科技評估監督機制建設研究
——以常州市為例

常云志

(常州市科技資源統籌服務中心，江蘇常州213001)

科技評估和評估監督是科技管理的重要內容之一，是科技活動決策、執行的重點環節，科技創新過程離不開監督評估機制建設。2015年中央全面深化改革領導小組第十二次會議指出，要“加強制度和機制建設，完善可負責、可問責的職能轉接機制，強化效果監督和評估，盡快形成可復制可推廣的經驗模式”[1]。這為科技評估和監督機制建設提供了重要的理論依據。

關于如何建立科學合理的科技評估體系和有效的科技評估監督機制，目前主要有如下觀點：(1)建立“第三方”科技評估監督機制。張娟認為應發展獨立的“第三方”監督評估組織體系，以此打破當前監督評估依賴政府部門的不利局面[2]；文雯認為應建立健全“第三方”評估常態化工作機制，構建科學合理的“第三方”評估激勵機制[3]。(2)運用網絡和信息技術提升科技評估監督效果。如侯覺等人提出利用網絡技術和大數據建立科技評估、管理和轉化一體化的完整的評估體系，進而提升科技評估監督的信息化水平[4]；姜莉從基本構架、功能設計和平臺運行模式等技術角度，對科技評估云平臺建設進行了研究[5]。(3)加強科技評估體系建設。張軍軍等提出了科技評估的總體框架，建議分層次、分類別、分領域建立面向科技計劃管理過程各主體的監督評估體系[6]；林金鎮等從標準化角度對科技評估體系建設進行了研究，建議從體系標準的角度規范科技計劃立項、進度管理及監督評估等環節，從而有效提高科技評估水平[7]。

上述研究偏向于宏觀層面的研究，且未將科技評估監督作為一個整體進行研究。基于此，文章聚焦常州科技管理現狀，全面分析目前科技評估監督存在的不足，并提出相應的對策建議，旨在促進科技評估監督機制建設。

一、科技評估監督現狀

科技評估監督是科技項目管理中的重要環節之一。科學合理、規范高效的科技評估監督體系有利于科技項目的順利開展和科技工作的可持續發展。為此，科技管理部門先后頒布了多項科技管理辦法，形成了決策、執行和監督自成體系又相互聯系的科技評估監督體系，從而實現 “中央財政科研資金流動到哪里，監督評估就跟蹤到哪里”，“有決策、有選擇就要有評估，有授權、有委托就要有監管”[8]。目前，科技管理部門主要采取以下3種監督方式。

1.科技管理部門直接進行監督

科技管理部門委托“第三方”進行科技評估后，對科技評估進行監督。大多數科技管理部門采取這種監督方式，常州市科技局即如此。

2.科技管理部門委托專家監督

科技管理部門制定政策并進行管理，“第三方”負責科技評估，專家組進行科技評估監督，三方分工明確，相互協作又相互制衡。

3.科技管理部門委托專業機構監督

專業管理機構利用管理優勢對科技評估進行監督，監督結果向科技管理部門反饋，并提出相應措施供科技管理部門參考。

二、科技評估監督機制中存在的問題

(一)尚未形成完整的監督評估體系

監督評估體系一般由政府部門內部自我監督和獨立的“第三方”專業評估機構外部監督組成[9]。完整的科技監督評估體系既包括內部監督，也包括外部監督，二者既充分發揮各自優勢又相互補充。但目前科技監督評估還是以政府部門的內部監督為主，容易出現監督不力的情況。作為“第三方”的專業機構雖然獨立于科技管理部門，獨立開展科技評估監督工作，但或多或少會受科技管理部門的影響，很難真正獨立客觀地開展監督評估工作。

(二)尚未建立完備的綜合管理信息系統

綜合管理信息系統是實現全過程科技監督的重要保障，但目前信息管理不到位的情況普遍存在，如信息報送不及時、信息更新滯后、信息不全等，從而影響了整體監督效果。

(三)缺乏專業的監管機構及人才

現階段，科技評估監督主要以政府部門內部監督為主[10]，專業的評估監督機構較為緊缺，影響了“第三方”評估監督工作的開展。在政府部門的內部評估監督中，因受編制和經費的限制，專業人才較為匱乏，容易出現監管不力的情況，這直接影響了科技評估監督工作的質量。

(四)缺少全程動態監督機制

科技評估監督包括事前、事中和事后監督。但目前的科技監督工作缺乏貫穿全過程的動態監督機制。在科技管理部門直接進行監督的內部監督機制中，監督方往往較為重視事后監督，發現問題后再進行糾正和懲戒。這種“亡羊補牢”的監督方式，不利于科技工作的開展。而委托專家組進行科技監督的機制亦存在不足之處，如因監督工作為臨時性工作，專家對此項工作投入的精力有限，難以在事前、事中和事后進行全程動態監督。

(五)缺少規范化監督機制

科技評估應該按照相關規章制度開展，按照規范程序進行，是一項專業的科技活動[11]。雖說受科技管理部門委托的評估專家均為各自專業領域的專家，但他們對科技評估工作的規范和流程不一定十分了解。缺少規范的評估監督制度，評估專家在評估監督過程中就容易出現風險把控方面的偏差，從而影響評估監督效果。另外，評估專家若與監督對象存在一定的利益沖突，就容易出現監督失效現象。因此，科技管理部門應盡快制定監督避嫌等相關制度，以進一步規范評估監督程序，增強過程監督效果。

三、完善科技評估監督機制的建議

(一)制定完備的科技評估監督管理制度

建立完善的科技管理制度，是科技工作正常開展、科技評估監督有效進行的重要保障。引入由“第三方”進行的科技評估監督機制后，科技管理部門、評估專家、專業管理機構各自的職能也發生了變化。科技管理部門的管理重心轉變為政策制定和科技監督，通過制定完備的制度，引導評估專家及專門管理機構進行科技評估，指導科技管理部門進行有效監督，在事前進行有效的風險防范，從源頭上保障科技評估監督工作高效開展。

為了保障科研項目順利開展，提高科研項目資金的使用效益，確保科研項目經費的合理使用，科技管理部門應制定科研項目信息公開制度，該制度涉及科研項目的基本信息、預決算及調劑、資金使用和其他公開事項等內容。實行信息公開制度有助于進一步推進和規范科研項目管理，提高科研管理工作透明度。

(二)構建完善的科技評估監督體系

1.建立“第三方”評估機制

為了提高科技評估的公信力，科技管理部門應轉變職能，將科技評估工作委托給“第三方”專業評估機構開展。科技管理部門負責制度建設、政策制定和科技評估監督。“第三方”專業評估機構可以是科技管理部門的直屬事業單位，也可以是社會服務機構。科技管理部門通過工作協議、簽訂項目合同等方式，約定完成評估任務。

2.分層開展科技評估工作

科技管理部門的主要職責為制定政策、完善制度、履行管理和監督職責。各級科技管理部門應各司其職。國家層面從頂層設計出發制定科技管理制度，已頒布的《科技監督與評估體系建設工作方案》作為科技管理工作的綱領性文件指導全國開展科技管理工作，地方科技管理部門應結合自身特點，出臺更加全面、細致并具有可操作性的實施條例，從而形成從中央到地方的完整的科技管理體系。

專業機構是科技評估監督的具體實施者，專業機構的專業程度及專家的業務水平，直接決定了科技評估監督工作的效果。專業機構要遵照科技管理部門制定的政策法規開展科技評估監督工作，同時也要加強內部制度建設、人才隊伍建設，以完善的制度、高水平的人才隊伍保障工作順利開展。

項目承擔單位的主要職責是對承擔項目研究的科研人員進行管理和監督。項目承擔單位應制定科學合理的科研管理制度，對本單位科研人員進行管理，重點關注、管理科研人員是否按進度開展科研工作，是否存在學術不端等情況，是否有違規開展科研工作的情況等。科研監督要貫穿科研工作全過程，從而保障科研工作順利進行。

科研人員是科技工作的直接執行者，科研人員的職業道德、業務水平影響科研工作的順利開展。科研人員要遵章守紀，按制度開展科研工作，確保科研工作能按科研計劃執行；要合理合法合規使用科研資金；要不斷提高個人專業能力和業務水平，保證科研工作高質量完成。

(三)開展科技評估監督全過程痕跡管理

通過科技評估監督平臺，科技監督能夠實現事前、事中、事后全過程痕跡管理。借助各級政府部門科技管理信息系統，利用科技管理大數據，科技評估監督主體能夠實現對科技評估過程監管、風險提醒、監督反饋和糾錯整改全流程管理，從而提高監督效能。

1.事前風險防范

(1)風險防控管理體系。監督評估部門對科研隊伍研究能力、承擔單位對科研項目支持條件、技術路線和經費預算等情況進行監督評估。科技管理部門對擬立項項目進行抽樣檢查，檢查項目是否與指南相符，監測評審流程是否符合規范，以及是否存在其他違規操作等，防范風險的發生。

(2)公開公示。除了政府管理部門、專家組或專業評估機構對科研項目進行監督外，為了保障科技項目公開透明，相關部門應對立項項目予以公示等，由公眾對其進行監督。但由于信息不對等，公眾很難對科技項目進行有效監督。因此在合適的范圍內，相關部門應對項目負責人及其誠信記錄等基本情況和承擔監督工作的專家及機構資質等情況予以公開，真正做到信息透明化，讓公眾在信息對等的情況下進行有效監督。

2.事中過程監督

通過專項檢查、專項審計和隨機抽查的監督方式，評估監督主體對科研項目進行事中過程監督——檢查項目研究實際進展與階段目標的差距以及項目經費使用情況等；對進度滯后的項目予以督促；對違規使用項目經費的行為進行糾正，涉及違法的，應及時進行處罰，并報送相關部門處理，同時在科研誠信檔案中予以記錄。

在評估監督過程中，審計機構應定期對科技項目進行審計。審計內容包括政府撥付的科研經費的使用情況、單位自籌經費到位情況和項目變更情況等。通過審計，科研活動中產生的與經費使用相關的問題能夠及時被發現，并予以解決。相關審計工作為科研項目的順利開展提供了保障。

3.事后績效評估

監督項目完成績效與申報時預期成果之間的差距情況，包括學術論文數量、專利數量、出版專著編著數量、研究成果被政府采用次數、新增銷售額、新增利潤、新產品個數、新裝備數量，以及成果轉化情況等。

(四)實施科技評估監督機制閉環控制

1.監督反饋

加快建立評估信息反饋監督機制，重點監督執行環節和落實程度、公眾對政策的知曉度，以及存在的不足及困難。對評估監督結果進行綜合分析，提出改進措施，并反饋給政策制定部門，為新政策的制定提供參考。

2.結果運用

相關部門對有違法行為的人員進行處理；紀委對相關行政部門違紀人員進行調查處理；違規科技項目負責人應被追回資金，補償損失，同時違規行為記入誠信檔案，其今后申報科技項目受到相應限制；違規專家應記入“黑名單”，今后不再聘請。若有社會信用不良記錄的人員申報科研項目，相關部門應對其加大監督和管理力度。為了形成長效監督和懲戒機制，相關部門對有學術不端行為的人的科研信用、社會信用均應做相應記錄。

四、結語

科技評估監督是科技管理的重要內容。常州市在科技評估監督機制建設中，綜合運用“制度+合同+技術”的手段，注重事前、事中、事后監督，形成了決策、執行、監督相互制約又相互協調的現代科技管理體系，同時，引入了“第三方”進行科技評估，建立了分層實施的科技評估體系，有效地助力了科技評估監督工作并取得了實效。