高速公路項目施工應用“BOT+EPC”模式管理策略研究

陳 英

（中山西部外環高速公路有限公司，廣東 中山 528451）

1 “BOT+EPC”模式相關基礎理論綜述

1.1 BOT模式的含義和BOT模式的操作特點

BOT是建設、經營、移交3個詞語的英文單詞首字母的縮寫，是一種從建設到經營再到移交的國際通行的項目投融資管理模式，主要適用于公共基礎設施建設。這總模式的典型操作方法是政府部門授予某一項目所在地或多家國有企業或社會資本合資成立項目公司，對某一特定基礎設施項目進行建設以特許經營權的方式少量投資，以項目進行大量融資，約定經營年限，在規定的期限內具有對項目的經營權，通過項目本身的經營收入支付償還債務，特許經營權到期無條件移交政府。

重大項目建設需要與當地政府洽談，對項目的可行性進行全面調研，個別項目周期時間跨度長達數十年，期間存在的不確定因素很多，采用BOT項目的管理模式，政府不提供所需資金擔保。BOT項目只能使用參與建設方自有資金和項目未來收益實現融資，融資成本相對較高，同時BOT項目的投資屬于高風險投資。因此，BOT模式的主要特點可以總結概括為投資規模大、融資成本高、運營周期長、潛在風險因素多[1]。

1.2 EPC模式的概念和操作特點

EPC是工程、采購、建筑承包商3個詞語的英文單詞首字母的縮寫，合并理解為工程總承包，具體含義是指總承包單位按照合同約定，由總承包商承擔工程全部責任的工程建設模式。從事工程總承包施工的工程公司必須是獨立的法人企業并且具有從事工程施工的專業資質，在EPC總承包施工模式下，項目公司需要具備為業主提供從立項到竣工的全過程服務的能力。因此，在總承包施工中采用EPC模式，基本特點是節約了時間成本，吸引社會資本參與，可以解決融資難的問題，緩減政府承擔債務的壓力外，可以彌補政府對建設團隊管理的不足[2]。

1.3 “BOT+EPC”模式及項目運營特點

“BOT+EPC”模式可以理解為政府向某企事業單位頒發特許經營權，允許其在一定期限內進行高速公路基礎設施建設和運營，而企事業單位在高速公路建設中采用總承包建設管理模式，特許期滿后設施移交給政府管理。這種模式的運營特點是需要具備雄厚資金和擁有先進技術[3]。

2 當前普遍推行的BOT模式內涵及管理特點

2.1 BOT模式的本質

BOT模式的本質是政府部門與社會資本共同融資建設的管理方式。這種管理方式對推動國家交通基礎設施建設具有非常重要的意義，體現有利于降低了項目成本，完善政府職能轉變，以及有效控制基礎設施建設風險。

2.2 BOT模式有利于解決管理風險

高速公路建設周期長、風險高。因此，從投資的角度分析BOT模式存在一定的風險挑戰；將政府部門與社會資本共同成立的項目公司作為融資主體，有利于減輕政府部門的資金管理壓力。由項目公司具體負責BOT項目融資建設，管理風險由項目公司承擔。但是，融資管理模式融資仍存在管理風險。探討融資管理為創新“BOT+EPC”管理模式融資管理積累融資管理經驗。

3 BOT項目管理的現狀與問題

3.1 BOT項目管理現狀

近年來，受國際環境的影響，經濟增長速度雖然放緩，但是我國國民經濟穩中向好，在基礎設施建設方面的投資規模是前所未有的。基礎設施建設可以為社會經濟發展提供物質基礎和公共服務保障，提高社會資本利用率，穩定促進就業機會。但是，在BOT模式項目管理貫穿于整個項目生命周期，在項目融資、工程建設、項目運營等項目實施的各個階段能否順利完成都存在不確定性。這種不確定性嚴重阻礙了項目的進程，甚至有導致項目毀滅的風險。

3.2 BOT項目管理中存在的問題

（1）盲目上項目浪費資源配置。一些地方政府為了突出當地建設成果，不顧實際具體情況，在缺乏對項目開展規劃調研前就啟動項目，盲目建設浪費了有限的資源配置，有些項目在建設過程中缺乏足夠資金的支持，難以達到設計規劃要求，也不利于收回投資成本。

（2）社會資本對項目的積極性不高。高速公路項目投入資金巨大，周期長，難以短期回收投資成本。高速公路項目中的大部分基礎設施建設項目總投資較高，工期往往長達數年，存在很多不確定的因素，容易引發風險的發生。這些項目必須要有強大的資本能力才能承受的。因此，社會資本參與項目的積極性不高。

（3）缺乏完善的項目管理評價體系。雖然政府部門會對高速公路建設項目提供一些財政補貼，但是實施項目本身的績效管理評價體系并不完善，在項目實施過程中，往往存在因項目管理制度不完善導致項目進度滯后、缺乏風險控制能力等問題[4]。

（4）項目公司的實力和信譽無法確認。目前，高速公路項目的運營主體是項目公司。對于在較短時間內成立的項目公司，政府項目管理部門難以了解和掌握項目公司的誠信度和資金實力。

（5）貸款政策收緊，項目融資困難。國家對基建項目信貸政策進一步收緊，金融機構對項目信貸更加謹慎，容易導致項目融資困難。為了解決這些問題，需要探索引入“BOT+EPC”模式管理高速公路項目。

4 高速公路項目施工應用“BOT+EPC”模式的分析

4.1 應用“BOT+EPC”模式管理高速公路項目的可行性

引進BOT項目投資方，共同出資組建項目公司有利于基礎設施建設拓寬項目的融資渠道；業主也是項目公司的股東，有利于完善項目公司的治理結構，形成一種有效的制衡機制；由項目投資方承擔項目總承包任務，則承包商將在項目實施中從被動變為主動，以業主的身份對項目實施管理，有利于激發其管理活力，促進項目公司實施以業主的身份負責項目規劃設計、融資施工運營等全過程的管理。運用“BOT+EPC”模式徹底打破以往管理中各方各自為政的現狀。運用“BOT+EPC”模式，增加總承包企業對項目投資機會，總承包企業除經營股權分紅外，還可以獲得項目承包利潤；設計與施工一體化的EPC總承包模式可有效避免設計與施工脫節的現象，有利于提高項目管理效率；基礎設施建設是資本密集型產業，而應用“BOT+EPC”建設模式進行管理，有利于建設項目市場化運作，使基礎設施建設形成利益制衡的管理機制。采用“BOT+EPC”總承包模式，業主只要管理總承包商，其他大量的管理工作都是由總承包商實施，工程業主從更宏觀的角度進行管理工程；“BOT+EPC”模式采用了合同總價原則，減少隨意變更工程價格的現象。

4.2 高速公路“BOT+EPC”模式管理中存在的問題

“BOT+EPC”模式在高速公路管理實踐中也存在一些問題。由于項目公司難以協調股東的利益分配，不利于調動股東參與項目建設的積極性。基于此，有必要制定項目公司的管理章程和管理制度；重大項目管理報告缺乏完善的信息系統，信息傳遞不暢通。業主對項目實施宏觀管理，項目建設具體的事務由總承包商實施，則可能出現項目業主與總承包商的具體管理方式不一致，產生信息不對稱的現象。對承包方的設計缺乏嚴格的審核機制，審核機制包括對項目設計的規模和項目價格的控制，承包人可能故意從設計方案中增大工程量，項目總投資資金必然增加。此外，工程量和成本是緊密關聯的，如果工程量減少而不及時變更合同價格，承包商就會故意減少實際工程量，而以合同中的價格結算，給業主造成不必要的資金損失[5]。

5 運用“BOT+EPC”模式管理公路工程建設的策略與措施

5.1 加強政府監管，完善“BOT+EPC”模式管理職能體系建設

“BOT+EPC”作為高速公路工程項目的一種合作融資模式，政府部門需要承擔監督的重任。要通過健全審查制度對各級財務進行監督，確保高速公路項目維持在當地政府財務能力可承受的范圍內，同時要嚴格執行相關法律法規，明確工程資金的計算規則，防止出現超規模發展的現象，各級政府依照審查監督制度加強本級資金管理，防止工程項目資金使用超過年度預算的原則，有效控制項目資金的使用。

5.2 明確項目公司和總承包商在“BOT+EPC”模式管理中的責任

項目建設原則上實行“BOT+EPC”管理模式。由項目公司承擔業主的責任，但對于高速公路施工項目的現場質量及安全等工作的管理責任由項目公司和總承包商共同承擔。項目公司與總承包商、各標段的分承包商、工程設計方、工程監理方等參與方的權利和責任必須明確，各方各盡其責。項目公司是項目的法人單位，應當行使項目法人職責，按照股東和董事會賦予的職權負責項目建設、做好項目的績效管理、協調項目建設進度、把控施工質量、做好安全施工環境建設、負責資金調撥，以及落實投資目標等宏觀計劃的全面協調工作。總承包商作為項目施工管理實施過程的主體，進一步履行總承包合同的職責，對政府主管部門和項目公司監督管理直接負責。

5.3 項目公司要加強對項目工程的科學管理

實行“BOT+EPC”模式管理工程項目，可對保證項目造價的穩定性，進而有效控制工程項目投資的總成本。高速公路建設項目在采用“BOT+EPC”合同的情況下，在工程建設過程中已經進行了約定的風險共承擔，和規避，明確約定了除因發生不可抗力和施工技術標準大調整這些范圍外，不得以建筑材料價格變動等原因作為理由要求總承包商調整工程造價增減價格，這樣就可以有效控制項目工程的投資總成本；在土地使用方面，需要以經批準的初步設計文件臨時用地數量為準對臨時用地進行有效控制，如需增加臨時用地，價格必須執行以發包人與當地政府簽訂的價格標準，不得隨意調動臨時用地的給付標準。但是，當發生了不可抗力的重大變化導致臨時工程必須增加臨時用地的情況下，可以通過變更合同規定數量，重新認定合同變更的內容，合同變更內容經認定通過后可以做相應的調整；在設計監理方面，可以考慮引進設計監理來優化施工設計。采用“BOT+EPC”模式在保證總承包單位對項目設計優化的同時，不僅要滿足工程業主對項目的功能要求，對項目的設計要符合當前的技術標準，在完成初步設計后，引進的設計監理要對項目圖紙進行嚴格審核，圍繞建設項目的實施目標優化不合理的設計。

5.4 注重對財務指標的定量分析

在“BOT+EPC”項目評價中，應適當提高財務定量評價的權重。與定性評價項目相比，財務指標定量分析能夠更加客觀、真實、清晰地反映項目通過評價的可能性。在實際操作中，要確定量化指標的具體權重和評分標準，在滿足項目要求的前提下，對影響評價的所有因素，都應盡可能賦予一定的參考值，提高財務指標在項目評價中的權重，使評價結果更加準確。目前，“BOT+EPC”模式項目的與納稅相關的法律法規還不完善，結合實際情況可以建議國家相應地完善稅收政策。在公路建設項目中，根據政策參與“BOT+EPC”模式管理的企業獲得的政府補貼資金，當企業進行單獨核算時，應明確無論是否屬于政府補貼資金中的資金，社會資本都應繳納相關稅款[6]。

5.5 重視“BOT+EPC”模式的績效管理

高速公路項目運用“BOT+EPC”模式，對高速公路后期運營的維護要求很高。可以建立一個政府部門和社會大眾一起參與的綜合評價體系。在評價體系建立前設定項目績效管理目標、項目建設中期的績效指標、項目竣工后的運營維護考核績效指標，績效管理機制需要貫穿整個項目的全生命周期；對于政府項目補貼方面應與績效考核結果掛鉤，并將績效考核結果作為工程價格調整的重要依據，確保運用“BOT+EPC”模式管理項目的利益最大化。

6 結論

綜上所述，“BOT+EPC”模式是集融資和施工于一身的一體化管理，有利于投資方控制投資規模限定工程總造價，可有效控制施工進度、降低建設成本。從管理上可以降低工程成本，最終實現提高項目效益的目標，有利于維護基礎設施項目合作的持續性。然而，“BOT+EPC”模式項目管理中難免遇到投機商，因此地方政府要充分發揮推進項目的積極性，保持支持引進“BOT+EPC”模式管理項目建設的服務熱情，為項目管理排憂解難，徹底解決項目建設中的難題。