新《政府會計制度》改革成效——以麗江市為例

和家慧

自2014年起，我國全面開展政府會計改革工作，經過不斷探索與完善，新《政府會計制度》于2019年1月1日正式實施。新《政府會計制度》是在我國經濟快速發展、政府職能發生轉變、公共財政制度不斷完善的客觀形勢下應運而生的。它在保留預算會計的基礎上增加了財務會計的核算，即建立“雙功能”“雙基礎”“雙分錄”“雙報表”模式。麗江市為適應新會計制度實施，成立了國庫支付中心，按照“分步實施，整體推進”的原則，各預算單位分批納入支付中心集中核算，創新和規范了核算模式，通過財政一體化系統，實現會計信息的共享和實時監管，規范了財務管理、提高資金使用效益。本文系統分析了麗江市政府會計改革取得的成效，并為進一步深入推進政府會計改革管理提出意見和建議。

一、麗江市實施新《政府會計制度》基本現狀

政府會計改革是一項系統性工程，涉及領域廣、實施難度大。自2013年黨的十八屆三中全會提出建立權責發生制的政府綜合報告，將權責發生制納入到政府會計核算中;2015年財政部為全面統籌協調政府會計改革而成立政府會計準則委員會;同年發布《政府會計準則——基本準則》;2016年至2019年陸續頒布10項具體準則和1個應用指南;2017年制定《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》，2019年在各級各類行政事業單位全面實施。在經歷了長期的改革過程，目前，我國建立起具有中國特色政府會計準則體系，同時不斷補充完善該準則體系。

麗江市財政局為更好的推進政府會計制度的改革實施，貫徹落實上級部門關于預算管理一體化建設的部署要求，嚴格對標全國統一的業務規范，在預算單位財務管理權、資金使用權不變的前提下，作為云南省試點地區，從各預算單位抽調財務人員，成立國庫支付中心，進行集中核算，分批接收市本級各預算單位的會計核算工作，納入集中核算的單位設置一名報賬員，負責日常報賬以及與支付中心對接工作。截至2021年3月，已有85家單位納入支付中心統一核算。其次，統一會計核算系統，將會計核算功能增加到財政一體化系統中，實現統一賬務系統、統一數據結構和數據定義下的統一會計核算。同時，會計核算系統打通與人民銀行、公務報銷系統、預決算系統及財務報告系統的數據通道，具備系統自動對賬、財政資金業務記賬憑證自動生成等功能，極大減輕了財務人員工作負擔，提升了工作效率。上級部門通過核算系統實現對各部門的年度預算執行情況、資金流向、資產負債情況及財務狀況的實時監督和檢查。

二、麗江市實施新《政府會計制度》改革創新之處

（一）創新核算模式，規范財務管理

以國庫支付中心為核心，建立“三一三”會計核算模式，在預算單位資金所有權、使用權和財務自主權保持不變的前提下，統一會計核算，會計人員、會計檔案及會計信息均集中于國庫支付中心。構建“兩監督四分離”風險防控新機制，使預算監督和會計監督有效結合，在預算單位用款時首先進行內部審批，再由支付中心主管會計受理、審核，復核會計復核，單筆支出超過5萬元需要核算站站長再次審批，主管會計簽章后由單位報賬員支付款項，實現資金審批與撥款支付相分離，主管會計操作與復核、監督相分離，業務用章與會計憑證、會計賬簿、會計報表的保管、使用相分離，預算單位基礎信息管理與支付業務相分離，形成了從預算編制、指標分配、預算執行、報賬審批到會計核算環環相扣的財政管理鏈條，同時，預算單位報賬員的日記賬與支付中心主管會計的記賬憑證相核對，實時監控預算單位資金動態。通過以上一系列措施，實現監督防控關口前移，使財政監督從事后檢查轉變為事前預防、全程監督，解決了監督斷層問題。通過會計集中核算，一方面實現工作人員精簡，有效節約會計人力資源成本;另一方面將會計核算職能和資金審批權力從預算單位剝離出來，保證資金使用的合法性、合規性及合理性，同時有效避免出現假賬，防止違紀違規行為的發生。

（二）推行“三級會議”制度、建章立制，確保資金核算既規范又安全

從2019年初至2021年3月，支付中心召開業務研討會百余次，編寫《會計業務案例問題》，指導預算單位的報賬工作，同時指導仍未納入集中會計核算的單位規范會計核算流程;通過財政業務科室研討會議分析問題，收集并解答各部門提出的問題，累計召開6次研討會，現場解答問題28個，上報主管部門疑難問題6個，幫助各預算單位順利推進會計改革;通過召開部門聯席會議解決問題。為解決好各預算單位核算中遇到的焦點、難點問題，定期召開市級業務主管部門聯席會議，有效解決預算單位實際問題。

同時，支付中心先后制定了《麗江市國庫支付中心核算站及其崗位職責分工和業務流程（試行）》《麗江市國庫支付中心核算站內部控制制度》《麗江市國庫支付中心監督審核指導制度》等制度，明確崗位職責，統一報賬模板和流程，做到每一筆撥款有計劃、有用途、有標準、有領導審批意見，保證了每一筆業務符合審批規章制度，同時確保相關人員遵守財經法規，進一步規范了資金安全使用及內部控制行為，對會計核算風險實現了有效防控。

三、麗江市新《政府會計制度》改革實施成效

（一）財務數據統一標準，提高政府會計信息質量

首先，我國原有預算會計制度以收付實現制為基礎，由于行政單位與事業單位性質不同、職能不同，需要反映的會計信息存在差異，分為行政單位會計制度和事業單位會計制度。事業單位會計制度又根據單位的具體服務領域不同分為中小學校、高等學校、醫院、基層醫療衛生機構等9個具體行業會計制度。不同會計制度涉及會計核算標準不一、使用會計科目不同、會計數據口徑存在差異，不僅給財政部門匯總報表、收集財政數據帶來不便，各部門間的會計信息流通性和可比性也較弱。新政府會計制度統一了各級各類行政事業單位的會計核算標準，同時采用統一會計核算系統、統一數據結構和定義，消除不同單位間因采用不同會計制度導致的信息差異，提高了政府會計信息的流通性和可比性，并保證信息真實性。

其次，政府會計制度下，財務會計與預算會計適度分離，相互補充、相互驗證，完整反映預算單位財務狀況、資產負債情況、成本費用信息及預算執行情況。進一步提升政府會計信息質量及決算報表編制質量，為預算單位預算績效管理奠定夯實基礎、為透明公開預決算報表提供有力支撐，有力促進行政事業單位管理水平。

（二）嚴格審批，提升財政資金使用效益和合規性

成立國庫支付中心，集中會計核算。按照中央八項規定精神及實施細則、六條禁令，由支付中心對報賬憑證的合法性、合規性、合理性進行嚴格審核。同時，嚴肅財經紀律，從原始憑證審核入手，對不合規、超標準等類型的票據堅決退回，遏制違紀違規現象發生，保障財政資金和在職人員“雙安全”。嚴格審核支出手續，按照“誰審核、誰負責”崗位責任制，對審批手續不全、印章不清的支付一律不予辦理，嚴格審核資金支付與用款計劃是否一致，有效防范和降低了資金使用風險，確保資金支付安全和規范，提升資金使用效益。

（三）會計核算系統功能強大，有效提升財務工作效率

統一部署的會計核算系統與預算執行系統、公務報銷系統相連接，具備憑證生成和憑證錄入兩項功能，財政直接支付和財政授權支付的業務能自動生成憑證，財務人員只需要錄入非財政業務。同時，自動生成預算單位決算報表和財務報告，實現財政資金收支情況的自動核對，系統內設置財務預警實時提醒功能、稽核功能。財政部門根據管理需要在可核算系統中提前設置相關統計報表，系統使用操作靈活，極大減輕了財務人員工作負擔、提升數據統計效率，提高政府會計信息可靠性和真實性，提升財務工作效率。

（四）財政數據口徑一致，核算系統數據共享，有效提升數據運用水平

首先，會計核算系統會計科目、會計分錄明細賬的設置實現與預算編制、預算執行、決算編制口徑一致。尤其是預算會計核算設置輔助核算功能，需要進行支出功能分類項級明細和經濟分類款級明細的核算，并與財政總預算會計系統有效貫通，確保財政與預算單位間財務數據一致，保證數據的真實與準確。其次，會計核算體系設置于財政一體化系統，財政部門可通過系統實時掌握預算單位賬務處理基本情況、查看預算單位記賬憑證、會計賬簿和財務報表，實時有效獲取財政數據。有效提高了政府會計信息的使用效率，提升財政數據運用及時性和準確性，提高政府管理決策水平。

（五）全面核算預算單位資產，保障國有資產安全

在傳統的預算會計下固定資產不計提折舊，各預算單位存在大量或是已毀損報廢、已丟失卻未清理處置的固定資產，導致單位資產管理混亂，領導及財務人員不清楚本單位資產的詳細情況，每年決算報表及固定資產年報的數據不準確不具備參考價值的問題。新《政府會計制度》要求固定資產計提折舊，折舊期滿后進行處置清理，因此新制度實施后，各單位全面清理處置了已報廢或折舊期已滿的固定資產，并進行全面盤點，將系統里漏記的固定資產進行了補記，同時重新設置固定資產卡片，按照相關規定和單位具體情況，設置折舊年限、折舊方法和預計凈殘值，補提折舊，全面理清資產情況，并在輸出的報表中，更為準確的反映單位固定資產基本情況，保障了國有資產的安全。

（六）財務人員業務能力和專業素質顯著提升

為適應新制度的改革實施，麗江市財政部門組織開展了大量的學習培訓會，全面梳理業務流程和財務管理要求，積極開展新舊制度銜接工作、幫助財務人員熟悉會計核算新系統;同時，會計核算系統運行維護專業人員長期提供服務，實時解決財務人員會計核算中遇到的問題。財務人員逐步梳理權責發生制理念、建立政府會計核算知識體系、掌握先進的會計核算方法，接受會計信息化的新技術、新模式。其次，建立集中核算體系，由支付中心負責審批預算單位的每一筆開支，規范財務審批流程及資金安全使用，提高了各預算單位領導及財務人員財經紀律意識，財務工作更加規范化，人員素質得到明顯提升。同時，通過招聘，不斷吸收高素質人才，提升財務工作團隊的綜合素質和專業能力水平，不斷加快麗江政府會計改革的步伐。

（七）統一開發會計核算系統，節約財政資金

該政府會計核算體系由云南省財政廳統一開發，免費提供給預算單位使用，降低系統運維成本，壓減預算單位經費開支，避免各級預算單位重復采購核算體系和運維服務造成財政資金浪費，同時從根源避免單位自行采購所滋生的利益輸送等腐敗問題。其次，會計核算系統功能強大，可自動生成財政資金業務的記賬憑證及各類報表，尤其是以前需要花費數天人工完成的決算報表可通過系統自動生成，大大提高了工作效率，1名會計人員可以同時完成幾家預算單位的財務工作，從長遠看來，有利于減少財政人員經費支出。

四、進一步深入推進麗江市政府會計改革的相關措施

（一）優化國庫支付中心服務流程

一是進一步修改完善會計集中核算管理制度，逐步將尚未納入國庫集中核算的市本級預算單位納入中心集中核算，以第三者的身份對各預算單位的財務活動進行核算和監督，會計核算工作逐步趨于規范化、制度化，預算單位的資金收支全面處于財政監管之下，有效解決預算單位財務工作不規范問題。二是開發報賬管理系統及手機APP，預算單位線上報賬，會計檔案集中存儲、線上查詢、線上審批，讓數據多跑腿，財務人員少跑腿，優化會計審批和核算流程，減輕財務人員的工作負擔。

（二）提高服務意識，保證服務質量

國庫支付中心在認真做好財政資金核算的同時，主動加強預算單位的聯系，定期深入各預算單位或集中全部預算單位進行政策解讀。在單位內部充分調動工作人員學習積極性，營造良好的學習氛圍，積極學習最新國家財經政策，提高服務意識。同時，將預算單位的滿意度作為支付中心工作考核的重要指標，積極探索日常工作中的不足，廣泛征求不同單位不同人員的意見和建議。制定緊急業務處理制度，對于特殊業務做緊急、合法處理，保證各類業務有序處理。不斷探索新方法、新模式，繼續加大改革力度，改革工作向深度和廣度拓展，理順支付中心職能職責，在提高工作效率的同時保證服務質量，達到支付中心與預算單位雙贏的局面。

（三）進一步提升財務人員業務能力和專業素質

新《政府會計制度》改革需要財務人員具體實施，人員專業素質和業務能力直接影響新制度改革成效，應不斷加強人才隊伍建設。據筆者了解，國庫支付中心計劃委托上海國家會計學院舉辦會計人員專業能力提升班，并舉辦市本級預算單位財務人員培訓班。同時，組織外出學習取經，到國庫集中支付改革工作開展較好的省份、沿海發達地區學習先進經驗和做法。2021年6月底，支付中心曾組團到?？谑胸斦鴰熘Ц毒謱嵉乜疾旌怂阏?，詳細了解預算管理一體化系統模塊及會計核算實操，并就電子化建設、業務管理考評、與預算單位的溝通聯絡等經驗進行了交流。

尚未納入支付中心集中核算的預算單位，應配備合格的會計人員，要求持證上崗。建議相關主管部門有針對性的強化指導和培訓，同時，打通問題反饋通道，及時解答財務人員遇到的問題并給予專業性指導。會計人員應及時掌握新的政策和業務操作規范，并根據政策的變化、經濟的發展做出適當的調整，實現對行政事業單位財務的靈活處理，從而推動財務體系的健全發展。

（四）推進財務管理精細化，加強財務數據運用

新《政府會計制度》實施使得會計核算更加全面，會計信息更具可靠性和指導意義，同時應加強對財務數據的運用。對預算單位而言，應通過會計信息的橫向和縱向比較，分析單位業務開展情況和工作績效，提高資金利用率，做下一年預算編制的參考依據，不斷完善單位工作計劃，真正將會計核算結果運用到實際工作當中，更好的完成部門職責;相關主管部門則應加強對數據的解讀，實時監督和檢查單位工作開展情況、發現開展工作中存在的問題和隱患，防范資金使用風險。通過財務數據，掌握預算單位履職基本情況、財政資金使用情況和工作績效，合理分配財政資金，將有限的財政資金放在更重要、更能發揮成效的項目里。對于未能履行本職工作和工作懈怠的單位，依規追究責任并削減財政撥款。

五、結論

總之，麗江市通過逐步分批將各預算單位納入到國庫支付中心集中會計核算中，推動了新《政府會計制度》的順利改革實施，同時與支付中心的其他職能相結合，規范了會計核算流程和財務管理，及時有效掌握財政數據，提高了信息的透明度和可靠性。任何一種制度的改革必須在實踐中不斷摸索、不斷完善，新《政府會計制度》的實施是順應社會經濟發展的結果，相信能夠使政府部門更好的發揮職能。

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基金項目：本文為麗江文化旅游學院2021年度云南省教育廳研究基金教師類項目“新《政府會計制度》改革實施研究——以麗江市為樣本（項目編號：2021J0812）”