為了“一張藍(lán)圖干到底”

朱彧 顏妍 黃燕平 高雁濱

時值深冬，福建省廈門市海滄大屏山郊野公園內(nèi)依舊人來人往。很多人不知道的是，這里曾經(jīng)要建設(shè)一座星級酒店。在當(dāng)時的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃中，這塊土地都是作為建設(shè)用地使用的，項目實施似乎不存在障礙。然而在“多規(guī)合一”的“一張藍(lán)圖”上，項目用地卻與生態(tài)控制線產(chǎn)生了矛盾——它處在“一張藍(lán)圖”劃定的生態(tài)控制線內(nèi)。經(jīng)過協(xié)商，酒店項目被取消，相應(yīng)規(guī)劃也作出了調(diào)整，這才有了如今完整的大屏山公園。

“多規(guī)合一”破壁壘，“一張藍(lán)圖”繪發(fā)展。前不久，廈門市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布了《廈門市國土空間總體規(guī)劃（2020—2035年）》（草案），繪就了未來15年全市發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。廈門市自然資源和規(guī)劃局局長柯玉宗表示，該規(guī)劃是廈門市域國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)和各類建設(shè)的行動綱領(lǐng)，也是編制詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃和開展各類開發(fā)保護建設(shè)活動、實施國土空間用途管制的基本依據(jù)。

近年來，廈門市在持續(xù)推動國土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ)上，不斷強化規(guī)劃引領(lǐng)，明確城市發(fā)展底線、理順規(guī)劃體系、重構(gòu)空間規(guī)劃秩序、形成空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”、建成運行“多規(guī)合一”的業(yè)務(wù)協(xié)同平臺……在構(gòu)建規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系的過程中，廈門推動開展了一系列的探索實踐，確保一張基于新發(fā)展理念的藍(lán)圖干到底。

加強頂層統(tǒng)籌? 初步形成“一張圖”

實現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，首先要謀劃好藍(lán)圖。

據(jù)廈門市自然資源和規(guī)劃局詳細(xì)規(guī)劃處處長翁芳玲介紹，廈門市以國土空間總體規(guī)劃為綱領(lǐng)，建構(gòu)了5年近期規(guī)劃—3年行動計劃—年度實施計劃的“5-3-1”規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系，即以“5-3-1”為循環(huán)周期，實現(xiàn)各類規(guī)劃、計劃的共謀共編，每5年編制注重長遠(yuǎn)謀劃的5年近期規(guī)劃，每年滾動編制下一個3年行動計劃，并同步編制年度實施計劃。

同時，統(tǒng)籌融合各類年度計劃，將各類年度計劃編制的前期項目征集、中期對接調(diào)度、后期生成決策等各階段工作與規(guī)劃編制整合，從而使規(guī)劃意圖通過各類計劃得到有效落實，提高各類年度計劃編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，強調(diào)規(guī)劃對城市發(fā)展與建設(shè)的引領(lǐng)作用，指導(dǎo)項目生成與招商服務(wù)。如今，廈門市已編制完成國土空間規(guī)劃實施3年行動計劃（2021—2023年）及2021年度實施計劃，正抓緊推動規(guī)劃實施傳導(dǎo)。

城市發(fā)展、鄉(xiāng)村振興，都需要規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策。為了“編好、用好、管好”國土空間規(guī)劃，形成覆蓋全域、內(nèi)容豐富、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”，廈門市自然資源和規(guī)劃局統(tǒng)一了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，以“國土三調(diào)”數(shù)據(jù)、歷年影像等現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合農(nóng)轉(zhuǎn)征、建設(shè)用地審批、用海用林審批等各類管理數(shù)據(jù)，形成規(guī)劃編制現(xiàn)狀基數(shù)。同時，融入工程規(guī)劃許可、竣工驗收等審批管理數(shù)據(jù)，以及人口數(shù)據(jù)、經(jīng)濟指標(biāo)、法人信息等社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合的“一張底圖”。在此基礎(chǔ)上，納入三條控制線、歷史文化保護線、洪澇風(fēng)險控制線等各類法定管控邊界數(shù)據(jù)及經(jīng)審核批復(fù)的專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃等法定規(guī)劃數(shù)據(jù)。

目前，廈門市初步形成可層層疊加打開、協(xié)調(diào)一致的國土空間規(guī)劃“一張圖”，為全市400余個部門或單位提供“一張圖”共享服務(wù)。各部門或單位可直接調(diào)用“一張圖”，極大地提高了使用效率。

搭建基礎(chǔ)平臺 提供資源要素保障

深化應(yīng)用“多規(guī)合一”，基于繪好“一張藍(lán)圖”。

廈門市以國土空間基礎(chǔ)信息平臺為基礎(chǔ)，銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)和用地邊界，繪制出覆蓋全市域城鄉(xiāng)的“一張藍(lán)圖”，讓國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃達(dá)成“共識”，并為其他業(yè)務(wù)協(xié)同平臺提供數(shù)據(jù)支撐。

但是，如何才能讓這張藍(lán)圖“干到底”呢？

為此，廈門市自然資源和規(guī)劃局將已編制完成的3年行動計劃及年度實施計劃中涉及的項目，按照劃撥用地、經(jīng)營性用地、工業(yè)用地和儲備用地等不同供地方式分類納入“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺儲備項目庫。同時通過一套透明高效的運行規(guī)則，開展項目前期空間策劃生成，變過去的“外部多頭溝通”為“內(nèi)部主動協(xié)同”。項目策劃成熟后，由相關(guān)部門下達(dá)前期計劃，將用地邊界及投資規(guī)模、區(qū)域評估管控要求等信息傳導(dǎo)至立項用地等后續(xù)審批階段。

為做好項目土地要素保障，廈門市自然資源和規(guī)劃局主動服務(wù)，歷時5個月完成了1305畝用地土地利用總體規(guī)劃調(diào)整，辦理了一期擬出讓的770畝用地農(nóng)轉(zhuǎn)用以及涉及的35畝林用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。與此前同類型項目相比，該項目完成土地要素保障時間壓縮了近70%，尤其是在收儲紅線辦理上，僅用不到12小時就完成了組件材料的整理和上報，3天內(nèi)取得紅線批文。其中，依托“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺開展的項目前期空間策劃生成對于強化要素保障起到了關(guān)鍵作用。

強化規(guī)劃引領(lǐng) 空間管控落地實施

“過去，我們從拿地到取得預(yù)售許可證至少需要10個月以上的時間，現(xiàn)在拿地后6個月就能領(lǐng)到證了。”廈門市中瑋置業(yè)有限公司報建負(fù)責(zé)人莊聰偉激動地說，“這對我們房地產(chǎn)開發(fā)商來說，讓我們獲得了實實在在的經(jīng)濟效益。”

據(jù)了解，在財政投融資類項目工程規(guī)劃許可階段，用地范圍、用地面積等指標(biāo)來源于用地預(yù)審與選址行政審批許可。而用地預(yù)審與選址的指標(biāo)來源于控制性詳細(xì)規(guī)劃及技術(shù)規(guī)定要求，并通過項目前期策劃生成進(jìn)行空間協(xié)調(diào)，明確項目預(yù)選址范圍。

社會投資類項目建設(shè)工程規(guī)劃許可的管控指標(biāo)，則來源于土地出讓合同的規(guī)劃條件，而規(guī)劃條件也是通過項目前期空間策劃生成，并經(jīng)過土地征收、土地儲備等環(huán)節(jié)，最終以“凈地”的方式開展招拍掛，從而實現(xiàn)管控要求的傳導(dǎo)。

自2020年起，福建省自然資源廳主導(dǎo)開發(fā)的國土空間用途管制平臺投入使用，實現(xiàn)建設(shè)項目從用地預(yù)審與選址、用地證、工程證、竣工驗收等全流程規(guī)劃管控事項全部涵蓋。

加強批后監(jiān)管 確保項目依規(guī)建設(shè)

一個總規(guī)，一張藍(lán)圖，多個部門聯(lián)動，一個平臺審批，改變的不僅僅是效率。

管好“一張藍(lán)圖”，其他相關(guān)配套改革也在不斷深化。

多年來，廈門市自然資源和規(guī)劃局堅持規(guī)劃引領(lǐng)，強化規(guī)劃執(zhí)行，不斷完善“一張藍(lán)圖”，構(gòu)建貫通了從規(guī)劃編制、實施規(guī)劃計劃、項目策劃生成、用地預(yù)審與選址、工程規(guī)劃許可、批后監(jiān)管監(jiān)測、竣工驗收到權(quán)屬登記等全流程規(guī)劃實施傳導(dǎo)體系。

廈門市自然資源和規(guī)劃局還搭建了建設(shè)項目批后監(jiān)管平臺，通過信息手段實現(xiàn)開竣工監(jiān)測、是否按圖施工、土地閑置等全程在線跟蹤和信息共享，提高了監(jiān)管效率及監(jiān)管服務(wù)水平。同時，對存在失信違規(guī)行為的相關(guān)責(zé)任單位，實施信用認(rèn)定與聯(lián)合懲戒，形成告知承諾制批后全流程監(jiān)管。

近日，廈門市自然資源和規(guī)劃局在批后抽查時發(fā)現(xiàn)，海滄區(qū)某工業(yè)項目報批設(shè)計方案存在不符合土地出讓合同的情況，涉嫌以虛假承諾騙取行政許可。于是，該局依法發(fā)出實行告知承諾制以來的第一份行政許可撤銷決定書，撤銷該工業(yè)項目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

“這張‘處罰單’充分體現(xiàn)告知承諾制下，事前告知與事中事后監(jiān)管并重。”柯玉宗表示，廈門市自然資源和規(guī)劃局將繼續(xù)實施告知承諾制項目批后快速抽查機制，及時發(fā)現(xiàn)違反規(guī)劃要求的情形并整治，避免造成違法建設(shè)等后果。

此外，廈門市自然資源和規(guī)劃局還構(gòu)建了國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，按照“規(guī)劃實施前成果審查入庫、規(guī)劃實施過程中全周期監(jiān)測預(yù)警、規(guī)劃實施后分析評估及反饋”三大業(yè)務(wù)體系，整合各類質(zhì)檢和審查規(guī)則，服務(wù)規(guī)劃實施全過程，從而實現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，助力這座資源型城市發(fā)展方式悄然轉(zhuǎn)變。（摘編自《中國自然資源報》2021年12月21日1版）

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