刑民協調視野下黃河流域生態保護之實踐路徑

王翠霞

（山東政法學院 刑事司法學院，山東 濟南 250100）

黃河是中華民族的母親河，千百年來形成了獨具特色的黃河文化，是中華文明的象征，黃河安瀾對生態環境保護而言具有重要意義。黃河生態環境保護不僅呈現出中華文明的歷史內涵，也承載著人民群眾對黃河生態美的價值追求以及實現人與自然和諧發展的美好圖景。鑒于黃河水少沙多的特點，泥沙大量淤積，地上懸河形勢嚴峻。環境治理問題是黃河流域法治保護的重要課題。沿黃環境生態法治建設呈現出多面性的特點，生態環境違法犯罪行為也存在刑民法域司法適用問題。因此，黃河流域的生態環境法治建設有必要堅持刑民一體化法治思維，在刑民法律關系認定、刑民法律責任判定等方面協調推進。

一、黃河流域生態環境刑民法律問題之檢視

黃河流域生態環境保護，在司法訴訟中，民事領域主要是訴訟管轄、舉證責任以及環境修復方式等方面的法律適用困境，刑事領域主要是污染環境類犯罪，結合黃河流域水體砂石較多的特點，非法傾倒污染物、非法采砂類案件值得關注，刑民程序關聯案件也影響到刑民法律關系的認定。

（一）黃河流域生態環境之民事法律問題

黃河流域涉生態環境問題的民事訴訟主要是污染環境責任糾紛。經過分析相關案例發現，民事訴訟案件多因發生環境污染事故或有具體的被侵害人方才提起訴訟，且在訴訟過程中，直接涉及黃河流域生態保護的案件較少，與黃河流域保護間接相關的污染環境事件較為明顯，如黃河灘涂的魚塘水污染周邊耕地引發糾紛。

1．黃河流域跨地區環境污染訴訟管轄問題

黃河流域流經九省，流經區可能發生跨地區生態環境污染問題。如河南濮陽地處豫、魯、冀三省交界，是全國重要的化工基地，非法傾倒工業廢水等行為導致環境污染。濮陽市人民檢察院訴山東某化工有限公司等環境民事公益訴訟案即為典型案例。而被污染地區作為原告起訴外省地區的企業也在訴訟中出現。在濮陽市人民政府與聊城某化工有限公司環境污染責任糾紛①參見河南省濮陽市中級人民法院（2020）豫09民初9號民事判決書。一案中，原告認為被告將危險廢物非法處置，造成黃河支流金堤河污染，農作物大量死亡，生態環境遭受嚴重損害。雖然本案不存在訴訟管轄問題，但是在訴訟裁決中卻不可避免地涉及了兩省行政部門、涉案主體共同治理污染、積極實現環保經營的生態法治理念。該案判決探索出司法、政府、第三方、企業多元共治的責任承擔方式。該案由刑事訴訟引發，刑事訴訟系在結果發生地河南濮陽進行，刑事訴訟在遵循上述管轄規定的同時，對于涉及民事訴訟的問題，還是由刑事審判法院管轄，被告提出了管轄權異議，法院予以駁回，但是仍然存在不可回避的跨域性司法管轄問題。因此，就黃河流域跨地區污染環境侵權案件進行協調管轄成為必然。

2．污染環境案件被侵害一方存在舉證困境

黃河流域水資源污染及水資源缺乏問題應引起重視。[1]因造成漁業養殖、耕地污染等引發的環境訴訟，此類訴訟通常是在黃河流域周邊發生的有具體受害主體的案件，但是在舉證能力與訴訟效果方面，即作為受害個體在證明污染事件發生及因果關系等層面面臨舉證困境。如菏澤東明縣賈某某等因河南濮陽某化工公司廢水排放致使養殖魚場魚類死亡問題提起水污染責任糾紛案，法院未予支持。②參見山東省東明縣人民法院（2017）魯1728民初2899號民事判決書。案發地處于兩省交界處，位于黃河堤壩。一審法院認為被告人行為與魚塘魚類死亡之間的因果關系無法確定，遂未支持訴訟請求。但是這種證明責任對于一般公民而言還是存在一定困難，且在證據獲取方面具有局限性。該案二審發回重審后，重審一審查明事實，原告提供的證據可以證實水污染行為及魚類死亡之間存在關聯性，被告對于存在污染危險的廢舊管線管理不當造成水污染，承擔70%的賠償責任。

3．環境賠償款與墊付款等費用爭議

危險物質對黃河流域造成生態環境污染的，部分案件系刑事案件引發。對于此類案件的司法處理，涉及刑民法律關系認定及法律責任承擔問題，同時就民事訴訟與行政處罰的關系也有待厘清。如某裝載有危險物質的車輛在甘肅省蘭州市發生交通事故，致使危險物質泄漏流入河道，造成黃河流域環境污染一案。③參見甘肅省蘭州市西固區人民法院（2020）甘0104民初2033號民事判決書。行政部門采取應急措施消除泄漏鹽酸對環境的污染，后因支付危廢處置費用引起訴訟。該案系環保部門起訴，各方對于本案系污染事故還是應急事故有爭議，法院認為該項費用系損害賠償金，并依據民事法律作出侵權賠償判決。

此類判決，對于環保局委托的第三方機構進行的修復環境費用性質有不同的法律分析。如某裝載危險化學物品苯胺的車輛發生交通事故一案，導致苯胺全部泄露于附近農田，因農田機井之水流入黃河后可能造成污染，同樣環保部門進行應急處置，并墊付費用，因支付費用問題引發訴訟。公益起訴人的訴訟請求由支付“環保部門因苯胺泄漏污染事故采取應急措施的費用”變更為“賠償環境修復費用”，因此對于生態環境款項的性質產生了爭議。

4．行政處罰作為民事訴訟的前置條件存疑

在涉及生態環境污染的民事糾紛中，部分案件與行政處罰緊密相關，若系公民個人起訴，通常先向環保部門反映情況，在環保部門作出決定或不予處理后，提起訴訟。我國法律及司法解釋對行政處罰是否必須作為民事訴訟的前置條件并無明確要求。在行政處罰前置的情形下，被處罰方不服，將進入行政訴訟領域，而行政機關代為履行的環境修復費用或應急處置費用系行政行為，在民事訴訟中不宜審查行政行為的妥當性問題。申言之，民事訴訟審理代履行費用問題，存在超出民事訴訟審理范圍之嫌，在訴訟程序方面無法解決當事人在民事訴訟中抗辯行政行為合理性問題。但與此同時，此類案件在民事訴訟中可以將生態環境修復費用一并主張，相比較行政訴訟而言又擴大了訴求范圍。

行政機關因其行使行政權而提起民事訴訟，實則是將行政權公益化，在民事訴訟法律關系層面將形成權利、權力主體的融合。“納入包含環境健康要素在內的風險考量，明確利益衡量方法的適用，確立多元主體訴權融合”[2]。因此，就刑事案件引發的污染環境案件中，行政機關代為墊付的環境應急處置費用的糾紛是行政法律關系還是民事法律關系，涉及刑民行訴訟領域的法域協調。無論從理論還是實務層面，均需明確行政權與行政訴權的定位、行政權力與公益權利的界限。

（二）黃河流域生態環境之刑事法律問題

關于黃河流域生態法治問題的刑事犯罪范圍，在刑法分則中主要體現為第六章妨害社會管理秩序罪中的第六節破壞環境資源保護罪，其中污染環境罪較為突出。

1．黃河流域生態環境犯罪的司法分析

黃河流域生態環境犯罪，其中關于危害野生動物、非法狩獵類犯罪，行為人對犯罪行為基本無異議。由于此類犯罪涉及野生動物遷徙問題，其區域不僅涉及黃河流域，有的還涉及長江流域，因此不局限于沿黃九省區域，如江蘇省辦理的非法獵捕大天鵝一案①參見江蘇省宿遷市宿城區人民法院（2021）蘇1302刑初156號刑事判決書。，大天鵝為候鳥，越冬于黃河三角洲至長江中下游流域。此類案件還涉及行政機關履職問題。如山東省東營市李某忠等8人危害珍稀瀕危野生動物，非法狩獵和掩飾、隱瞞犯罪所得案，因涉及千余只天鵝等國家保護動物，檢察機關提起公益訴訟后，向自然保護區管理局等行政部門發送檢察建議。

關于土地資源的生態環境犯罪，涉及非法占用土地、破壞自然保護地、非法采礦類刑事案件，以非法采礦案件為典型。非法狩獵案件，呈現出共同犯罪的特征，在司法實務中，部分案件案情比較簡單，行為人基本認罪認罰。還有一部分案件屬于行為人及其辯護人抗辯無罪案件，或辯解無主觀故意，或辯解行為不構成犯罪，屬于罪與非罪的范圍，也可歸為刑民交錯案件。

2．非法采砂行為之非法性的認定困境

黃河流域生態環境刑事案件中，非法采礦占有一定的比例，且因黃河水少沙多的特點，非法采砂的問題對黃河流域生態環境意義重大。但也正是基于這一特點，部分地區需要行政部門積極履行清淤疏浚職責，因此折射出法律問題的復雜性。

根據刑法規定及非法采礦相關司法解釋，非法采礦罪中的“非法”，與“未取得采礦許可證”相關，包括無許可證，許可證被注銷、吊銷、撤銷的，超出許可證范圍，超出許可證礦種等情形。在黃河流域進行非法采砂，主要是無采礦許可證、許可證到期后的非法采砂行為。

司法實務案例顯示，無證采砂通常行為人無異議，但是部分案件具有特殊性。如河南省盧氏縣人民法院的先后五次裁判②參見河南省盧氏縣人民法院（2019）豫1224刑初235號刑事判決書等。，行為人在采砂證到期后，與黃河水利委員會某管理局簽訂河道疏浚治理協議，約定由行為人在劃定的范圍內清淤，清淤所產出的砂石歸行為人所有，并交納管理費。案發后，行為人辯解其采砂系依據與水利部門簽訂的協議履行河道疏浚義務，政府部門已經按經營性制砂、銷售砂石對行為人進行長期管理，其無非法采砂的主觀故意，不具有刑事違法性和社會危害性，阻卻犯罪。法院認為雙方簽訂的協議不等于采砂許可證，行為人本質上是變相規避法律，其犯罪的主觀故意明顯，政府相關部門收取稅費及未對行為人非法采砂行為進行制止不能成其構成非法采礦罪的阻卻事由。

因此，黃河流域水利管理部門出于黃河清淤疏浚的職責，采取與行為人簽訂協議約定將河道疏浚出的砂石歸其所有的情況下，如何認定該行為的“非法性”成為焦點問題。司法層面可以進行法律論證，但是在行政權力行使與社會公眾信賴利益保護層面欠缺法理闡釋。

3．公益訴訟的主體選擇問題

司法實務中存在四種公益訴訟提起模式：社會組織提起訴訟、政府部門提起訴訟、檢察機關提起訴訟、原告提起訴訟時檢察機關支持起訴。對于選擇何種模式，需要根據具體案件情況。如東明縣沙窩鎮人民政府起訴行為人環境污染責任追償權糾紛③參見山東省東明縣人民法院（2017）魯1728民初2965號民事判決書。，該案被告人因污染環境構成刑事案件，檢察機關支持起訴。行政部門代為履行了對涉案排放的危險廢物和被污染土壤進行清理修復的義務。法院認為，民事主體因同一行為應當承擔民事責任、行政責任和刑事責任的，承擔行政責任或者刑事責任不影響承擔民事責任，判決支持了訴訟請求。政府作為民事環境公益訴訟的提起主體，在公權力方污染行為的案件中也面臨公權力起訴公權力的難題。污染環境案件中，政府也可能作為被告，如利津縣汀羅鎮某家庭農場與山東某通用航空有限公司水污染責任糾紛一案①參見山東省東營經濟技術開發區人民法院（2019）魯0591民初2760號民事判決書。，原告因被告的空中噴灑滅蟲農藥致使其養殖場的蝦苗死亡問題提起訴訟。

在多元的起訴主體選擇方面，應以最合適主體原則提起訴訟，采取分層級性的起訴模式，如有學者認為，針對嚴重破壞生態環境案件，宜采取行政-公益組織-檢察公益訴訟順位模式，對于輕微損害結果的案件，則宜采取行政-公益組織均可、檢察機關補充的模式。[3]關于公益訴訟主體選擇，從法哲學的視角看，訴權具有秩序價值、正義價值、自由權利價值等。[4]從訴的理論視角看，訴權是一種法保護請求權、判決請求權，“民事訴訟無疑與刑事訴訟一樣是國家的制度安排，其目的是權利保護”[5]。有學者認為訴權具有人權基礎，是一種權利哲學，訴權從歷史本位型轉化為近代的權利本位型，而權利本位包括個人本位與社會本位兩個階段，公益訴訟案件顯然屬于社會本位型，并從公眾參與社會管理的視角提出了訴權的社會化意義，在個案中增強訴權力量，同時“為公民參與政治生活提供了新的渠道和工具”[6]。其實，基于環境公益訴訟原告資格的理論觀照，程序當事人理論值得關注，其不再局限于利害關系的傳統訴權視角，而是“將訴訟當事人與實體上系爭權利關系主體相分離，使之成為獨立的程序當事人”[7]。

二、黃河流域生態環境法治問題之成因

涉及黃河流域生態環境的刑民案件中，對于刑民法律關系的判斷與認定，在部分領域存在著錯綜復雜的關系。在司法管轄、訴訟請求、法律適用、證據審查、責任方式等方面均需要從訴訟理論層面予以積極回應，為司法實踐層面的展開提供理論支持，而司法實踐也在積極改革創新，為理論奠定實踐基礎。

（一）黃河流域“泥沙多”的特殊性未突出

黃河是世界上泥沙含量最多的河流，年均輸沙量最高達16億噸。[8]黃河水利委員會下屬各個管理機構負有清淤排沙的職責。黃河清淤疏浚作為一項重要工作，行政管理過程中以疏浚水道產生的砂石（實踐中“砂”“沙”通用）作為疏浚費用的情況也是現實，如某水運管理局與某船舶約定疏浚黃河，采取以疏養航，以疏浚出的砂石料彌補疏浚費用。從司法案例來看，多數刑民案件對黃河生態環境污染的危害性，只是從抽象意義上展開分析，并未體現黃河水少沙多的特點以及黃河流域不同地區對水土保護的特殊性，污染環境行為對特定地區的特殊危害性。因此，與之相關的非法采砂行為，在刑民訴訟中需根據黃河水少沙多的特點以及行政管理職責來認定黃河生態環境的污染問題，對黃河流域的清淤工作與非法采砂的關系從事實和法律層面予以厘清。

（二）流域性生態保護司法機制未確立

跨區域黃河流域生態環境保護，可以有效解決管轄異議，更有利于黃河流域協同保護。跨地區的案例中如濮陽市政府訴聊城某公司環境污染責任糾紛一案、賈某某等訴某公司水污染責任糾紛一案。前者系河南濮陽市政府訴山東化工公司，后者系山東農民訴河南濮陽化工公司。就跨區域黃河生態保護問題，從案件事實認定、訴訟管轄問題、實體法律適用層面存在刑民不同認識。

跨地區管轄問題影響到跨地區污染治理。沿黃省份的橫向生態補償協議、黃河流域合作發展平臺體現了沿黃流域協同共治的行政邏輯。司法層面可以借鑒行政協作性治理裁判思路。最高人民法院《關于為黃河流域生態保護和高質量發展提供司法服務與保障的意見》中，提出建立流域司法機制和專門審判機構，拓展流域司法協作。從刑民法域的視角來看，可以在構建流域性司法機制的基礎上，探索刑事責任方式與民事責任方式相融合的治理路徑。

（三）刑民責任方式協同法治思維缺位

涉黃河流域司法裁判中，公益類民事訴訟往往依托于刑事訴訟，而在訴訟中，證據的審核認定與證據規則的運用是難點之一，對于行政機關參與簽訂的相關合同的性質也存在爭議，在某種意義上可以認定為行政許可。“行政機關訂立協議是否為了行使職權應成為認定行政協議的標準”[9]。可以從主體特定性、目的公益性、職權法定性、行政主體特權性進行判斷。[10]水利行政管理部門為行使疏浚河道的行政權力，與行為人簽訂協議，某種意義上也可以理解為行政機關以簽訂協議的形式行使職權。司法實務中，未辦理采砂許可證而采砂就是犯罪行為，司法裁判也對此予以了明確，非法采礦行為不因行政監管的不規范而合法化，不能成為違法阻卻事由。但訴訟中并未體現行政責任，也未體現行政機關的生態環境修復責任。因此，從實質刑法解釋的視角，是否辦理采砂許可證僅為形式，而對周邊環境以及黃河生態是否造成破壞則為實質，也就是此行為的社會危害性問題值得研究。

雖然行政機關展開的跨地區黃河流域協作治理機制正在推進，但是存在“協同規則不完善、利益協調規則缺位、法律關系不明晰”等法治困境。[11]司法實踐中更是欠缺刑民責任承擔的協同治理思維，從司法實踐中極少展現的跨區域黃河流域污染治理案例來看，可以案件為切入點協同跨區行政部門有效參與生態環境治理。

三、黃河流域生態環境法治保護路徑之展開

在黃河流域生態環境法治建設中，應彰顯人與自然和諧的生態法治理念，刑民法益保護的協調統一與多元化法治思維，在探索區域司法協同的基礎上，助推涉案主體開展環境合規體系建設。

（一）黃河生態環境保護的歷史內涵

生態法治理念是中國特色社會主義法治思想的重要組成部分。中國歷史上一直重視人與自然的和諧統一，主張“道法自然”，在刑罰執行過程中遵循天時農時、“秋冬理獄”等[12]，對破壞資源的行為予以處罰。隨著人們生活品質的提升，生態美學觀逐步深入，人們對于生態環境的需求也與時俱進，人與自然和諧發展的觀念融入了美的精神訴求。黃河是中華文明的發祥地，對黃河流域的生態環境保護又被賦予了深厚的歷史內涵。生態環境法律關系包括生態法律關系的主體、客體和內容[13]，體現的是生態法益保護觀和人類生態美學觀。生態環境保護的公益性構成生態環境修復法律責任的法理基礎。

刑事法律關于生態環境犯罪的規定，也體現了生態人類學的保護理念。在民事法律領域，《民法典》明確規定了綠色原則，民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境。“綠色原則的規范解釋適用”應考量民事規范、價值權衡、解釋方法和比例原則[14]。生態環境行政執法相關法律法規也明確了環境法益保護過程中的保護優先、公眾參與、損害擔責等原則。基于法秩序統一性原理，在黃河發展歷史基礎上的環境生態法益保護，可以包含刑事、民事、行政法益的多元法治思維。“刑法環境犯罪的認定與處罰必須充分考慮作為前置法的民法綠色原則的影響和作用”[15]。搭建以綠色原則為基礎的刑民生態環境法益保護體系，融入黃河流域歷史文化內涵，對于涉及黃河故道、歷史走廊、文化遺址等具有特殊歷史意義的黃河生態環境問題，彰顯歷史思維與法治思維的融合，在刑民法治領域尋求系統性解決路徑。

（二）基于信賴保護原則的刑民規范闡釋

黃河流域生態環境案例顯示，刑民行訴訟中涉及信賴保護原則的適用。刑事訴訟中涉及的行政行為，法院間接認定行政協議性質與效力。根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，法院可以適用民事法律規范確認行政協議效力，當事人可以依據民事法律規范的規定行使履行抗辯權。可見，在行政協議訴訟中，可以援用民事法律原理，即民事法律關系中的平等原則、誠信原則均可適用，在締約過程中存在締約信賴保護。[16]信賴原則在行政行為視野下，作為行使公權力的行政一方，更應該遵守誠信原則，履行信賴責任。“信賴保護原則被尊奉為一項政治品格”[17]。

以非法采砂為例，行為人作為行政相對方提出其行為是依據行政協議以及行政協議具有“行政批準”效力的辯解意見。此項辯解意見雖然未被采納，但是卻提示司法的協調統一。若按照行政協議性質，則刑事訴訟需要解決刑事、行政、民事法律關系問題。在信賴保護原則之下，作為相對方可以相信政府的授權行為，黃河管理部門與行為人簽訂協議，行政相對方有理由相信行政方對其的授權。

因此，刑民法域協調視野下，對信賴保護法律原則的規范闡釋，不能局限于行政領域，在刑民法域均需予以關注。

（三）構建刑民協同治理的多元化思維模式

治理黃河流域生態環境污染問題，刑民協同制約模式彰顯法治教育功能，可避免產生類似破壞生態環境的問題。如濮陽案判決的賠償數額并非直接賠付的簡單裁判思維，而是體現更多的法治社會責任思考。對于高額損害賠償費用，部分公司可能難以一次性承擔，將50%的損害賠償費創新式地作出可以抵扣的判決。這種環境修復與合規抵扣式判決，其促進環境治理的社會價值和法治價值已經遠遠超過該項費用本身的意義。因系跨地區案件，抵扣賠償費用有三種方式：一是黃河流域生態環境污染預防的費用，經污染地區政府同意及第三方審計；二是對涉案主體為保護黃河流域避免再次發生此類事故，而進行的環保工藝改進措施費用；三是環境保險費用。

刑民法域協調視野下，對環境修復責任多元化的實踐，是司法間接地介入涉案經營主體環保治理，也是針對企業生產運營的環保問題以法治化的方式督促其整改落實。依托跨區域政府部門的協調配合，展現出司法、行政、社會、企業多元協調推進黃河流域生態環境治理的能動司法理念，較好地融入社會治理能力和治理體系的現代化建設。

生態環境法治刑民協調視域下，在違法處罰方式上公法與私法走向深度融合。行為人修復生態環境在理論學說中存在量刑情節說、刑罰種類說、非刑罰處罰措施說等[18]，以綠色原則為基礎的刑民法益保護，可以在責任承擔方面統一協調為綠色處罰措施，既有效融合刑民處罰措施，又避免創設刑事處罰種類，符合刑民生態法益保護理念，從而讓司法實務判處具有刑罰正當性基礎。在責任承擔方面，避免傳統恢復性司法與報應性司法過于注重懲罰與責任[19]，以生態環境法益保護為目標，實現刑民生態法治的協調統一。同時，在黃河流域生態法治建設中，還要“處理好流域司法與區域司法的關系”[20]。

（四）個案切入式引導企業環境合規

黃河流域生態環境法治領域，對于涉案企業主體，可以個案為切入點助推企業環保生產。“運用環境刑事合規手段進行企業環境犯罪的防控和治理，效果明顯優于單純性地對犯罪企業進行刑事制裁”[21]。企業刑事合規還可以兼顧司法價值、企業發展價值、社會公益保障價值。因企制宜設定責任承擔方式，既可以對本次涉案造成的環境污染問題予以法律警示，又可以督促涉案主體積極改進工藝流程，通過多種途徑防范破壞生態，以司法的形式讓企業變被動環保為主動環保，展現促進經濟主體合規發展的前瞻性司法意識。

以化工企業環境合規風險為例，構建環境合規體系，其組織框架可以（首席）合規官為中心進行搭建，制定合規制度，在生產、運營、銷售以及危險廢物處置等重點環節設置合規專員，予以合規激勵。環境污染風險診斷體系，從風險范圍、風險點、風險評估、風險解決機制以及責任承擔等角度立體式展開。督促涉案企業環境合規，可以有效改變環境污染違法犯罪的粗放型懲處模式，加大企業違法成本體現的是事后懲治的法治功能，而精準式治污則是預防性法治功能的重要體現。

域外關于企業環境合規責任研究，認為企業環境合規（Environmental Compliance）應逐步完善自我監管和自我糾正（Increasingly Self-policed and Self-corrected）。[22]可以探索將企業合規作為一項公共產品，將生態環境法治理念由懲罰型轉向激勵型、由壓制型轉向回應型。[23]黃河流域生態環境法治保護的路徑選擇，還可以借鑒歐洲跨界河流萊茵河的環境保護模式，設置黃河流域環境觀察員，作為第三方監督主體，根據不同流域的特點，賦予觀察員不同的權力與義務。

黃河領域生態環境法治，社會公益性與司法效率性“構成公益訴訟刑民行責任一體化理論前提”[24]，在刑民法域中適用協同治理思維，創新環境污染責任承擔方式，以能動司法促進黃河流域跨區域治理。黃河生態環境司法實踐，融入中華文明歷史文化底蘊、民眾生態環境的主體審美元素與社會公益訴求，基于綠色法治原則，彰顯多元化訴訟價值理念。