新公共管理視角下的高校后勤財務管理創新

■/ 易先菊

高校后勤財務管理作為高校財務工作的重要組成部分，在高校公共管理屬性框架下謀劃、運行與發展，與高校財務管理相依相存。同時，后勤財務管理又是高校后勤工作的重要內容，對后勤的生存與發展發揮著至關重要的作用。隨著經濟改革與社會發展的縱深推進，尤其是在當前高等教育體制機制改革、“雙一流”及高水平大學建設背景下，高校后勤財務管理面臨前所未有的機遇和挑戰。歷經社會化改革二十多年的風雨兼程，高校后勤財務管理中的問題也不斷凸現出來。如何理順高校后勤財務關系，創新財務管理，更加科學有效地發揮財務監管職能，同步提升高校后勤社會效益與經濟效益，助推高校后勤的健康可持續發展，是當前值得探討的問題。

一、高校后勤財務管理創新研究的重要意義

（一）后勤財務管理

后勤財務作為后勤管理的核心內容，是高校后勤科學有效運行的基本保證。后勤實體在高校公共管理框架下，必須以堅持提供穩定可靠的后勤保障服務為首要使命，同時又要謀求必要的經濟效益才能實現實體的生存與發展。由于后勤實體所具有的公益性和經濟性這一雙重屬性特征，后勤財務關系與運行機制成為后勤經營管理中的重要內容。探討如何理順后勤財務關系，創新財務管理機制，將為高校后勤實現可持續發展奠定基礎。

（二）高校后勤

高校后勤憑借社會化改革機遇和高校堅實的財政支持得以迅速膨脹，而后勤財務監管體系受原高校事業化、程序化等因素的影響，發展相對滯后。研究如何加大高校后勤內部控制建設步伐，優化和完善后勤財務監管體系，將為高校后勤實現可持續發展保駕護航。

（三）高校后勤財務機構

后勤財務部門是后勤經營管理的中樞系統，構建一支專業、精干和高效的財會隊伍，是實現后勤發展戰略的基礎。在高校后勤實現快速發展、而后勤財會隊伍整體素質普遍偏低的現實情況下，研究如何創新人才機制，提升財會隊伍整體素質，將為高校后勤實現可持續發展提供不竭的源動力。

二、國內高校后勤財務管理的主要模式

（一）法人治理結構下實行企業財務管理的“浙大”模式

浙江大學后勤集團擁有餐飲服務、物業管理等多個法人公司和實體。后勤集團及所屬單位均為公司制法人實體，執行《企業會計制度》。后勤集團內設置財務部作為大學二級財務，行使集團本級會計核算以及對集團所屬實體的財務指導和監管職能。各實體內部再設專門的財務機構，作為學校三級財務，負責本實體的會計核算和財務管理工作。

（二）非法人治理結構下實行企業財務管理的“華師”模式

華南師范大學后勤管理處內設后勤財務科，作為學校二級財務，執行《企業會計制度》，行使后勤實體的會計核算和財務管理職能。各實體不再設立財務機構，各實體報賬員、倉管員、收銀員等財務工作崗位人員全部納入后勤財務科統一管理和調派。財務管理上狠抓成本控制和物流管理，追求科學化、規范化、精細化、底層化財務管理。

（三）高校財務管理通用模式

這類管理模式在全國高校后勤中占較大比重，在大學財務處設立后勤財務機構，集中統一核算后勤實體的經濟業務，大學后勤處和所屬后勤實體不再設置財務機構，所有后勤經濟業務全部納入大學一級財務核算管理。后勤財務機構在大學財務的總體框架下運行，與大學財務執行相同的會計制度，形成高校財務管理通用模式。

三、高校后勤財務管理存在的問題及成因

（一）財務管理目標相對滯后

后勤財務管理目標是后勤財務管理活動的出發點和落腳點，決定著財務管理的定位和方向。結合國內高校主要后勤財務管理模式，后勤財務管理目標主要分為三種類型，一是法人治理結構下實行企業財務管理的利潤最大化目標，二是非法人治理結構下實行企業財務管理的利潤最大化目標，三是高校財務管理通用模式下的服務效益最大化管理目標。其中第三類后勤財務管理目標，在全國高校中占有較大比重。這類財務管理目標在經營實踐中表現較為模糊，財務管理中帶有較為濃厚的趨行政化色彩。后勤實體自營收支的缺口主要依靠大學撥款予以彌補，實體的生存與發展，很大程度上依賴大學，財務管理目標在很大程度上滯后于后勤社會化發展目標，后勤管理創新動力不足。

分析其原因主要為：①會計制度方面的原因。根據后勤社會化改革發展目標和要求，高校后勤需要建立現代企業管理體系，執行《企業會計制度》組織后勤核算。但是實行高校財務管理通用模式的后勤財務企業化程度較低，無法適應《企業會計制度》運行要求，使會計制度選擇陷入兩難境地，很大程度上增加了財務管理目標的不確定性。②經營監管方面的原因。現階段，后勤實體在經營管理上的困難和缺口很大程度上主要依靠大學撥款與補助等方式解決，后勤實體的經營服務協議一定程度上成為剛性不足的“父子約定”。在后勤監管方面，形成“校企一家，風險共擔”的管理現狀，造成經營監管權責比較模糊，一定程度上使后勤財務管理目標更加趨于滯后。③其他內部原因。我國后勤社會化改革中，后勤國有資產產權不清晰、人事脫離不充分等導致財務管理關系不順，是我國高校后勤普遍存在的問題，隨著改革推進，因產權不清導致后勤財務關系不順的問題日益突出，嚴重影響后勤財務管理的目標與方向。

（二）內部控制建設相對緩慢

2008 年國家出臺了《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7 號），2012 年《行政事業單位內部控制規范》（試行）（財會〔2012〕21號）頒布，為高校后勤內部控制建設與發展帶來契機。但是，由于大部分后勤與高校分而未離的現狀，以及姓“事”的內部管理環境等多種因素的影響，高校后勤內部控制建設總體上相對緩慢。

后勤內部控制建設相對緩慢的原因主要為風險防控觀念相對落后。經營主體的生存與發展過程，就是識別、評估與管理各種風險的過程，風險管理貫穿于經營管理全過程。由于高校財務管理通用模式下的后勤實體一直依存于大學的行政事業體制之下，后勤隊伍的風險防控意識普遍比較淡薄，不相容崗位相分離、財產保護等控制活動執行效果與預期存在一定差距，培育內部控制環境、落實內部控制措施等內部控制建設工作有待進一步加強。

（三）財會隊伍整體素質偏低

高校后勤實體的雙重屬性特征，要求后勤財務加大核算管理力度，深挖實體經營潛力。這樣，對后勤財務崗位的需求由“報賬會計”轉向“管理會計”，要求財會人員必須具有較高的財務管理綜合素質，要求既是專業的會計師，也是經驗豐富的高級管理人員。但是，后勤社會化改革發展到現階段，后勤財會隊伍人才現狀與管理需求存在較大的差距，整體素質有待提高，人才缺乏日漸成為后勤財務管理面臨的突出問題。

其原因主要為：首先，人力資源管理理念落后。這是后勤財會隊伍整體素質偏低的主要成因。原在編“老人”隨實體與高校分離后，在人事關系和薪酬待遇上與大學其他部門同級人員基本一致，傾向于事業化人事管理；受聘進入實體的“新人”模擬企業人力資源政策管理。這兩種人事管理模式并行的局面，使后勤無法進行總體績效考核和薪酬體系設計，造成后勤內部“同工不同酬”和“吃大鍋飯”現象普遍存在，嚴重影響隊伍整體開拓性和凝聚力。其次，后勤吸納和留住人才的機制和環境尚未形成。伴隨改革的深入，后勤經營管理對人才的需求逐漸增加，但人力資源政策、績效管理以及聘用與考核等管理機制不健全，良好的人才環境尚未形成。人力資源管理職能欠缺，導致后勤財務難以吸納和留住人才。

四、新公共管理理論在高校后勤財務管理中的適用性分析

新公共管理理論最主要的內涵特征是“公共管理社會化”，其核心內涵在于：“管理過程中實施明確的績效控制，更加關心服務效率、效果和質量，公共部門提供的服務更多選擇通過市場機制和競爭機制展開。在具體的經濟活動中，新公共管理主張通過強化市場機制和管理創新等大多在私人部門中使用的管理措施來提升公共部門的服務效率。”

新公共管理被認為是一場追求經濟、效率、效益目標的管理改革運動，主張引入競爭機制以提高公共服務水平，采用企業化管理工具、技術與方法提高政府及其他公共管理部門的管理效率。有學者認為，“從我國高校后勤社會化和西方新公共管理運動的對比中可以看出，我國高校后勤社會化改革無論在基本思路、目標和主要任務上，都與新公共管理運動中關于市場化的理論基礎基本一致。”

高校作為向社會提供教育服務這一“準公共產品”的實施機構，具有廣義上的公共管理職能，后勤財務在高校的公共管理框架下運行，同樣被賦予豐富的公共管理內涵。在當前經濟、社會和高校系列改革的大背景下，我國高校后勤財務管理存在的一系列具體問題，比如：財務管理目標不明確、較為突出的“人才荒”、內部控制建設比較滯后、成本效益意識薄弱等問題，新公共管理理論鼓勵在公共管理部門引入市場競爭、強調服務效率與效果的理念，對這些問題的改進具有很強的指導和推動作用，契合后勤社會化改革發展的必然趨勢。

所以，無論是高校后勤社會化改革的總體目標與思路，還是新公共管理內涵要求，二者都有一個共同點，那就是要求高校后勤引入市場機制、走企業化發展道路。因此就高校后勤改革進程及運作模式而言，可以吸收新公共管理理論中符合我國高校后勤實際的理論基礎、價值取向、運行模式與策略選擇等內容，并以此來構建更為有效的財務管理體系，使后勤財務管理在新公共管理理論所倡導的“市場、競爭和績效”思想影響下，不斷改進實踐中面臨的問題，突破層層管理瓶頸，逐步探討高校后勤財務管理的創新與發展。

五、高校后勤財務管理創新策略

（一）引入市場競爭機制，明確財務管理目標

高校后勤所具有的服務性和經濟性雙重屬性，要求后勤在與市場接軌的同時，一定要以服務高校師生為首要任務，在本質上保持鮮明的公益性和服務性。同時，又要符合社會化改革的總體目標要求，在經營中尋求一定的盈利空間來謀求后勤實體的生存與發展。基于這樣的現實需求，高校后勤財務管理目標的確立必須妥善處理好社會效益和經濟效益的關系，必須在符合教育規律的基礎上遵循市場經濟規律。所以，高校后勤財務管理目標既不能簡單確立為行政管理下服務高校師生的服務最大化目標，也不能籠統歸結為追求盈利的利潤最大化目標，而是要將兩者有機結合起來，統籌兼顧保障服務和追求利潤這兩個方面，在實現高校后勤公益性與服務性這一對根本目標的前提下，引入市場競爭機制，盤活后勤經營性資產，調動后勤人、財、物各方面的資源，追求一個符合高校發展戰略、學校師生、后勤實體員工、外來投資經營主體等相關者利益最大化的財務管理目標。在相關者利益最大化財務管理目標下，綜合平衡各相關者利益，理順各級財務關系，遵循市場中關于“向管理要效益”的理念，強化財務核算和監督管理，深挖財務管理潛力，在確保實現高校后勤保障功能的同時，通過市場搞活，增強后勤經營活力，使高校后勤走上社會效益與經濟效益雙贏的可持續發展之路。

（二）引入企業化管理工具和方法，加強內部控制

1.引入企業內部控制制度，保證內部控制安全有效。有效的內部控制能夠起到制度籠子的作用，通過對事物的事前、事中、事后全程控制，健全完善權力運用監督體系，加大貪污舞弊成本，約束自由裁量權，形成不能腐的防范機制和不易腐的保障機制，有效防范貪污腐敗。國內有學者認為，“當前的高校后勤財務內部控制制度還較為缺乏，在經濟運行過程中，無法發揮財務的控制、監督和考核作用。”高校后勤財務管理在符合高校總體發展戰略，兼顧《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求的基礎上，需要結合社會化改革總體目標要求和新公共管理思想，強化市場化管理理念，引入《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》等文件規定，結合后勤經濟業務特點，按照企業內部控制的要求，運用企業管理的工具和方法，全面梳理實體業務流程，加強內部控制，確保后勤內部控制有章可循、安全有效。

2.引入企業精細化核算手段，強化財務監管。后勤實體業務具有多行業、多種類、資金流大、物流頻繁等特點。實際工作中，在內控全覆蓋的基礎上，后勤財務需要結合實體業務特征，引入企業精細化核算手段，狠抓重要業務控制，強化財務監管，達到重要業務重點控制的目的。例如，學生飯堂的生活原材料采購、物流及成本核算業務，工程服務部的基建維修材料管理、工程結算業務，各后勤實體的收入、稅務和合同管理等均屬于重要業務。后勤財務需要嚴格執行國家和學校管理制度，全面梳理實體收入業務，關注收入過程中的關鍵控制點，防范資金風險；狠抓物流管理，確保實體原材料不流失；嚴格區分校內外服務收入，嚴格按照稅務要求對于校外收入依法依規納稅，確保稅務安全。

（三）健全財務管理制度，挖掘財務管理潛力

1.建立健全政府會計制度下的財務管理制度體系。2019 年，政府會計制度在高校投入運行。政府會計制度下新增的權責發生制核算理念，作為企業會計核算的基礎被引入高校及高校后勤，對于原來以收付實現制為核算基礎的高校后勤財務來講，是一個全新的概念和重大突破。政府會計制度下，后勤財務由原來的收付實現制核算改為收付實現制和權責發生制平行核算，將能更加客觀真實地反映后勤經營成果和管理現狀，同時，對與之配套的一系列財務管理制度也提出了更高的要求。所以，為了確保政府會計制度的有序推行，對原有的財務管理制度作大量的修訂、補充和完善工作，進一步建立健全政府會計制度下的財務管理制度體系，成為擺在高校后勤財務管理工作者面前的首要任務。

2.完善成本費用管理制度。根據《關于進一步加快高等學校后勤社會化改革的意見》所明確的“后勤的產業屬性”和“向社會主義市場經濟轉變”的總體指導思想，在實際工作中，高校后勤財務需要強化成本意識，特別是要加強經營性業務的成本費用核算，進一步完善成本費用管理制度，強化財務監管，挖掘財務管理潛力，提升后勤財務績效與經濟效益。

（四）引進靈活性人才機制，加強財會隊伍建設

1.引進靈活性人才機制，提升財會隊伍整體素質。后勤財務面向多行業、多實體開展工作，來自后勤各實體的基礎數據的客觀真實性，很大程度上決定了后勤財務工作的會計信息質量。同時，后勤財會隊伍龐大，業務涉及面廣。基于這樣的實際情況，引進競爭性、靈活性人才機制，采用競爭、激勵、培訓與考核相結合的人事管理方法，強化對財會人員的培訓和考核，加強后勤財會隊伍建設顯得尤為重要。這樣，一方面保全了后勤財務工作的專業化和職業化特性，提升了財會隊伍整體素質，另一方面，增強了財會隊伍整體凝聚力與歸屬感，有利于激發財會隊伍內在潛力，對防范實體管理漏洞等財務風險實施源頭控制，更好地實現新形勢下高校后勤財務監管職能。

2.堅持以人為本，構建學習型、創新型財會組織。后勤實體雖然處于大學公共管理框架之下，但經濟業務具有明顯的企業特色，加上高校系列改革對后勤保障提出了更高的戰略要求，這些對后勤財會隊伍素質都提出了嚴峻挑戰。新形勢下的高校后勤財務，需要在財會組織內部，堅持以人為本，大力倡導業務學習和管理創新，培育積極向上的組織文化，促進人力資本與財務資本的有機結合，構建學習型、創新型財會組織，最大限度地實現組織職能，有效提升財務管理水平。

總之，高校后勤改革發展到現階段，財務管理問題不斷凸現。新公共管理理論關于“市場、競爭和績效”的理念，在一定程度上可以緩解當前的管理困境。為此，進一步明確財務管理目標，強化內部控制、健全財務管理制度、加強財會隊伍建設，成為理順各級財務關系，探討高校后勤財務管理創新的路徑。