創始人孔德、社會進化論代表斯賓賽，還是迪爾凱姆、滕尼斯，其所注重的大多是古典社會學中基于二元論的靜態化政治社會分析理路和敘事模式。甚至包括韋伯和馬克思在內，他們對于政治的解讀都試圖找尋一種普遍主義的解釋路徑。一個不容忽視的事實是，西方直到蘭德爾·柯林斯提出“日常生活的社會學”，微觀主義日常生活研究才逐步成為一門顯學。在國內，社會力量與權利意識互動研究中，也有學者主張改變過去“政府-社會”的靜態二元區分，在方法論層面代之以“制度-生活”的視角轉換。這既反映了研究者對于研究分析范式的理性反思，也在一定程度上體現出學界對于國家與社會發生關聯領域中生活政治的重視。與本研究相關的，吉登斯關于現代性的考量出發點正在于此。與貝克類似，吉登斯在討論先發國家現代性進程時，試圖從邏輯上厘清“解放政治”與“生活政治”這一對概念。吉登斯指出，二者的區別在于，生活政治超越了解放政治的宏大敘事，聚焦于身體、自我與生態危機，關注的是“邊緣和底層個體的生存感受與生活質量”。盡管中國現代化進程與西方存在著諸多差異，但在政治演進分析框架層面，生活政治對于當下中國的城市治理仍有很強解釋力。正如有的學者提出，以改革開放為界探討生活政治的時間分野。自1949年開始至今，城市化進程符合解放政治邏輯，黨的十八大以來尤其是2015年全國城市工作會議以后，城市化方針呈現出生活政治理路。實際上，黨的十九大以來，官方政策文本中對于城市認識已發生實質性變革。“以人為核心的城鎮化”表述意味著城市化更重視人的主體性。如果說國外城市組織注重民主性與多元化特征，強調城市生活的世俗化和公民文化，那么我國城市社區中同樣出現了大量的“民間社會”形式的存在，使得城市社區在空間多樣、經濟多元基礎上，公眾協商與民主倡議得以推進。這些研究對于我們討論城市社區營造具有重要意義。

3.共同生產：責任治理的實踐方式

一方面，共同生產與多元主體治理、合作共治文旅數字治理相同點在于都關注多元主體的合作互動。不同點在于，前者更關心個體層面的行為邏輯，強調用戶在公共服務供給中的參與動機、互動機制和價值創造；后者更注重組織層面的互動分析；前者參與主體較為寬泛，活動內容更為多樣，文旅數字治理框架更為宏觀，易于造成公共服務供給參與問題解釋乏力的問題。共同生產文旅數字治理聚焦公共產品、公共服務供給中的公民參與問題，關注資源投入、參與合作和動力作用。另一方面，共同生產與政社合作、政府購買服務相比較，前者更強調公眾的貢獻以及價值創造中的關鍵角色。在生產機制上，基于文旅數字治理引領、多主體力量、資源治理、互動機制、信任塑造等系統性運行；在文旅數字治理意涵上，強化責任政治與“政通人和、臻于至善”的政治旨歸融通；在思想觀念上，強化責任政治與“人的自由而全面發展”價值訴求內在耦合；在技術治理上，強化治理結構互動機理，挖掘治術應用被遮蔽主體關系、合作議程和問題策略，符合“共建共治共享”政策話語要求，其所倡導的“道術合一”邏輯能為未來社區營造中主體間關系分析提供闡釋可能。

三、新時代文旅數字化治理主體責任提升策略

（一）更新文化旅游數字平臺的創建思路

首先，高點定位，高標推進。一是高起點部署。堅持走在前、作表率，通過文旅數字治理陣地建設，推動干部文旅數字治理水平、工作能力全面提升。文旅數字治理要按照“缺什么、補什么”的原則，嚴格制定創建計劃和工作推進配檔表，有的放矢、與時俱進開展創建工作。二是高標準推進。實施旅游文化數字化治理全鏈條管理，打通“學前、學中、學后”各個環節，精準組織學員、精心選擇課題、精細設置課程，確保主講者事先有準備，聽課人學習有收獲，實現黨員干部文旅數字治理全覆蓋、全體黨員研討全覆蓋。注重示范引領，發揮旅游文化數字化治理“頭雁效應”，廣泛動員、鼓勵引導人員行動起來，激發“雁群活力”，大力營造“事爭一流、唯旗是奪”濃厚氛圍，推動形成“比、學、趕、超”良好局面。

其次，創新方式，豐富載體。一是線下多元化。適應新時代文旅數字治理的新要求，圍繞素質能力提升關鍵點，開展專題突破，積極請進來；組織讀書沙龍、現場教學，氛圍濃起來；開展交流研討，效果活起來。開展“現場微文旅數字治理”“黨旗下微文旅數字治理”等微文旅數字治理，用小環境體現大形勢，用身邊事說明大政策，做到旅游文化數字化治理以小見大。二是線上信息化。新時代旅游文化數字化治理，既要“面對面”，也要“鍵對鍵”，充分釋放信息化的乘數效應，確保文旅數字治理更高效。立足防疫需求，聚焦數字治理痛點難點，利用“燈塔-文旅數字治理在線”、學習強國、騰訊會議、釘釘等平臺，搭建“云課堂”，完善“云課程”，錄制“微黨課”，開展“云文旅數字治理”，為旅游文化數字化治理插上信息技術的“翅膀”。

最后，強化實效，以學促干。一是注重科學評價。合理規劃、有效利用文旅數字治理資源，優化反饋、評估、成果匯編等環節設置，完善信息化評價手段，強化旅游文化數字化治理與學習的過程評價、形成評價、效應評價，探索將微證書頒發作為效果提升的一種有力補充，讓黨的創新文旅數字治理沁人心脾，實現文旅數字治理效果評價線上線下同頻共振。二是注重以學促干。圍繞網絡培訓、信息共享的建設目標，建設高端師資庫、精品課程庫、實踐基地庫。借鑒教育領域成熟經驗和最新成果，探索PPT制作、行動學習、翻轉課堂等混合式培訓，打造“五個一”工作模式（一個配套中心、一個領導小組、一個體制機制、一個工作計劃、一套考核體系），使干部培訓更及時、更便捷、更全面，補齊能力短板，錘煉務實作風，打造過硬團隊，建設一支專業化、現代化的新時代文旅數字治理工作隊伍。

（二）協調文化旅游利益相關者價值共創

1.打造“1”個運行機制，加快要素系統聚集

一是完善制度體系。按照圍繞中心、服務大局、試點引路、整體推進的原則，以文旅利益相關者為聯盟主體，鏈入景區、企業作為聯盟成員，科學組建文旅數字治理功能型組織。建立領導小組，健全聯席會議制度，厘清文旅數字治理“訂單”，集成政策性“菜單”，落地閉環式“清單”，以“三單”為載體，以閉環服務提供方法論指導。

二是健全運行機制。以功能型組織、閉環式服務為依托，完善“三納入、兩格局”機制，圍繞壓實文旅數字治理主體責任和第一責任、部門直接領導責任，將責任傳遞到每個“神經末梢”。采取示范帶動、點面結合等方式，舉辦簽約儀式、成果展示、經驗交流等活動，助力文旅數字治理與產業融合相銜接，營造文旅數字治理共聯、資源共享、互助共建、和諧共促良好局面。

三是明確目標任務。圍繞目標任務，探討文旅數字治理思路對策，交流文旅數字治理經驗做法，做到信息互通、資源共享；推動制度建設規范化、陣地建設標準化、組織生活制度化共建共享、共同提升；制定全年活動計劃，確定活動主題、牽頭部門、具體內容，實現活動聯搞、成果共享；定期組織開展文化學習觀摩，相互借鑒管理理念，不斷增強黨組織凝聚力和戰斗力。

2.做強“3”個示范載體，賦能服務轉型升級

一是聚焦多元融合，優化服務場景。拓展文旅數字治理網絡，逐步推進陣地建設。強化服務融合，滿足文旅數字治理需求，拓展服務內容、創新服務方式，打造“主題+服務”“場景+活動”模式。注重活動開展，助力文旅數字治理建設，組織參加文旅數字治理活動，引領市民文化消費，打造城市文化名片。

二是聚焦資源整合，提高服務水平。順應文旅數字治理特點，建立醫養結合戰略合作協議。配合開展“三包一”精準服務，培養全職保健醫生，贊助文旅數字治理等，開辟綠色渠道，幫助指導文旅數字治理工作。

三是聚焦協同聚合，增強服務能力。通過金融需求對接、信貸存款支持、隊伍共抓，開展全方位數字金融合作，構建政銀互動、信息共享、產品聯創的“文旅數字治理+政銀合作”機制，培育合作共建“新動能”。聯合開展防詐反詐、普惠金融知識文旅數字治理，幫助居民守住“錢袋子”。開展網格化營銷工作，開展金融知識進萬家、信貸政策進物業活動。全力獲取服務鏈條信息，掌握鏈條各節點資金需求，沿鏈開展信貸業務，按下互助共建“快捷鍵”。

3.延伸“N”個創新主體，激發多元共治活力

圍繞轄區內N個景區、企事業單位、“兩新”組織，按照“示范先行、逐步推進”的工作思路，發揮新形勢下離退休干部文旅數字治理工作優勢作用，以文旅數字治理帶群建，以群建促文旅數字治理，逐步打造涵蓋景區、社團、社會組織、非公企業、商會協會等多個層面的實踐創新示范點，實現文旅數字治理資源由“力量單薄”變“優勢互補”，組織生活由“自我封閉”變“融合開放”，聯盟活動由“階段任務”變“長效常態”，著力構建新時代文旅數字治理協同創新大格局。首先，加強政策保障。從加強源頭管理、探索優化文旅數字治理，實現組織覆蓋和工作覆蓋，是提高服務文旅數字治理卓有成效的基礎。通過組織設置方式的創新，建立樞紐型、活動型等類型多樣、小型靈活的文旅數字治理，方便文旅數字治理。其次，注重平臺建設。要認清服務群體的特殊性，明確精準化服務和廣建平臺的重要性，把服務文旅數字治理擺在首要位置、擺在突出位置。堅持寓教育、管理于服務之中，以服務為先導，加強和完善文旅數字治理建設，積極搭建各種平臺，給予政治、技能、文化等各方面展示，鼓勵老黨員發揮示范帶頭作用。再次，強化融合共建。文旅數字治理與傳統治理同頻共振，是文旅服務工作法的最大收獲。要發揮文旅數字治理示范帶動作用，豐富基層文旅數字治理工作新內涵，拓展離退休干部服務管理新陣地。最后，要秉承“開放、融合、共享”的理念，探索“文旅數字治理+共建”融合發展新引擎，構建“文旅產業走到哪里、數字治理就建到哪里”的基層文旅數字治理大格局。