將應(yīng)急警察權(quán)嚴格納入法治軌道※

○ 張 楠 楊建科

現(xiàn)代社會風(fēng)險大，國家發(fā)展與風(fēng)險應(yīng)對在諸多場景逐漸演化為同一話題，并對現(xiàn)代法治造成了一定的沖擊。我們無法再以絕對性、確定性、統(tǒng)一性、可預(yù)測性為前提來構(gòu)想生活空間和秩序，無論是政府還是個人，都不得不以瞬息萬變、相對化為前提來進行各種各樣的判斷和決策[1]。在此背景下，需要正視社會環(huán)境的巨大變化，思考風(fēng)險沖擊下社會治理的路徑和方法。

一、應(yīng)急警察權(quán)的提出

在現(xiàn)代法治社會，常態(tài)下的國家權(quán)力受憲法和法律的嚴格約束，而在非常態(tài)中，以往的權(quán)力范圍不足以應(yīng)對危機。世界各國都承認和允許國家權(quán)力在應(yīng)急狀態(tài)下超出現(xiàn)有憲法和法律規(guī)定的邊界，將其擴張為國家緊急權(quán)。從實踐看，突發(fā)事件的發(fā)生和發(fā)展都具有突發(fā)性、緊急性特點，需要具有能動性、命令性、廣泛性和協(xié)調(diào)功能的國家行政機關(guān)承擔(dān)應(yīng)急處置的主要任務(wù)。因此，國家緊急權(quán)更多地表現(xiàn)為國家行政緊急權(quán)。而在國家行政緊急權(quán)的運行中，建立在組織分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)模式被打破，具有強制性、廣泛性、應(yīng)急性特點的警察權(quán)在應(yīng)急行政中凸顯出來，承擔(dān)了更多的應(yīng)急任務(wù)，需要采取更多的應(yīng)急措施，這些擴張了的警察任務(wù)可稱為應(yīng)急警察任務(wù)，表現(xiàn)在權(quán)力體系中即為警察權(quán)的擴張。我國應(yīng)急立法中存在適用于各類突發(fā)事件的特殊的警察權(quán)力，如，《戒嚴法》中警察機關(guān)執(zhí)行“宵禁”的權(quán)力、《突發(fā)事件應(yīng)對法》中警察機關(guān)執(zhí)行“強制醫(yī)學(xué)隔離治療”的權(quán)力等。這些特殊警察權(quán)力的價值取向、行使程序都與常態(tài)下的警察權(quán)截然不同。基于此，應(yīng)急警察權(quán)概念應(yīng)運而生，它是指突發(fā)事件發(fā)生后，警察部門被賦予的維護安全和秩序的兜底性國家緊急權(quán)力。

提出應(yīng)急警察權(quán)概念不僅在于回應(yīng)應(yīng)急實踐的客觀需求，還意味著通過應(yīng)急警察權(quán)的提出以法制方式固定警察應(yīng)急的經(jīng)驗法則和實現(xiàn)權(quán)力、權(quán)利在應(yīng)急狀態(tài)下的重新分配，從而既體現(xiàn)應(yīng)急的特殊性，又盡量避免以應(yīng)急之名破壞法治之實。應(yīng)急警察權(quán)研究對風(fēng)險社會治理具有重要意義。

二、我國應(yīng)急警察權(quán)立法中的缺陷

（一）應(yīng)對特別重大突發(fā)事件的應(yīng)急警察權(quán)規(guī)范不足

《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定發(fā)生特別重大突發(fā)事件，采取本法和其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急措施不足以應(yīng)對時，可以宣布進入緊急狀態(tài)，緊急狀態(tài)中的應(yīng)急措施由相關(guān)法律及全國人大常委會另行規(guī)定。也就是說，發(fā)生特別重大突發(fā)事件的時候，需要在緊急狀態(tài)下以法制方式規(guī)定相應(yīng)的緊急權(quán)力。但是，我國沒有明確的緊急狀態(tài)立法，因此，特別重大突發(fā)事件處置中的應(yīng)急警察權(quán)也就缺乏體系性的規(guī)范依據(jù)。

（二）突發(fā)事件預(yù)警及秩序恢復(fù)重建階段的應(yīng)急警察權(quán)配置較少

根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過程，可以將突發(fā)事件應(yīng)對分為三個階段：一是預(yù)防預(yù)警階段；二是處置階段；三是事后恢復(fù)與重建階段。不同階段的應(yīng)急處置對具有強制性的警察權(quán)的需求是不同的，若不加區(qū)別地規(guī)定應(yīng)急警察權(quán)，可能會導(dǎo)致適用于處置階段的應(yīng)急警察權(quán)被用于預(yù)防預(yù)警以及突發(fā)事件已經(jīng)緩和的階段。我國目前有關(guān)應(yīng)急警察權(quán)的立法大多數(shù)僅關(guān)注到了處置階段的警察權(quán)配置，對預(yù)防預(yù)警階段、事后恢復(fù)和秩序重建階段的警察權(quán)配置沒有相應(yīng)的規(guī)定，也并未對處置階段的應(yīng)急警察權(quán)行使條件進行期限限制，因此，極有可能引發(fā)處置階段的應(yīng)急警察措施被“依法濫用”于事前事后階段。

（三）應(yīng)急警察權(quán)的程序性規(guī)范欠缺

一般而言，應(yīng)急警察權(quán)規(guī)范主要包括兩個方面：一是關(guān)于應(yīng)急警察權(quán)限、應(yīng)急警察權(quán)的任務(wù)、應(yīng)急警察職權(quán)、應(yīng)急警察措施等實體規(guī)范；二是關(guān)于應(yīng)急警察權(quán)行使的時效、步驟、流程等程序性規(guī)范。程序性規(guī)范既是實體性規(guī)范得以實現(xiàn)的保障，也是對其進行的程序約束。從目前應(yīng)急警察權(quán)立法來看，應(yīng)急警察權(quán)實體內(nèi)容規(guī)定相對較多，而關(guān)于應(yīng)急警察權(quán)行使過程中應(yīng)遵循的程序性規(guī)定欠缺。這就導(dǎo)致應(yīng)急警察職權(quán)職責(zé)在落實中被常態(tài)的警察程序法限制而難以達到應(yīng)急目的，或者出現(xiàn)完全忽視程序正義的現(xiàn)象。

（四）應(yīng)急警察權(quán)的監(jiān)督制約及公民權(quán)利保障、救濟方面的規(guī)范欠缺

從權(quán)力性質(zhì)上理解，應(yīng)急警察權(quán)較之常態(tài)下的警察權(quán)具有更大的強制性、廣泛性和更突出的應(yīng)急性。越是強大的警察權(quán)，越需要監(jiān)督制約，相應(yīng)的公民權(quán)利也需要法律保障和救濟。目前應(yīng)急警察權(quán)立法較為分散，以應(yīng)急警察措施規(guī)定為主，相關(guān)的監(jiān)督制約性內(nèi)容沒有明確規(guī)定，權(quán)利保障性條款和原則也較為模糊。如，應(yīng)急警察執(zhí)法行為侵權(quán)具不具有可訴性、如何訴訟均未明確規(guī)定，也沒有典型的相關(guān)判例可以參考。這樣的立法缺陷，不利于權(quán)力約束和權(quán)利保障，也不利于應(yīng)急動員效果的實現(xiàn)。

三、我國應(yīng)急警察權(quán)實踐中的問題

（一）警察應(yīng)急措施的強度超過了必要限度

比例原則是行政法的基本原則，警察應(yīng)急措施的強度應(yīng)遵循比例原則，強制手段的強度應(yīng)與應(yīng)急目的相對應(yīng)。《國家安全法》明確規(guī)定，采取管控措施應(yīng)與危機的嚴重程度相當(dāng)，有多種管控措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護公民、組織權(quán)益的措施。而在應(yīng)急實踐中，往往會更看重應(yīng)急效率，優(yōu)先選擇最利于目的實現(xiàn)的手段，而忽視公民、組織權(quán)益的最大保護原則。

（二）應(yīng)急警察強制權(quán)被非警察主體行使

強制權(quán)在行政領(lǐng)域內(nèi)是警察權(quán)的獨有屬性，只有警察機關(guān)具有對人身或財產(chǎn)采取強制措施的權(quán)力。但是，在應(yīng)急實踐中，出現(xiàn)了社區(qū)、村委會、居委會、甚至物業(yè)“越俎代庖”強制執(zhí)行隔離措施的行為。還有個別地方村委會代替公安機關(guān)執(zhí)行“堵路”“封村”等“交通管制”“現(xiàn)場管制”措施。

（三）應(yīng)急治理過分依賴警察強制權(quán)

政府應(yīng)急職能的發(fā)揮，需要各政府部門在自身的職權(quán)范圍內(nèi)落實應(yīng)急責(zé)任。應(yīng)急行政對效率的追求，使得各部門往往希望借助政治動員請求警察協(xié)助自身職能的實施，公安機關(guān)逐漸成為各類應(yīng)急事務(wù)的“強制守衛(wèi)者”[2]。以警察強制權(quán)保障其他行政權(quán)落實的現(xiàn)象不利于警察權(quán)威的樹立。就行政機關(guān)來講，對警察權(quán)的依賴還可能助長自身的特權(quán)意識，進而漠視公民基本權(quán)利，為了方便而違反法治原則，阻礙應(yīng)急法治的進程。

四、應(yīng)急警察權(quán)的規(guī)制

（一）重構(gòu)應(yīng)急警察權(quán)的立法配置

一是作為國家緊急權(quán)力的應(yīng)急警察權(quán)在不同中央機關(guān)之間的分配。國家緊急權(quán)從權(quán)力分立角度又可以分為國家立法機關(guān)的緊急權(quán)力、國家行政機關(guān)的緊急權(quán)力、國家司法機關(guān)的緊急權(quán)力和國家軍事機關(guān)的緊急權(quán)力。但由于突發(fā)事件的突發(fā)性、實效性等特點，要求主要處置機關(guān)應(yīng)具有廣泛的社會管理職能、強大的協(xié)調(diào)和處置能力、快速的反映能力和信息收集研判能力，這就決定只有國家行政機關(guān)才能更好地勝任突發(fā)事件應(yīng)急處置的職責(zé)，即國家緊急權(quán)主要表現(xiàn)為國家行政機關(guān)的緊急權(quán)。從這一意義上理解，國家權(quán)力層面的應(yīng)急警察權(quán)應(yīng)配置給國家行政機關(guān)，國家司法機關(guān)的警察權(quán)等一般不能擴張為應(yīng)急警察權(quán)。

二是作為行政權(quán)的應(yīng)急警察權(quán)在政府內(nèi)部的分配。警察權(quán)配置給各中央機關(guān)之后，緊接著還要進行一次分配，即將作為行政權(quán)的警察權(quán)（已經(jīng)分配給政府的應(yīng)急警察權(quán)）在政府體制內(nèi)分配給不同的部門。作為行政權(quán)的警察權(quán)是最為強大的警察權(quán)，在政府體制內(nèi)不能由同一部門獨自行使，需要通過合理的再分配實現(xiàn)約束和制衡。在我國，公安部是國家最高的專門警察機關(guān)，既配置有行政警察權(quán)，又配置有刑事警察權(quán)。其余部分的專業(yè)警察權(quán)分別配置于國家安全部、司法部（下設(shè)監(jiān)獄管理局、戒毒管理局）等部門。但是，應(yīng)急警察權(quán)在各政府部門內(nèi)的配置，不能延續(xù)分權(quán)的思路，而是需要根據(jù)應(yīng)急處置的實際情況，將應(yīng)急警察權(quán)主要配置給承擔(dān)應(yīng)急職能的公安機關(guān)。

三是作為行政權(quán)的應(yīng)急警察權(quán)在中央和地方之間的分配。我國憲法沒有對中央機關(guān)的警察權(quán)和地方各級警察權(quán)的劃分做出具體安排，目前主要表現(xiàn)為“條塊結(jié)合、以塊為主”的權(quán)力配置模式和遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動性、積極性的原則。在應(yīng)急治理中，地方應(yīng)急警察權(quán)需要更多地服從中央公安部門的統(tǒng)一調(diào)配和法治安排，若各地各自為政，容易陷入地方利益保護的泥潭，也不利于統(tǒng)一的應(yīng)急法治的實現(xiàn)。因此，應(yīng)急警察事權(quán)的央地劃分，需要保留中央對地方應(yīng)急警察權(quán)的控制和約束。

（二）設(shè)置分級分類分階段的應(yīng)急警察職權(quán)體系

1.分級配置應(yīng)急警察職權(quán)。按照權(quán)力配置的比例原則和合目的性原則，作為國家緊急權(quán)力典型代表的應(yīng)急警察權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)與突發(fā)事件的危害程度相關(guān)。根據(jù)我國《憲法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等規(guī)定，我國法制體系中對突發(fā)事件及其引發(fā)的非常規(guī)社會狀態(tài)可以分為三類：一是指一般突發(fā)事件；二是指緊急狀態(tài)；三是指戰(zhàn)爭狀態(tài)。在不同級別的危機狀態(tài)中，應(yīng)急警察權(quán)的價值取向、與公民私權(quán)之間的劃分、運行程序、應(yīng)受法律制約的力度、監(jiān)督模式和被侵權(quán)人的救濟方式等均不同。因此，應(yīng)急警察職權(quán)也應(yīng)根據(jù)危機的嚴重和緊急程度分級配置。

2.分類配置應(yīng)急警察職權(quán)。分類配置應(yīng)急警察職權(quán)是指在應(yīng)急警察職權(quán)立法中，需要根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)配置相應(yīng)的職權(quán)類型。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》按照性質(zhì)將突發(fā)事件分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等四類。其中社會安全事件類突發(fā)事件的處置，公安機關(guān)是主要責(zé)任機關(guān)，根據(jù)社會安全事件破壞社會治安秩序、危害公民生命財產(chǎn)安全及其危害國家安全的性質(zhì)，需要為公安機關(guān)配置限制禁止型的應(yīng)急警察職權(quán)，比如《戒嚴法》中的實施宵禁權(quán)。對于自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件的處置，公安機關(guān)屬于協(xié)助處置的主體，應(yīng)急警察職權(quán)的配置應(yīng)在統(tǒng)一的應(yīng)急警察權(quán)立法之外，在各類“單災(zāi)法”“公共衛(wèi)生事件防治法”等相關(guān)法律中明確規(guī)定公安機關(guān)的協(xié)助型、服務(wù)型應(yīng)急警察職權(quán)，并與“應(yīng)急警察法”予以銜接。

3.分階段配置應(yīng)急警察職權(quán)。突發(fā)事件具有孕育、發(fā)生、發(fā)展、結(jié)束等階段性發(fā)展的特點。我國現(xiàn)有的應(yīng)急警察權(quán)立法存在重發(fā)生發(fā)展階段的處置型應(yīng)急警察職權(quán)、輕孕育和恢復(fù)重建階段的預(yù)防性和善后型應(yīng)急警察權(quán)的不足，這一弊端導(dǎo)致應(yīng)急警察職權(quán)與不同階段突發(fā)事件處置不相匹配，或現(xiàn)有的應(yīng)急警察職權(quán)不能有效地完成預(yù)防突發(fā)事件和在早期化解突發(fā)事件帶來嚴重危害的任務(wù)。因此，應(yīng)在應(yīng)急警察權(quán)立法中重視預(yù)防、善后型應(yīng)急警察職權(quán)的配置，比如，規(guī)定公安機關(guān)有獲得其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位等有關(guān)突發(fā)事件情報信息通報的職權(quán)。

（三）構(gòu)建公民權(quán)利保障救濟體系

如何在應(yīng)急警察權(quán)立法中設(shè)計公民權(quán)利保障和救濟機制，是困擾應(yīng)急警察權(quán)立法的難題。應(yīng)急法制始終在兩個問題上存在明顯的悖論。一是效率與民主。應(yīng)急處置的首要目標就是盡快從突發(fā)事件對社會的沖擊中恢復(fù)，追求處置效率。而民主作為現(xiàn)代國家的法治追求之一，又需要通過程序正義、比例原則等予以保障，二者之間存在矛盾。二是規(guī)范和裁量。突發(fā)事件的突發(fā)性、危險性、發(fā)展性、多樣性等特點可能導(dǎo)致事前充分立法幾無可能，應(yīng)急處置需要更多的應(yīng)急自由裁量權(quán)，而應(yīng)急法治則追求依照應(yīng)急規(guī)范進行處置。如何平衡以上矛盾，筆者認為，應(yīng)從權(quán)利保障和司法監(jiān)督的角度構(gòu)建應(yīng)急警察權(quán)的規(guī)制機制，在應(yīng)急警察權(quán)立法中明確劃定不容克減的公民基本權(quán)利范圍、規(guī)定因應(yīng)急警察權(quán)實施而遭遇損失的公民有獲得賠償或補償?shù)臋?quán)利、賦予公民對違法行使應(yīng)急警察權(quán)的主體提起訴訟的權(quán)利，并在公安法制部門建立實時的應(yīng)急警察裁量行為審查和糾正的機制。