規劃編制監督管理機制構建的美國經驗及啟示

王健 邢琦 許笑笑

國土空間規劃涉及要素多、主體多、利益關系復雜，編制過程中要時時考慮不同相關主體的訴求。要實現國土空間規劃的科學性、社會性和公益性，在規劃編制過程中須構建相應的監督管理機制。實踐中，當前我國國土空間規劃編制過程中的監督管理主要依靠行政監督與事后審查，監督管理也多停留在合規性、形式性層面，審查側重事后結果審查。如何在規劃編制過程中構建符合我國國情的有效監督管理機制，成為當前亟待探索的命題。美國空間類規劃體系主要以各類總體規劃，尤其是基于城市空間發展訴求開展的城市規劃為主，與我國當前開展的國土空間規劃編制同屬于空間利用類規劃，是對一定區域內空間利用與資源利用進行調配與管制的行政決策手段，因此其規劃編制過程的監督管理機制具有一定的借鑒性。

美國城市空間類規劃編制中的監督管理機制

美國城市空間類規劃編制的監督管理機制主要分為規劃編制的監督機制和審查機制。規劃編制的監督是指為保證規劃滿足多數人的利益要求，國家、社會與個人通過各種方式對規劃的編制過程進行監督約束。從監督對象來看，主要分為程序監督與內容監督。從監督形式來看，通常分為政府內部監督與社會監督。

規劃編制監督管理機構的設置。美國聯邦政府與州政府間沒有強制性的上下級從屬關系。聯邦政府層面未設立具體的國家級規劃部門，僅發布法規及指導性意見等方向性建議。據統計，美國約有18個州有州級空間類規劃，占據其規劃體系主導地位的是以城市規劃為主的各類地方規劃。城市空間類規劃多以社區為基礎單位組織編制實施。規劃結果是形成一系列的目標、政策條例指導區域管理，如分區和細分管控，以及融資、社區公共基礎設施改建順序等管理中的細節問題。美國城市空間類規劃的監督實施主體是各類地方政府組建的規劃機構，常見的有五類：規劃委員會、政府規劃理事會、咨詢委員會、資源規劃與分配機構、特別用途區域機構。其中，各州普遍設立規劃委員會或政府規劃理事會，作為地區主要規劃機構。規劃機構的成員包括地方和州政府以及私營和民間部門的代表，其機構總監一般由市長或市議會指派。

規劃編制的監督實施機制。總體上看，美國城市空間類規劃編制的監督實施機制主要由公眾參與機制、行政上訴機制和行政復議機制構成。① 公眾參與機制。在規劃編制中，專業規劃人士會以公眾意見為基礎，設計形成規劃草案。草案形成后，規劃機構將其提交立法機構，由立法機構召開公開聽證會，向地方政府及規劃涉及機構發出書面參會通知。在公開聽證會上，規劃機構充分考慮公眾提出的書面和口頭證詞，必要時會將修訂定稿后的草案分發給州、地區政府機構和相關人士，以供考慮通過。草案修改定稿后90天內舉行最后的公開聽證會，對規劃草案進行審查后表決通過。② 行政上訴機制。當規劃中的行政相對人對規劃編制的行政程序或編制結果存在異議時，行政上訴機制能有效解決行政爭議，保障行政相對人與行政機關的相對權益。在美國的規劃行政救濟機制中，行政上訴的一般負責機構是標準和上訴委員會。該委員會通過憲章、分區決議、行政法規、一般城市法和紐約州多重居住法獲得授權。行政上訴內容主要包含四部分：對相關機構決議的上訴;符合法律規定的地區申請建筑物許可的上訴;依法針對存在的反對意見對規劃進行修改的上訴申請;在《分區決議修正案》生效之日以前合法簽發取得的建筑許可的既得權利的上訴申請。行政上訴申請必須在決議簽署發布之日起30天內提交。③ 行政復議機制。市政當局或其他地方政府可向上訴委員會提出呈請，就規劃機構擬議規劃區域的書面決定，提出行政復議申請。行政復議的一般負責機構為規劃上訴委員會。考慮滿足各利益群體尤其是以社區為單位的市民群體的需求，為向公眾展示規劃這一行為的“公平”，規劃編制機構通過采取聽證會、討論會、線上的虛擬會議與問卷調查等多樣的公眾參與方式，進行多輪規劃編制監督。

規劃編制的審查實施機制。美國城市空間類規劃審查目的是確保該區域內各政府單位、機構和私營實體的行動保持一致且切實可行。審查實施主體是規劃審查委員會，審查內容包括立法審查、規劃審查、重大基礎設施項目審查三部分。① 立法審查。美國規劃權依靠立法授予，規劃形成的政策條例受法律保護。立法審查是對行政機關制定的法律法規的合法性與合憲性的審查。出于分權原則，立法審查需要得到行政機關與立法機關的認可。目前美國主要有五種類型的規劃立法審查委員會：由州議員和國會負責人組成的研究委員會;由州議員、州部門主管和公民代表組成的獨立研究委員會;由規劃、土地利用和增長管理部門設立的聯合立法研究委員會;由州長任命的跨部門規劃和土地使用工作組或咨詢委員會;由州長任命的獨立增長管理研究委員會。規劃立法審查委員會可在規劃范圍及影響到的范圍內地區舉行公開聽證會，接受證詞，必要時可在相關地區進行調查。② 規劃審查。規劃審查是指審查由國家機構、地方政府、特別行政區、非政府組織從聯邦政府部門或機構獲得的貸款或其他資金的數量及其用途是否符合聯邦法律或法規規定，以確保該規劃與通過的上級規劃或功能規劃相一致。上級綜合規劃或者其他部門相關規劃通過后，規劃機構應當在90天內制定審查地方規劃和特別行政區、國家機構規劃以及擬定的具有區域意義的重大基礎設施項目，以便與上級綜合規劃和其他部門相關規劃保持一致。③ 重大基礎設施項目審查。對于跨多個行政區或對區域影響重大的基礎設施項目，規劃機構和立法機構要在工程開工前或早期設計階段對地方政府、特別行政地區、公共事業和國家機構贊助的該類項目進行審查，并通過與主辦政府單位協商解決存在的問題。審查內容包括：提供跨區域政府間審查程序，允許受規劃方案、政策影響的州、區域和地方機構參與審查決策;確保涉及公眾利益的其他機構代表參與審查;要求參與審查的規劃機構分析這一項目對本區域內外的影響與后果，并記錄最終結論。

美國規劃編制監督管理機制對我國的啟示

提高規劃編制中的公眾參與度。我國規劃編制中公眾參與度較低，大多僅限于信息初步公示及對公眾反饋予以勸解。因此，筆者建議，加強規劃監督與決策中社會參與力度，建立規劃信息公開與反饋機制，通過設立專門的規劃咨詢平臺，或公示相關專業組織、部門的聯系方式，或通過媒體、微博及公眾號等傳播平臺，為社會群眾提供意見反饋的途徑和機會。同時，適當對公眾開展規劃教育科普活動，以提高公眾對于規劃專業知識的了解，保證公眾參與的高效性與科學性。

建立合理的規劃行政上訴制度與規劃行政救濟制度。考慮到規劃在實施過程中，利益受損的公眾，尤其是監督權受到損害的個人往往因意識不到或個人能力無法負擔等原因，難以實現行政上訴，但規劃中涉及的公眾財產權、環境權及發展權等權利仍應當予以保護。因此，筆者建議，建立合理的規劃行政上訴制度和規劃行政救濟制度，確保公眾對規劃程序的監督意見能夠被采納落實;通過法律科普教育，提高大眾的行政訴訟意識，簡化行政訴訟程序的同時，建立一定的法律援助程序，保證行政救濟這一制度能夠切實發揮其監督與保障作用。

規劃審查應從“合法性審查”進一步邁向“合理性審查”。我國規劃編制審查過程中的具體環節尚不明確，不同地區不同級別規劃采取的方式有所差異，且由于缺乏法律支撐，規劃編制過程中是否進行合理性審查也沒有相關規定可參照。因此，筆者建議，確立規劃合理性審查機制，從法律法規層面保障合理性審查的地位，使其在規劃編制審查過程中有法可依。同時，還應對合理性審查的強度等內容制定具體標準要求，避免將判斷權完全交與審查機構，致使規劃權旁落。

探索完善規劃“多樣性審查”形式。我國的規劃審查中，審查主體多為由政府相關部門領導與專家構成的審查團。但規劃的編制實施是一項具有較高專業性的工作，司法行政機關往往很難對其結果進行具有實際意義的審查。因此，筆者建議，改善現有規劃編制審查參與成員的組成結構，建立完善議事程序和相應的行政體系;提高審查機構參與成員的多樣性，增加對編制過程的外部性干預。（摘編自《中國土地》2022年第1期）

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