高速公路企業轉型與發展研究①
——基于廣東高速公路企業現狀的思考

肖 堅

（廣東省高速公路有限公司，廣東 廣州 510623）

引言

2017年黨的十九大報告提出了建設交通強國的宏偉目標；2018年全國交通運輸工作會議進一步明確了建設交通強國的基本內涵、戰略目標、總體思路和重點任務；2019年中共中央、國務院印發了《交通強國建設綱要》；2020年盡管受到新冠肺炎疫情影響，但國民經濟運行維持在合理區間，經濟長期向好的基本面沒有改變，市場信心增強；展望2021年，內需繼續發力，國內國際雙循環效果顯現，“十四五”良好開局可期。

幾十年來的實踐表明，高速公路是我國社會經濟發展的基礎產業，是推動我國經濟發展和社會進步的強大動力。高速公路企業要發展、要壯大，首先要順應國家大勢、時代趨勢。因此，國家宏觀經濟政策必將影響高速公路行業的進一步發展，宏觀經濟形勢的平衡增長將使高速公路行業由快速增長轉向高質量發展。根據相關資料顯示：我國相當部分省份的高速公路在“十三五”及之前得到了快速發展，而在“十四五”及之后，高速公路建設任務將逐漸減少，高速公路網絡將趨于飽和，逐步從注重建設轉入更加重視營運收費及養護管理階段，高速公路項目的收費期也將陸續到期，屆時高速公路企業的收入、現金流量逐漸減少，甚至出現零收入，乃至企業清算注銷的情況。

因此，“十四五”是高速公路企業轉型升級的關鍵時期，國家的“大網絡、大數據、大交通”體系正在逐步成型，一系列的國家政策將帶給高速公路企業更大的挑戰。發展才是硬道理，創新創效是企業的靈魂；有為才有位，專業化與多元化經營是高速公路企業轉型升級、發展壯大的經營策略，也是進一步提升企業核心競爭力，實現新的經濟效益的必經途徑。在確保高速公路主業做優做強的前提下，努力實現多元化產業發展，破除單一經營模式的瓶頸，找到企業轉型的“突破口”，實現“厚德載道、聚合致遠”的多元化發展戰略，對高速公路企業而言，愈發顯得迫切和重要。

為在高速公路主業做優做強上穩扎穩打，在多元化突破提效上持續發力，使高速公路持續高質量發展，本文就主要基于廣東高速公路企業的現狀，圍繞高速公路企業的轉型升級與發展方向嘗試進行探討。

一、相關法規對高速公路企業的影響

目前對高速公路企業影響較大，預計近期有可能審議通過出臺實施的，莫過于《收費公路管理條例》。該條例自2004年9月公布，同年11月1日起施行，至今已實施了16年。而早在2015年7月，交通運輸部就發布了《收費管理條例》修訂稿（以下簡稱《修訂稿》），向社會公開征求意見，時至今日，該修訂稿尚未送審通過并發布實施。從該《修訂稿》來看，對高速公路企業的影響既有其有利的一面，又有其不利的一面。主要情況如下：

（二）不利方面主要體現在：1.在項目經營期方面，對投資規模大、回收周期長的收費公路經營期限仍存在較大束縛，沒有規定具體如何進行延長收費期限；2.對于國有企業承擔經營的政府“指令性”高速公路項目，經營期屆滿后仍存在未償清債務情況的，如何處理沒有明確的指導意見；3.綠色通道減免、重大節假日小型客車免費、貨車85折優惠等收費政策減免對投資者的影響，如何補償沒有明確規定。

此外，近年來國家相繼出臺了燃油稅費改革、清理違規收費行為、地方政府收費公路專項債券、降低公路行業項目資本金比例要求等相關政策，這些都有助于規范行業投融資行為，保持高速公路投資穩步發展。

二、高速公路企業面臨的困難和挑戰

（一）收費期限受到限制，經營期限陸續到期。《公路法》第六十五條規定：“……由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理”。《收費公路管理條例》第三十七條規定：“收費公路收費期限屆滿，必須終止收費”。上述現行法規對于經營性高速公路的收費期限，規定最長不得超過25年。因此，收費期限屆滿，如無延長或重新核定收費期限，則意味著該高速公路項目的經營期結束，該項目公司面臨清算解散注銷。據了解，在不考慮收費期限獲得延長的情況下，廣東省的廣（州）佛（山）高速公路、深（圳）汕（頭）高速公路西段等項目的經營期即將于2021年到期。按現行法規，各省高速公路項目，隨著時間的推移，其經營期也將陸續到期。

（二）資產負債率偏高，債務負擔較重。在采用“貸款修路、收費還貸”的投融資模式下，各省有效地利用了國內外貸款資金及民間資本，高速公路得到了快速發展。就廣東省而言，其作為30多年來GDP位居全國首位的經濟大省，其高速公路的通車里程多年來也是一直位居全國首位，10多家金融、保險和資信機構均對廣東交通集團及其旗下業主公司給予AAA信用評級。但據網上公開披露資料顯示，具體負責廣東省高速公路建設和經營管理的幾大業主單位，其2019年末的資產負債率大部分已在70%以上，遠超行業的平均值64%。資產負債率上升的主要原因：一是高速公路項目資本金中，非債務性資金投入不足，以發行債券、債權投資計劃、融資租賃等形式構成的項目資本金，本質上仍是債務性資金；二是通行費收入增長無法滿足新增高速公路投資建設資金需求及日常營運養護還本付息支出等。債務規模和收支缺口較大，企業負擔較重。詳見表1。

表1 廣東省交通集團及其旗下業主公司資產負債情況 單位：億元

（三）業務結構極為單一，多元化發展緩慢。根據網上公開披露資料顯示，具體負責廣東省高速公路建設和經營管理的幾大業主單位，包括公開上市公司“粵高速”（股票代碼000429），其96%以上的收入均來自于高速公路通行費收入，其他業務的收入規模極小，多元化發展趨于緩慢。詳見表2。

表2 廣東省高速公路主要業主單位2019年營業收入構成情況 單位：億元

（四）新建項目經濟效益欠佳，整體營運收支缺口較大。國內主要高速公路網絡基本建成以后，肩負宏觀政策目標和社會公益的高速公路企業，在服從國家大局，履行社會責任的同時，經濟效益和資金周轉承壓。特別是經濟欠發達的我國中西部地區，地質條件復雜、造價高、車流量低、資金回收周期長，加上近幾年新增路段基本為地方加密線，實際上虧損狀況更為嚴峻。在當前經濟增長趨于平穩及高質量發展的前提下，基礎設施投資拉動比例提高與項目邊際收益遞減矛盾愈發明顯，如廣東的部分東、西部地區的出省通道及一些加密線、延長線等項目，通車后每年的營運收支缺口較大，導致部分高速公路企業可能引發債務風險等問題。

（五）資源價值未得到深度挖掘。至2020年底，廣東省的高速公路通車里程已突破10000公里，“路通財通”，給人們的出行旅游、商業物流和日常生活等帶來了極大便利，使沿線的土地資源特別是靠近城區的土地資源得到升值，但圍繞高速公路路網的土地資源、數據資源、智慧交通、科技資源等尚未得到充分開發。目前主要是采用交通集團內業務版塊專業分工或外包的形式，對交通集團的依賴性較強，市場化的發展模式還不夠成熟，在引入完全市場化競爭、適應市場、融入市場、提升市場占有率等方面還有較大提升空間。

（六）智慧交通的發展與探索不足。交通大數據時代的來臨是智能交通發展的必然趨勢，而交通行業的高速公路、道路客運、物流、資源開發等主要產業和業務仍然延續傳統發展模式進行，未能充分運用數字化、網絡化、智能化來提高管理效率和水平，智慧高速等各產業前沿的發展應用探索不足，出現長期難以突破、受制約限制越來越多，不適應市場化競爭等問題。

包裝作為產品價值傳遞的重要載體，其具有良好的視覺效果，這不僅是引導大眾進行購買行為的關鍵，而且還是實現產品價值轉化的一大條件。所以，進行商品的包裝設計，需要結合具體的市場環境和大眾需要，通過篩選合適的元素內容，從而直觀反映出產品的內容。商品消費者通常結合具體的產品特性來選購產品，尤其是在電商模式下，產品的外在包裝，往往會直接影響大眾的消費行為，這就讓很多企業陷入了“過度包裝”的誤區。

三、高速公路企業轉型與發展思路

一個國家或者是一個地區，經過一段時期的建設，其高速公路路網必將達到一個完善與飽和的階段。就廣東省而言，根據相關規劃，至2035年，高速公路新項目的建設任務基本完成，剩下的是經營收費和繼續改擴建的工作。因此，作為高速公路建設和經營的主力軍，如何在這未來15年內積極拓展業務、加速轉型升級，達到可持續發展，是值得我們去思考和審視的。下面，筆者分別從立足企業自身挖潛、積極擴展相關業務以及開拓其他產業版塊等三個方面，嘗試提出相應的轉型與發展思路。

（一）立足企業自身挖潛，著力做強做大主業。

1.積極爭取新項目的建設經營，做大主業資產規模。據相關資料公布，2020年，廣東新增高速公路通車里程超過1000公里，截至2020年末，廣東省高速公路通車總里程達到10500公里。根據2020年1月廣東省交通運輸廳公示的《廣東省高速公路網規劃（2019～2035年）環境影響報告書》，計劃到2035年，全省高速公路總里程達到約15000公里，建成布局科學、覆蓋全面、功能完善、安全可靠的高速公路網絡。可以看出，在2021～2035年的15年內，還需新建4500公里的高速公路。因此，作為高速公路建設的主力軍，應立足主業、抓住機遇，積極爭取該新項目的建設投資和經營管理，以做大主業資產和項目規模，產生規模效應，并及時調整新建項目的收費經營期限和收費標準，以實現企業權益最大化。

2.研究探討經營期限屆滿前實施改擴建，延長收費經營期限。隨著區域經濟的進一步發展、交通量不斷增加以及公路設施的使用頻率加大，我國部分早期建設的經營性高速公路已不適應發展需要，陸續進入改擴建階段。《收費公路管理條例（修訂稿）》第十一條規定“……實施收費高速公路改擴建工程，增加高速公路車道數量，可重新核定償債期限或者經營期限”。該規定明確了對改擴建項目的合理回報，減少了業主單位的投資壓力，也為經營期即將到期的項目通過改擴建延長經營期限提供了依據。目前，廣東省有廣佛、廣三、廣清、佛開、惠鹽、開陽、陽茂、茂湛和深汕西段等高速公路項目共700多公里已實施或正在實施改擴建，未來還有江中、粵贛、河惠、廣惠等合計1300多公里高速公路計劃實施改擴建。屆時，實施改擴建項目合計超過2000公里，占2020年底通車里程的20%以上。因此，對社會和經濟效益較好的高速公路項目，可以通過研究探討實施改擴建的形式爭取延長收費期限，以達到公司繼續經營的目的。

3.爭取落實各類減免費政策補償機制。目前主要有如下四種情況：（1）經營性高速公路按法定最長年限重新核定收費期限。對于經營性高速公路，現行實施的《收費公路管理條例》規定最長收費期限不得超過25年，但廣東省部分經營性高速公路項目，其之前核定的收費期限未達到25年，按此規定可向政府有關部門申請，對收費期限未達到25年的經營性高速公路按法定最長年限重新核定收費期限。（2）通過“差異化收費”政策延長部分已建成和在建虧損路段的收費期限。《收費公路管理條例（修訂稿）》第十一條規定“經營性公路項目的經營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年；對于投資規模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年”。因此，對虧損項目，可按此規定申請延長收費期限。（3）對通行費優惠減免政策申請延期作為補償。《收費公路管理條例（修訂稿）》第二十八條規定“基于公共利益需要，政府提前終止經營合同、實施通行費減免、降低收費標準等政策，給經營管理者合法收益造成損失的，應當由相應交通運輸主管部門會同同級財政部門上報作出決策的政府，通過延長經營期限、給予財政補貼等方式予以補償”。高速公路因綠色通道、重大節假日小型客車免費、貨車實行85折等通行費優惠減免政策，僅廣東省每年通行費減免總額就高達幾十億元，對項目公司的效益影響很大。因此，可向政府部門申請通過合理延長收費期限的方式進行補償。（4）疫情期間免收通行費申請延期補償。新冠肺炎疫情期間，全國高速公路2020年2月17日0時起至5月6日0時免收車輛通行費，據統計公布，在此79天期間全國共免收高速公路通行費1590多億元，其中廣東省預計超過100億元，對此可向政府部門申請核定延長收費期限。

4.經營期限屆滿，爭取接受政府委托，代為收費管理。《收費公路管理條例（修訂稿）》第十二條第二款規定“經營性高速公路經營期屆滿后，由省級人民政府收回納入區域政府收費高速公路統一管理”。按照該條款的規定，高速公路企業可充分發揮幾十年來收費管理所擁有的豐富經驗與人才優勢，不斷提高運營服務和保暢通水平，積極開展技術創新，大力發展智能交通等軟實力，在運營監控中心設施布控齊備、合理，符合網絡化、規模化管理的基礎上，通過“一路暢行”服務品牌，積極主動申請廣東省到期的、已無條件實施改擴建的經營性項目，如環城高速、番禺大橋、廣三項目等，接受政府委托營運，代為收費管理，從而突破公司經營期限的限制。

5.經營期限屆滿，爭取成為養護主體。現行《公路法》和《收費公路管理條例》規定：由國內外經濟組織依照本法規定投資建成并經營的收費公路，約定的經營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關交通主管部門管理。但對高速公路的管養模式和管養主體則未有作出明確規定。交通主管部門作為政府職能部門，其自身無法對收費期滿高速公路直接進行養護，將依法委托具有相應資質和經驗的企事業單位進行養護。高速公路業主和項目營運管理單位可以在已有養護中心、養護設備等硬件設施的基礎上，通過養護的片區化、規模化管理，充分發揮快捷、高質、高效養護維修等方面的優勢，積極通過市場競爭方式獲取收費期滿高速公路養護主體資格。

6.出省或出國建設和經營管理高速公路。廣東省高速公路企業除少量參股外省高速公路、代建外省高速公路及三十多年前曾援助國外公路外，極少走出省內。隨著省內高速公路路網的形成及飽和，為拓展主營業務，可以通過積極參與“一帶一路”等國家戰略，充分發揮公路建設施工、運營維護、融資管理和人才儲備等優勢，布局廣闊的海內外市場，共同打造海內外基礎設施建設運營品牌，“走出省內、走向世界”，實現新的主營業務增長點。

（二）積極擴展相關業務，不斷增加營業收入。

1.積極作為，高度重視高速公路沿線土地綜合開發。把高速公路沿線土地綜合開發作為推進新型城鎮化、實現高速公路可持續發展的重要抓手。爭取高速公路沿線土地，包括互通和樞紐立交、收費站、服務區、停車區、管理中心、養護工區、客運站場等用地納入當地政府更新改造或規劃新建項目，進行實施改造利用。如：將服務區富余的場地改造成物流倉庫，租賃給物流公司倉儲及周轉使用，充分利用行業在物流運輸線路上獨一無二的優勢；再如：取消省界收費站后，可將不用的收費站管理區改造為商業貿易區或旅游區，增加收入的同時又滿足司乘人員的個性化與日益豐富的物質與精神文化需求等。提請政府各相關部門在土地綜合開發項目報批、資金及監管、土地供應、規劃管理以及相關手續辦理等方面給予支持和指導，而作為高速公路企業應在此方面安排相應部門和專業人員積極跟進，強化責任落實，明確風險擔當，充分開發、全面利用，以增加營業收入。

2.穩步推進，爭取高速公路服務區等長久經營。目前，高速公路沿線大部分都是劃撥的交通設施用地，沒有獨立的完善產權，面臨著經營期滿后隨路產一并移交交通主管部門的問題。針對這種情況，可以通過與政府協商繳交土地出讓金，或以土地資源作價出資作為財政向企業增加的政府資本金的形式，將服務區的土地由劃撥改為商業用途，使得服務區內的商業服務，如：加油站、維修店、商場、餐飲、充電樁及旅店等取得長久經營權；同時，對高速公路沿線的廣告業務、管線出租等業務也爭取取得長久經營權，從而有效延續公司的經營期限。

3.加快發展，爭取高速公路物流大通道規模化經營。長期以來，物流市場分割，物流大通道建設滯后是造成我國長期物流成本高、產業有序轉移和要素資源配置難以推進及物流整體運行質量低的重要原因。因此，加快物流網絡化發展，構建互聯互通的物流大通道，完善各類物流基礎設施網絡，已成為重要的發展趨勢。而作為高速公路企業，具有高速公路網絡資源的便利，急需繼續加快構建便捷通暢的跨區域物流網絡和物流大通道，從而有利于跨區域物流合作與資源共享，助力國家重大戰略和區域發展戰略的實施，對于促進物流業轉型升級，實現產業結構調整和區域聯動發展，建設現代化經濟體系至關重要。

4.爭取支持，實現高速公路出口附近多種經營。高速公路的準公益性，決定了其抵御外部風險的能力較弱。在此基礎上，可以繼續請求政府以“項目+資源”的模式，在具備條件的高速公路互通立交出入口附近，規劃配置一定數量的加油站、停車區、維修店、商場、餐飲及旅館用途的綜合開發用地，通過自主經營或合作開發的形式實施利用，形成穩定的收益來源。為此，在項目實施初期時，提請政府調整加油站、酒店、房地產等的用地規劃，支持在具備條件的高速公路出入口增設加油站等設施，在高速公路出入口附近進行多種經營，以實現公司多元化發展，并增加公司營業收入。

5.毫不放松，大力發展智慧交通創造收入。交通科技日新月異，智慧交通已是大勢所趨、未來發展之路，高速公路企業應積極利用智慧交通的業務優勢，以科技為依托，緊密結合智慧交通建設來開展工作，同步進行智能化、網絡化、立體化建設。積極推動大數據管理、智慧出行、智慧物流、技術打逃、技術養護等產業智慧化進程，提升高速公路綜合營運管理能力。同時，利用全國聯網收費等服務平臺，突破“移動互聯網”“大數據”“人工智能”等的核心技術，推進新技術、新能源在公路行業的實施和運用，推動高速公路養護、運營管理等全要素、全周期的數字化，占據智慧交通產業的發展優勢。

（三）審慎開拓其他產業版塊，打造新的業務增長點。

1.參與金融業務投資，做強做大資本市場。充分利用高速公路項目資金密集、現金流持續穩定有保障的特點，有步驟、有選擇地參與金融業務版塊投資。一是成立并做大財務公司。財務公司是集團企業的資金池，其歸集和運用成員企業的資金已成為金融市場中不可忽視的重要力量，其可以對集團企業成員單位的資金進行統籌管理，降低企業融資成本、盤活閑置資金，并有效解決發展中成員單位資金不足以及穩定盈利公司資金閑置等問題。二是參與金融機構的投資。高速公路企業主業投資是為了項目收益最大化，持續經營獲取穩定回報，而金融投資是為了資本最大化，其目的是為了后續通過資本市場退出。如江西省交通投資集團有限責任公司，其2018年度參與金融版塊的投資收益已約占其總收入的三分之一，成為多元化成功轉型的典范，還有山東省高速公路集團有限公司投資控股威海市商業銀行等。三是做大做強上市公司，通過融入民間資金投入高速公路項目市場，完成高速公路項目建設投資任務的同時，降低資產負債率，并獲取更大的收益。

2.加大土地和房地產的開發與利用，增加營業收入。一是政府對高速公路沿線綜合開發用地采用招拍掛方式供應市場的，可將參與高速公路主線、互通立交及附屬工程的建設要求等作為取得土地的前提條件，在政策允許的范圍給予項目最大程度的地價優惠，并對有關稅費按規定給予優惠和減免。二是通過深入挖掘高速公路沿線土地的潛力，進一步明確未來存量土地中的重點開發地塊，合理安排開發時序和建設節奏，抓緊開發適宜開發的土地，以回籠資金增加收益。三是通過統籌高速公路沿線和客運站場周邊地區的相關規劃，綜合考慮配套綜合開發土地的商業住宅、綜合服務等配套功能規劃，以最大程度發揮配套綜合開發土地的經濟價值。四是在控制風險的前提下，以收益最大化為根本目標，把握機會從公開土地市場獲得其他地段優質土地資源進行開發。通過以上措施及辦法，多角度進行土地及有關房地產開發，增加公司收入。

3.參與油品業務經營，形成穩定的收入來源。每一部車的使用費中，加油費與通行費的支出占比較大。作為高速公路企業，是為汽車和司乘人員提供服務的，因此應繼續充分挖掘服務區、收費站出口油品業務潛力，除在高速公路主線的服務區內投資建設并經營加油站外，在具備條件的高速公路互通立交出入口及附近，規劃配置一定數量加油站用途的綜合開發用地，通過與石油企業合作開發形式實施利用，組建自主經營或聯營公司，并爭取由高速公路企業合并報表，提高企業合并范圍內的油品銷售營收規模，形成穩定的收益來源，增加營業收入。

4.參與新能源投資和經營，不斷創造增加收入。高速公路是資本密集型行業，具有一定的信用和融資優勢，發行債券等融資可以低于市場平均融資成本20%以上，如將低成本資金投資于新能源等高收益資產，有利于彌補主業政策性虧損，實現高收益市場化投資和低收益公益性投資協同發展。為此，高速公路企業可及時把握新能源發展趨勢，利用能源拐點時機，建立新能源公司，與新能源汽車廠商合作完善新能源充電樁布局，利用服務區土地、屋頂等資源建設光伏發電設施，補充高速公路沿線能源供給，增加公司營業收入。

結語

總之，高速公路企業的成立、發展與消亡，有其既定的使命與存在的理由，而在這變革與創新的時代，其轉型與發展面臨的既是機遇又是挑戰。一方面，高速公路企業應立足自身、梳理業務，解放思想、乘勢而為，以創新為引領，以互聯網技術為支撐，找準工作方式方法，努力破解體制機制的難題，不斷增強企業存亡改革持續發展的緊迫感，為企業轉型升級布好局、謀好篇；另一方面，高速公路企業應在主業的基礎上、在上下游的相關產業鏈上，開擴眼界、適應形勢、抓住機遇，提高風險意識，提升品牌價值，為多元化產業發展找準立腳點、設立新坐標、開辟新路徑，開創高質量發展的新天地，奮力實現交通強國的宏偉目標。