新中概股危機：審計底稿、證券監(jiān)管與國家主權(quán)

| 張崇勝

一、“外患”與“內(nèi)憂”：中概股危機再起

瑞幸咖啡財務(wù)造假案以來，美國一系列監(jiān)管措施的加強以及國內(nèi)監(jiān)管政策的變化，給中概股企業(yè)帶來了巨大的“危機”。尤其是在美國對華關(guān)系采取“惡性競爭”的背景下，“外患”疊加“內(nèi)憂”致使中概股市場短期內(nèi)遭到重創(chuàng)，生存空間持續(xù)壓縮。

（一）美方監(jiān)管逐漸加強，跨境監(jiān)管合作陷入僵局

美國證券交易委員會（簡稱“SEC”）主席加里·詹斯勒（Gary Gensler）于2021年8月17日聲明，SEC已“暫時暫停”中國企業(yè)通過“空殼公司”在美國IPO注冊。在這之前，美國愈發(fā)強硬的監(jiān)管態(tài)勢便已顯現(xiàn)。例如，SEC和美國公眾公司會計監(jiān)督委員會（簡稱“PCAOB”）以及SEC首席審計師聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于審計質(zhì)量和國際監(jiān)管訪問審計及其他信息的重要作用的聲明--討論在中國有重要業(yè)務(wù)的美國上市公司當(dāng)前的信息訪問挑戰(zhàn)》（Statement on the Vital Role of Audit Quality and Regulatory Access to Audit and Other Information Internationally—Discussion of Current Information Access Challenges with Respect to U.S.-listed Companies with Significant Operations in China）（2018年12月），詳細闡述了美國監(jiān)管機構(gòu)在獲取中國赴美上市企業(yè)透明財務(wù)與審計信息上的困難。隨后PCAOB在網(wǎng)站上列出了存在審計信息獲取阻礙（Denied Access to Conduct Inspections）的所有公司列表，中國大陸和香港公司約占全部監(jiān)管遭遇阻礙案例的90%。2020年4月21日，SEC發(fā)布名為《新興市場投資涉及重大信息披露、財務(wù)報告和其他風(fēng)險；補救措施有限》（Emerging Market Investments Entail Significant Disclosure,Financial Reporting and Other Risks;Remedies are Limited）的聲明，指出較之美國企業(yè)中國企業(yè)信息披露不完全、存在誤導(dǎo)風(fēng)險，投資者獲得救濟的機會較小，且PCAOB 難以獲得審計所需的基礎(chǔ)工作文件。

2020年12月18日通過的《外國公司問責(zé)法案》（簡稱“HFCAA法案”）對《公眾公司會計改革和投資者保護法案》（簡稱“SOX法案”）部分內(nèi)容進行了修訂，其中規(guī)定在美上市公司如果聘請?zhí)幱谕鈬茌牭臅嫀熓聞?wù)所，但是由于外國監(jiān)管機構(gòu)的立場導(dǎo)致PCAOB無法對該會計師事務(wù)所進行徹底檢查或調(diào)查，公司會被列為“委員會認(rèn)定的發(fā)行人”（Commission-Identified Issuers）從而要提交材料證明該公司并非外國政府國有或控股，同時還需要提交審計底稿。連續(xù)三年不能滿足PCAOB對會計師事務(wù)所檢查要求的，其證券將被摘牌（包括場內(nèi)市場和場外市場）。

中國法律規(guī)定審計底稿不得隨意出境是早已存在的客觀事實，美國監(jiān)管機構(gòu)之前也并未以此為由拒絕中國公司在美上市或提出其他強制性要求。第一輪中概股危機中，同樣是針對多家中概股公司財務(wù)造假但難以獲取審計底稿的問題，SEC與包括德勤在內(nèi)的四大會計師事務(wù)所達成執(zhí)法和解協(xié)議，各處以50萬美元的罰金并保留向四大會計師事務(wù)所追溯審計底稿的權(quán)力。同時，中美監(jiān)管機構(gòu)（中國證監(jiān)會、財政部和PCAOB）在2013年簽署《執(zhí)法合作備忘錄》尋求跨境監(jiān)管合作。雖然在審計監(jiān)管問題上存在爭執(zhí)和反復(fù)，但協(xié)商合作總體上仍在推進，中方累計向SEC和PCAOB提供14余家中概股公司的審計底稿。然而此次美國單方采取一系列強硬措施，使得兩國之前為構(gòu)建跨境監(jiān)管合作機制付出的時間和精力付之東流。這從側(cè)面表明合作備忘錄的形式在跨境監(jiān)管合作方面的缺陷，其更像是一種臨時性的對接配合，受締約雙方政治關(guān)系影響較大。

（二）網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問題凸顯，中方境外上市監(jiān)管政策收緊

數(shù)據(jù)要素是數(shù)字經(jīng)濟時代的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源。中概股公司滴滴出行（簡稱“滴滴”）事件引發(fā)了監(jiān)管層對以科技、消費、醫(yī)療為主體的擁有海量數(shù)據(jù)的中概股公司網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問題的高度關(guān)注。同期，運滿滿、貨車幫、BOSS直聘等已上市中概股公司被采取網(wǎng)絡(luò)安全審查并停止新用戶注冊。被業(yè)界視為“應(yīng)急之作”的《網(wǎng)絡(luò)安全審查辦法（修訂草案征求意見稿）》(簡稱“《草案》”）將網(wǎng)絡(luò)安全審查從關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者擴大至全部數(shù)據(jù)處理者，將“國外上市”納入可能帶來國家安全風(fēng)險的行為，由“采購產(chǎn)品和服務(wù)”拓寬至“采購活動、數(shù)據(jù)處理活動以及國外上市”。《草案》第6條進一步規(guī)定掌握超過100萬用戶個人信息的運營者赴國外上市，必須向網(wǎng)絡(luò)安全審查辦公室申報網(wǎng)絡(luò)安全審查。證監(jiān)會也被納入網(wǎng)絡(luò)安全審查的職能機關(guān)，申報網(wǎng)絡(luò)安全審查需要提交“擬提交的IPO材料”。新近出臺的《汽車數(shù)據(jù)安全管理若干規(guī)定（試行）》更是明確要求因業(yè)務(wù)需要向境外提供重要數(shù)據(jù)的，汽車數(shù)據(jù)處理者應(yīng)當(dāng)落實數(shù)據(jù)出境安全評估制度。對于境外發(fā)行(上市)的監(jiān)管活動尤其是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全監(jiān)管日趨嚴(yán)格，被視為監(jiān)管政策收緊的信號。

2021年7月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動的意見》（簡稱“意見”），除了要求“壓實境外上市公司信息安全主體責(zé)任，加強跨境信息提供機制與流程的規(guī)范管理”外，還明確提出要“修改境外上市規(guī)定，推進中概股相關(guān)監(jiān)管制度體系建設(shè)”。目前境外直接上市監(jiān)管制度主要由《關(guān)于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規(guī)定》（簡稱“特別規(guī)定”）以及《股份有限公司境外公開募集股份及上市（包括增發(fā)）審核關(guān)注要點》（簡稱“審核關(guān)注要點”）構(gòu)成，基本形成較為完備的監(jiān)管體系。實踐中，只要發(fā)行人及律師對《審核關(guān)注要點》的核查事項作出全面、完整的披露，給出“干凈”的結(jié)論意見，中國證監(jiān)會往往不再對境外上市申報材料出具反饋問題，具有“注冊制”的色彩。目前境外間接上市尤其是針對采取VIE架構(gòu)的“小紅籌模式”的審核批準(zhǔn)窗口一直沒有開啟。1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步加強在境外發(fā)行股票和上市管理的通知》對國有企業(yè)境外間接上市進行了嚴(yán)格規(guī)范（需要證監(jiān)會、發(fā)改委、商務(wù)主管部門以及國資委等部門同意、審核或批準(zhǔn)）。但是對于“中資控股”一般解釋為中國企業(yè)控股甚至解讀為國有企業(yè)控股（大紅籌），從而給“個人”留下了操作空間。自此以后，民營企業(yè)紅籌上市幾乎都是先以“個人”名義在海外成立控股公司然后搭建VIE結(jié)構(gòu)進行海外上市。按照2006年出臺的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（簡稱“10號文”）以及2006年《證券法》的規(guī)定，證監(jiān)會依法對境外間接上市享有審批權(quán)。不過，證監(jiān)會沒有根據(jù)相關(guān)文件審批過一單中國企業(yè)境外上市。

客觀分析，境外發(fā)行(上市)涉及網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問題的主要是境外監(jiān)管機構(gòu)檢查審計底稿環(huán)節(jié)。按照美國1933年《證券法》以及申請上市登記表、F-1文件（非美國本土公司招股書）的要求，登記文件和招股說明書包括的內(nèi)容有公司基本業(yè)務(wù)描述、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、公司財產(chǎn)狀況、公司發(fā)起人及管理人員及其持股情況、風(fēng)險因素、關(guān)聯(lián)交易情況、所發(fā)行證券情況等，并不涉及企業(yè)數(shù)據(jù)安全問題。如表1所示，SEC在滴滴上市審核程序中關(guān)切的事項與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全問題無直接相關(guān)性。在信息披露制度下，招股說明書、上市公告書、財務(wù)報表以及審計報告在中美都是公開的，雙方都可以去對方證券市場進行查詢、分析以及利用。如后文所分析的，只有具有保密性的審計底稿才承載了企業(yè)大量的底層數(shù)據(jù)，有可能關(guān)涉網(wǎng)絡(luò)安全問題。

表1 滴滴上市SEC反饋問題與進度表

在境外發(fā)行(上市)監(jiān)管政策趨嚴(yán)的背景下，Keep、喜馬拉雅、零氪科技等擬赴美上市中國企業(yè)全面“剎車”。自滴滴出行6月30日在美上市后至今，7月僅有兩家企業(yè)成功登陸中概股市場，8月以來暫無一家企業(yè)成功在美上市。按照中國證監(jiān)會對微創(chuàng)醫(yī)療機器人、順豐同城、匯通達、鷹瞳科技等申請境外發(fā)行(上市)公司的反饋意見，是否符合國內(nèi)數(shù)據(jù)保護相關(guān)規(guī)定是關(guān)注的重點問題。考慮到中國監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)境外發(fā)行(上市)監(jiān)管趨嚴(yán)的現(xiàn)實情況，美國證監(jiān)會主席要求向SEC遞交IPO注冊申請的中國企業(yè)披露是否獲得中國當(dāng)局關(guān)于在美上市的批準(zhǔn)，否則便將撤銷或拒絕中國企業(yè)的IPO申請，并且要求赴美上市企業(yè)披露更多所謂“中國監(jiān)管者干預(yù)企業(yè)數(shù)據(jù)安全政策”的風(fēng)險。

基于上述分析得出一個初步的結(jié)論，中美雙方對于審計底稿查閱問題存在不同的立場和考量：美方主要基于證券法/證券監(jiān)管的角度，強調(diào)審計底稿對于驗證中概股公司財務(wù)信息真實性以及透明性的重要價值，中方主要是基于國際法/國家主權(quán)的角度，強調(diào)審計底稿查閱以及相應(yīng)數(shù)據(jù)出境會對國家安全帶來風(fēng)險。中美圍繞審計底稿展開的博弈，本質(zhì)上反映出監(jiān)管的地域性與市場的國際化之間的沖突。證券市場國際化使得證券發(fā)行、交易和監(jiān)管等問題突破一國范疇，但是各國證券立法的經(jīng)濟環(huán)境、法律環(huán)境和文化傳統(tǒng)又不盡相同，證券立法宗旨和理念、證券法律制度以及監(jiān)管體制存在差異，必然導(dǎo)致矛盾與沖突。中概股危機的解決必然要置于證券市場國際化的大背景下，尋求證券監(jiān)管和國家主權(quán)之間的均衡。

二、美方的邏輯與立場：審計底稿對證券監(jiān)管的價值

審計底稿是企業(yè)會計數(shù)據(jù)的載體。在美國證券監(jiān)管體系中審計底稿不需要公開披露。美國通過域外管轄機制解決對境外審計底稿的獲取與監(jiān)管問題，其目的在于規(guī)制財務(wù)造假以及審計失敗，因為審計底稿是注冊會計師就企業(yè)財務(wù)報告所披露會計信息進行重新認(rèn)定、審核、評判和鑒證所出具的審計報告的證據(jù)。

（一）審計底稿無需公開

作為證券市場的基礎(chǔ)性制度，信息披露制度是證券市場得以建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，同時也是保護投資者知情權(quán)的有效機制。一方面，信息影響證券這種虛擬商品的價值。作為一種信息商品，證券的內(nèi)在品質(zhì)難以通過勘查或使用來指示，而只能依賴于出售者提供的信息。科學(xué)合理價值評估的前提是獲得充分、準(zhǔn)確的信息。另一方面，信息影響公司治理的有效性。無論是獨立董事制度、以股東訴訟為支撐的董事信義義務(wù)制度、以股價為參考的經(jīng)理人激勵制度還是控制權(quán)市場，它們的效能都依賴于股價的準(zhǔn)確性和股東手中掌握的信息。

但是，證券市場中并非所有的信息都需要公開，除了需要符合真實、準(zhǔn)確、充分和及時等原則外，信息披露也要兼顧效率優(yōu)先原則以及成本收益原則。有學(xué)者將“公開原則是證券法的基礎(chǔ)原則”作為美國監(jiān)管機構(gòu)獲取審計底稿的原因，存在一定的誤導(dǎo)性。例如，對初始信息披露制度進行規(guī)定的1933年《證券法》要求招股說明書需要披露的內(nèi)容包括公司業(yè)務(wù)描述、生產(chǎn)情況及產(chǎn)品國內(nèi)外銷售情況、風(fēng)險因素、公司財產(chǎn)狀況、關(guān)聯(lián)交易情況、發(fā)行證券情況等，且所附財務(wù)報表必須接受注冊會計師審計并將審計報告向社會公布。確立持續(xù)性信息披露制度的1934年《證券交易法》要求披露的內(nèi)容包括定期報告（年度報告、季度報告）以及臨時報告、重大事項報告（控制權(quán)變化、重要資產(chǎn)出售和購買、公司破產(chǎn)、更換獨立審計師、董事辭職）、特殊人士取得證券的登記與公開、發(fā)行人回購自身股票的信息（回購原因、回購數(shù)量、回購資金來源、回購價格、回購方式）等。分析可知，美國證券法要求上市公司信息披露的內(nèi)容主要包括“投資者評估公司經(jīng)營狀況所需要的信息”以及“可能對股價運行產(chǎn)生重大影響的事項”，信息披露的主要形式包括招股說明書、上市公告書、定期報告和臨時報告，并不包括審計底稿。

審計底稿不需要公開披露的原因主要有如下幾點：其一，審計底稿所有權(quán)屬于提供審計服務(wù)的會計師事務(wù)所，其目的在于為審計報告提供證據(jù)并證明審計工作得到有效執(zhí)行，而非解決公司與投資者之間的信息不對稱問題。其二，上市公司需要披露的是滿足重大性標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)時信息。雖然存在“投資決策標(biāo)準(zhǔn)”和“證券價格標(biāo)準(zhǔn)”等不同判定標(biāo)準(zhǔn)，即一項信息對于理性投資者投資決策產(chǎn)生重要影響或者對證券價格造成重大影響，但是兩者均強調(diào)信息的及時性或者現(xiàn)實性。審計底稿涉及的主要是企業(yè)過去經(jīng)濟活動形成的歷史信息，已然無從參與證券價格的形成或幫助投資者作出決策。其三，審計底稿涉及大量的原始單、證、賬、表以及審計過程中采取的一系列工作流程和步驟，其只會使投資者陷于繁雜的數(shù)據(jù)處理之中，增加數(shù)據(jù)檢查和利用成本；對企業(yè)而言，披露審計底稿會破壞商業(yè)秘密保護機制，增加企業(yè)運營成本。

（二）財務(wù)造假與審計失敗

審計底稿雖未被納入信息披露機制，但其于證券監(jiān)管所起的重要價值不容忽視。美國在2002年出臺的《SOX法案》中對1933年《證券法》和1934年《證券交易法》進行了諸多修訂，其中規(guī)定了審計底稿的現(xiàn)場檢查制度，旨在強化對審計底稿的監(jiān)管。

《SOX法案》及相關(guān)制度出臺的“導(dǎo)火索”是安然、世通等上市公司的財務(wù)造假丑聞。從2001年10月16日安然宣布其稅后收入減少了5.44億美元、股東權(quán)益減少了12億美元，到11月8日宣布由于會計差錯將對1997-2000年列示的凈收入進行重述，僅一個月股東權(quán)益就減少了17億美元。這背后隱藏的是其利用“特別目的實體”（Special Purpose Entities）進行高估利潤、低估負(fù)債，通過空掛應(yīng)收票據(jù)高估資產(chǎn)和股東權(quán)益，利用合伙企業(yè)網(wǎng)絡(luò)組織自我交易、操縱利潤、隱瞞巨額損失等嚴(yán)重的財務(wù)造假行為。令人錯愕的是作為“看門人”( gatekeeper ) 的安達信會計師事務(wù)所（審計機構(gòu)）竟與安然一起串通舞弊，這引發(fā)了監(jiān)管層以及社會公眾對審計制度有效性的深刻反思。

審計具有增信職能，即增加財務(wù)報告的可信度，因此審計報告被視為一種信用產(chǎn)品。審計從狹義上可以理解為審查會計。會計是一個為加強經(jīng)濟管理而建立的以提供財務(wù)信息為主的經(jīng)濟信息系統(tǒng)，通過“數(shù)據(jù)輸入、系統(tǒng)轉(zhuǎn)換以及信息輸出”將企業(yè)復(fù)雜的經(jīng)濟活動及其背后的價值運動轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)化的會計信息，并通過財務(wù)報告呈現(xiàn)出來，力求真實準(zhǔn)確完整地反映企業(yè)的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。審計則對企業(yè)會計信息失真（會計信息的形成與提供違背了客觀的真實性原則）進行規(guī)制。當(dāng)然，審計只能提供合理保證而不能對財務(wù)報告整體不存在重大錯報提供百分之百的保證。因為諸如選擇性測試方法的運用、管理層凌駕于內(nèi)部控制之上、職業(yè)判斷存在難以消除的風(fēng)險等固有的限制影響注冊會計師發(fā)現(xiàn)重大錯報的能力。增信職能與注冊會計師的聲譽密切相關(guān)。按照查爾斯·佛布倫(Charles Fombrun)教授提出的聲譽以及“聲譽資本”（Reputational Capital）理論，行業(yè)地位、品牌形象、口碑信譽、產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平等都屬于聲譽資本范疇。聲譽對注冊會計師無疑是一種重要的資本，聲譽越好的注冊會計師更能取得社會公眾的信任，其聲譽資本價值越大。因此審計師也被稱之為“聲譽中介”( reputational intermediaries) 。對注冊會計師的信任往往會轉(zhuǎn)化為對企業(yè)財務(wù)報表的信任，故此社會公眾通常更信任聲譽較好的中介出具的審計報告，上市公司也傾向于選擇聲譽較好的中介進行審計，向市場傳遞企業(yè)具有良好的會計信息質(zhì)量的信號。這解釋了為什么市值前50的中概股上市公司中有49家聘任的審計機構(gòu)為國際四大會計師事務(wù)所。

財務(wù)造假和審計失敗是證券市場信息失真的兩個主要環(huán)節(jié)。究其原因，就財務(wù)造假而言，企業(yè)經(jīng)營活動具有不確定性，會計處理技術(shù)可以緩解但是不能消除這種不確定性，加之資本本身具有逐利性，便給企業(yè)財務(wù)造假的機會。財務(wù)報告的形成涉及很長的供應(yīng)鏈條，包括會計數(shù)據(jù)的輸入、轉(zhuǎn)化和會計信息的輸出等諸多環(huán)節(jié)以及會計人員、管理層、治理層、監(jiān)管機構(gòu)等諸多主體。不同主體存在不同的利益訴求，掌握企業(yè)經(jīng)營權(quán)且具有信息優(yōu)勢的管理層會出于維護自身利益的動機控制、操縱會計信息系統(tǒng)進行舞弊。就審計失敗而言，審計機構(gòu)由被審計的上市公司支付薪酬，缺乏獨立性。看門人職業(yè)市場競爭不完善、看門人聲譽資本不高、受到法律訴訟追究風(fēng)險很低等原因會導(dǎo)致“看門人失靈”( gatekeeper failure)或者“聲譽失靈”( reputational failure)。隨著越來越多的中概股公司因為財務(wù)問題被指控或者進入訴訟，審計師的責(zé)任問題變得越來越突出。證明這一問題的關(guān)鍵證據(jù)便是審計底稿。在這種情況下，審計底稿便是劃分會計責(zé)任、審計責(zé)任以及責(zé)任程度的核心與關(guān)鍵。

（三）審計底稿的“域外管轄”

為解決監(jiān)管機構(gòu)無法獲得外國審計文件的問題，《SOX法案》構(gòu)建了相應(yīng)的域外管轄機制。美國法中域外管轄、長臂管轄以及域外適用三個概念之間存在區(qū)別。域外管轄指一國在其域外行使管轄權(quán)，源于國際法上的屬地原則、屬人原則、保護原則和普遍原則，可劃分為域外立法管轄、域外執(zhí)法管轄和域外司法管轄。長臂管轄只是對人管轄權(quán) (personal jurisdiction) 中的一種特別管轄權(quán)，主要是指法院對不在法院居住地但與法院存在某種聯(lián)系的被告所享有的管轄權(quán)。域外適用則是指美國行政機關(guān)和司法機關(guān)將美國國會立法適用于美國之外的人和事。因此，美國法中的“長臂管轄權(quán)”其實質(zhì)是域外管轄權(quán)的一種形式，而中國法中的“長臂管轄權(quán)”是與域外管轄權(quán)混用的。

國內(nèi)學(xué)者對美國證券法的域外適用較為熟悉。美國法律的域外適用制度始于反托拉斯法，隨后被引入到證券法領(lǐng)域。1933年《證券法》和1934年《證券交易法》對于證券法域外適用問題的規(guī)定并不清楚。美國證券法在多大程度上可以域外適用及其適用標(biāo)準(zhǔn)問題主要留給了美國聯(lián)邦法院的司法判例，形成了“行為標(biāo)準(zhǔn)”“效果標(biāo)準(zhǔn)”以及“交易標(biāo)準(zhǔn)”。在斯格伯爾姆案中，第二巡回上訴法院首次確立了效果標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)不當(dāng)行為對美國資本市場或?qū)γ绹顿Y者具有實質(zhì)性影響時，法院享有管轄權(quán)。在后續(xù)的伯斯格案中，第二巡回上訴法院進一步明確了“僅當(dāng)在美國境內(nèi)存在利益關(guān)系的投資者感受到了具體行為產(chǎn)生的影響時，才能適用美國證券法”。行為標(biāo)準(zhǔn)是指根據(jù)行為的發(fā)生地來判斷法院的管轄權(quán)。行為標(biāo)準(zhǔn)在美國各巡回法院之間存在分歧，例如第一巡回上訴法院和哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院采取“嚴(yán)格行為標(biāo)準(zhǔn)”，要求“原告的損失與被告的行為存在直接性，且被告在美國境內(nèi)所實施的行為對于被告實施的欺詐行為不僅僅是純粹預(yù)備性的”；第三、第八、第九巡回上訴法院則采取“寬松行為標(biāo)準(zhǔn)”，即“只要被告所實施的行為發(fā)生在美國境內(nèi)，且被告的行為與欺詐行為有關(guān)，美國就有管轄權(quán)”。2010年聯(lián)邦最高法院在莫里森案件中提出新的“交易標(biāo)準(zhǔn)”（transaction test），認(rèn)為“判定證券法適用范圍的重點不在欺詐行為發(fā)生在何處，而是在美國境內(nèi)購買和銷售證券的行為是否具有合法性”。但是在莫里森案判決公布后不到24小時，美國國會通過的《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（簡稱“The Dodd-Frank Act”）于第929P(b)和929Y條又重新規(guī)定了“行為標(biāo)準(zhǔn)”和“效果標(biāo)準(zhǔn)”。新近的案例表明，美國證券法域外適用呈現(xiàn)出雙軌制的趨勢：公法主體（例如美國司法部和證監(jiān)會）提起訴訟只需要滿足“效果標(biāo)準(zhǔn)”或者“行為標(biāo)準(zhǔn)”；私人主體提起的訴訟則需要滿足莫里森案件中確立的“交易標(biāo)準(zhǔn)”。

基于上述分析并結(jié)合《SOX法案》相關(guān)條款可知，《SOX法案》主要涉及國家行使立法權(quán)以制定域外管轄規(guī)則，即域外立法管轄權(quán)。例如，在第102條規(guī)定“準(zhǔn)備或發(fā)布，或......參與準(zhǔn)備或發(fā)布有關(guān)任何發(fā)行人的任何審計報告的外國會計師事務(wù)必須在PCAOB注冊”的基礎(chǔ)上，第105條規(guī)定PCAOB可以“要求事務(wù)所或與注冊的會計師事務(wù)所有關(guān)的任何人員的陳述證詞”以及“要求注冊的會計師事務(wù)所或任何有關(guān)人員，不論他們位于何處，提供審計工作底稿和其他事務(wù)所擁有的文件”，第106條規(guī)定如果外國會計師事務(wù)所發(fā)表了意見或以其他方式提供實質(zhì)性服務(wù)，注冊會計師事務(wù)所基于此簽發(fā)了全部或部分審計報告，則該外國事務(wù)所被視為同意：一是當(dāng)該審計報告受到調(diào)查時，向 PCAOB 或SEC提供相關(guān)工作底稿；二是服從美國法庭關(guān)于提供這些工作底稿的命令。當(dāng)然，這些條款構(gòu)成了“長臂法規(guī)”（long-armstatues），司法機關(guān)以及行政機關(guān)可據(jù)此對位于境外的審計底稿進行司法管轄以及執(zhí)法管轄。

三、中方的態(tài)度與考量：審計底稿與國家主權(quán)

較之審計報告，審計底稿更具真實性、全面性和可靠性，因為后者僅僅記載注冊會計師對企業(yè)財務(wù)報表合法性和公允性發(fā)表的審計意見（無保留意見、保留意見、否定意見、無法表示意見），前者則為審計意見提供證據(jù)。為實現(xiàn)對所披露會計信息的鑒定證明，注冊會計師需要對企業(yè)過去發(fā)生的經(jīng)濟事項進行再認(rèn)定、再審核，從會計信息追溯到會計數(shù)據(jù)，包括被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及與被審計事項相關(guān)的法律文書、協(xié)議、會議記錄、往來函證等，涉及企業(yè)大量的最底層數(shù)據(jù)。正是因為審計底稿承載了企業(yè)大量的數(shù)據(jù)，為了維護被審計單位及相關(guān)主體的利益，會計師事務(wù)所要建立健全審計底稿保密工作。

中方不反對美國對中概股公司的審計底稿進行監(jiān)管。毫無疑問，審計底稿對于夯實會計師事務(wù)所資本市場看門人職責(zé)、準(zhǔn)確劃分會計責(zé)任和審計責(zé)任、促進財務(wù)信息披露質(zhì)量的提升具有重要作用。獲取或查閱相應(yīng)的審計工作底稿，加強對中概股公司財務(wù)報告和注冊會計師審計行為的監(jiān)管具有證券法上的正當(dāng)性和合理性。中方反對的是美方主張依據(jù)其國內(nèi)法進入中國境內(nèi)開展獨立自主的執(zhí)法活動，尤其是其將證券監(jiān)管問題政治化（例如“HFCAA法案”要求披露中概股公司披露涉及的中國共產(chǎn)黨黨員以及黨章），這種單邊主義存在的難以避免的缺陷，即因在法律、主權(quán)及管轄權(quán)等方面與他國發(fā)生沖突從而使矛盾難以調(diào)解。

1.國家監(jiān)管主權(quán)問題。傳統(tǒng)金融監(jiān)管以國家管轄權(quán)理論為基礎(chǔ)，強調(diào)由各主權(quán)國家單獨實施監(jiān)管活動，其法理依據(jù)在于國際法的屬地管轄權(quán)。按照屬地管轄理論，一國對其領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切人、事、物享有充分以及排他的管轄權(quán)。管轄權(quán)的充分性和排他性意味著國家為有效行使其職能，必須獨立行使立法、行政、司法等權(quán)力且不受外部因素的干涉。較之美國的長臂管轄原則，我國更加強調(diào)屬地原則，強調(diào)國家主權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾捅Ｗo。我國監(jiān)管機構(gòu)對境內(nèi)的會計師事務(wù)所實施監(jiān)管屬于我國境內(nèi)事務(wù)，境外監(jiān)管機構(gòu)不得入境開展執(zhí)法活動，也不得未經(jīng)允許直接查閱審計工作底稿等資料，否則便與我國所秉持的國家主權(quán)原則相沖突。

2.國家數(shù)據(jù)主權(quán)問題。“數(shù)據(jù)主權(quán)”“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)”等概念是將威斯特伐利亞主權(quán)概念直接適用于網(wǎng)絡(luò)空間而形成的。數(shù)據(jù)主權(quán)表現(xiàn)為獨立自主占有、處理和管理本國數(shù)據(jù)并排除他國或其他組織干預(yù)的國家最高權(quán)力，是國家主權(quán)在數(shù)字化空間的表現(xiàn)形式，也是網(wǎng)絡(luò)主權(quán)在數(shù)據(jù)層面的具體表現(xiàn)。國際化視角下的證券市場與國家數(shù)據(jù)主權(quán)問題密切相關(guān)。因為證券市場不僅僅是一國經(jīng)濟的“晴雨表”，更是一國主要經(jīng)濟數(shù)據(jù)的匯聚地。就審計底稿而言，其作為審計證據(jù)的載體對審計過程中所獲取的資料、數(shù)據(jù)和相關(guān)信息進行了詳細記錄，圍繞企業(yè)的經(jīng)營活動、投資活動和籌資活動將不同行業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)鏈的數(shù)據(jù)串聯(lián)起來，形成了縱橫交錯的數(shù)據(jù)網(wǎng)。這些數(shù)據(jù)可以直接或間接地反映我國各區(qū)域人口分布、人員流動、基礎(chǔ)設(shè)施分布、居民醫(yī)療健康狀況、國家能源分布（能源礦業(yè)公司的審計底稿會詳細記載一些油田的位置以及存儲量）等情況。一旦掌握了多家企業(yè)的審計底稿數(shù)據(jù)，有心者完全能夠勾勒出一個國家在某個領(lǐng)域相對完整的內(nèi)部經(jīng)濟情況以及宏觀經(jīng)濟政策的趨勢和走向，對國家安全產(chǎn)生威脅，甚者還有可能成為經(jīng)貿(mào)摩擦訴訟中的證據(jù)。

為此，我國對于中概股公司審計底稿的監(jiān)管一直保持謹(jǐn)慎的態(tài)度。例如，2009年發(fā)布的《關(guān)于加強在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》要求上市過程中的所有工作底稿存放在境內(nèi)，未經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)不得出境。2015年財政部頒布《會計師事務(wù)所從事中國內(nèi)地企業(yè)境外上市審計業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》要求內(nèi)地企業(yè)委托境外會計師事務(wù)所審計的，境外所必須跟本地所合作，審計工作底稿應(yīng)由內(nèi)地會計師事務(wù)所存放在境內(nèi)。2020新《證券法》再次強調(diào)“境外證券監(jiān)督管理機構(gòu)不得在中國境內(nèi)直接進行調(diào)查取證等活動；未經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會等部門同意，任何人不得向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動有關(guān)的文件和資料”。當(dāng)然，我國也一直在探索相應(yīng)的跨境監(jiān)管機制。例如中國證監(jiān)會、財政部分別于2013年與PACOB簽署了一份執(zhí)法合作諒解備忘錄，于2019年與香港證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會簽署了合作備忘錄。目前，中國證監(jiān)會已向多家境外監(jiān)管機構(gòu)提供了23家境外上市公司的審計工作底稿，其中就包括向美國提供的14家。

四、中概股危機的解決：證券市場國際化與境內(nèi)外監(jiān)管機制變革

中概股危機源自證券市場國際化進程中監(jiān)管的地域性和市場的國際性之間的沖突。問題的解決必須在順應(yīng)或者尊重證券市場國際化這一基本前提下進行。美方要求開展跨境檢查和執(zhí)法的單邊行為以及要求中概股公司“要么接受檢查，要么退市”的專斷行為，違背了主權(quán)平等原則以及自由市場的公平競爭原則，是逆證券市場國際化的表現(xiàn)。中美兩國應(yīng)在尊重主權(quán)平等的原則下尋求監(jiān)管合作，在國家主權(quán)和證券監(jiān)管之間尋求均衡點。

（一）基本前提：順應(yīng)證券市場國際化

證券市場國際化進程始于20世紀(jì)50年代的世界性金融自由化浪潮，是以證券形式為媒介的國際間資本流動，從而使各國證券市場及其要素相互融合相互滲透，成為一個一體化的市場。證券市場國際化是一個雙向過程，包括本國證券市場向國際證券市場擴張以及其他國家證券市場走進本國證券市場，涉及證券發(fā)行、證券交易、證券服務(wù)、證券投資者保護以及證券糾紛解決的國際化等諸多要素。

1.證券市場國際化具有不可逆性。證券市場國際化是經(jīng)濟全球化的結(jié)果，也是經(jīng)濟全球化的表現(xiàn)。歷史地看，經(jīng)濟全球化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求和科技進步的必然結(jié)果，是不可逆轉(zhuǎn)的歷史大趨勢。經(jīng)濟全球化導(dǎo)致國際證券市場規(guī)模不斷擴張、證券國際性組織的出現(xiàn)以及各國金融監(jiān)管制度的放松，從而推動了國際投資的發(fā)展，促進了資本的國際化流動以及國際證券市場融合的加速實現(xiàn)。

2.證券市場國際化是一個主權(quán)概念。證券市場國際化并不意味著各國證券市場在市場規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管制度等方面完全一致，而是一國證券市場與國際證券市場融為一體，最終目標(biāo)是實現(xiàn)證券資本跨國界自由流動，使本國證券市場成為國際性證券市場。因此，證券市場國際化是國家主權(quán)問題在證券市場上的反映，表達了本國證券市場和其他國家證券市場銜接和融合并逐步開放的過程。主權(quán)性必然導(dǎo)致各國證券法律體系的差異性。例如在證券立法宗旨和理念上，發(fā)達國家往往將中小投資者利益保護視為唯一宗旨，發(fā)展中國家往往還涉及促進本國經(jīng)濟發(fā)展，維護社會治安等。又如中國堅持“不干涉國家主權(quán)內(nèi)政”原則，美國則弱化主權(quán)觀念。再如歐盟國家公司財務(wù)報告的編制主要遵循國際財務(wù)報告準(zhǔn)則（IFRS），美國則依照公認(rèn)會計原則（U S GAAP），二者在某些會計要素的確認(rèn)和計量方法等方面存在差異。另外不同國家監(jiān)管主體的法律地位、職權(quán)以及監(jiān)管權(quán)威也存在差異。中國證監(jiān)會屬于國務(wù)院直屬正部級事業(yè)單位，美國SEC則是獨立規(guī)制機構(gòu)。前者執(zhí)法權(quán)限十分有限，往往需要其他機構(gòu)的配合；后者則可獨立開展偵察活動、傳喚證人作證、凍結(jié)賬戶和搜查、強制被調(diào)查人提供任何相關(guān)的證據(jù)材料。

3.證券市場國際化需要監(jiān)管合作。證券市場國際化導(dǎo)致金融風(fēng)險向世界范圍擴散，單靠各國監(jiān)管當(dāng)局難以解決問題。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：一是信息不對稱、壟斷等證券市場失靈現(xiàn)象在國際范圍內(nèi)擴散。地域、語言、文化等差異導(dǎo)致國際證券市場中的信息不對稱更加嚴(yán)重，而且一國需要的信息往往位于他國的管轄范圍。二是系統(tǒng)性風(fēng)險加大。證券市場逐漸成為一個緊密聯(lián)系的有機體，風(fēng)險的傳染效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)導(dǎo)致任何一個國家都難以獨善其身。例如，2008年美國次貸危機引發(fā)華爾街風(fēng)暴，后來演變?yōu)槿蛐缘慕鹑谖C。三是監(jiān)管地域性和市場的國際性導(dǎo)致監(jiān)管的沖突和漏洞。例如，我國禁止審計底稿出境導(dǎo)致美國監(jiān)管機構(gòu)難以獲取相應(yīng)的信息，由此產(chǎn)生信息的不對稱，這種信息不對稱就使得上市公司和會計師事務(wù)所有動機造假。因此，只有通過監(jiān)管者的協(xié)調(diào)與合作，才能同時在全球市場以及本國市場兩個空間中實現(xiàn)監(jiān)管共同目標(biāo)，促進市場信息和監(jiān)管信息的傳遞與共享，減少系統(tǒng)性風(fēng)險和市場失靈現(xiàn)象，提高資本配置效率，保護投資者合法權(quán)益。

（二）境內(nèi)監(jiān)管：構(gòu)建統(tǒng)一的境外發(fā)行(上市)審查機制

企業(yè)境外發(fā)行(上市)首先涉及境內(nèi)的監(jiān)管要求，這事關(guān)其能否順利“揚帆遠航”。中概股公司無疑是中國證券市場國際化的重要構(gòu)成。歷經(jīng)30年的發(fā)展，其在促進外資利用、構(gòu)建現(xiàn)代化的企業(yè)制度、便利現(xiàn)代國際投資發(fā)展等方面起到了重要的作用。對中概股公司的境內(nèi)監(jiān)管應(yīng)秉承“易疏不易堵”“有的放矢”的思路進行針對性的制度設(shè)計，否則有可能會導(dǎo)致這一板塊的“萎縮”甚至“消亡”。

新《證券法》第224條就境內(nèi)企業(yè)跨境融資需要滿足的境內(nèi)監(jiān)管要求進行了規(guī)定。該條是在原《證券法》第238條基礎(chǔ)上修改而來，從“必須審批”到“應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定”的變化，使制度設(shè)計更具有柔性和彈性。這是對實踐中境外上市逐漸轉(zhuǎn)向事后備案以及事前報告制的回應(yīng)，反映出國家鼓勵和便利境內(nèi)企業(yè)赴境外開展融資活動，從而為我國實體經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型吸納國際資本。但是，境外發(fā)行(上市)同樣需要監(jiān)管，只不過監(jiān)管的側(cè)重點要區(qū)別于境內(nèi)發(fā)行和上市。證券監(jiān)管要在保護投資者和便利企業(yè)融資之間尋求均衡。企業(yè)境外證券發(fā)行和交易面對的是境外投資者，所交易的證券也是在境外市場上，因此投資者利益保護和市場秩序問題不是監(jiān)管層需要考慮的重點。境外發(fā)行(上市)監(jiān)管重點在于外資的流入、外匯市場的穩(wěn)定、國民財富的轉(zhuǎn)移、國有資產(chǎn)流失、金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險的傳導(dǎo)以及當(dāng)前聚焦的數(shù)據(jù)安全等問題。

綜合考慮當(dāng)前境外發(fā)行(上市)監(jiān)管的實踐現(xiàn)狀、制度改革趨勢以及中概股危機所暴露出來的主要問題，建議以《證券法》第224條為抓手，構(gòu)建統(tǒng)一的境外發(fā)行(上市)審查機制。

1.在審查主體方面，建立境外發(fā)行(上市)審查部際聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下由證監(jiān)會（國際部）牽頭，根據(jù)境外發(fā)行(上市)所涉及的行業(yè)和領(lǐng)域會同相關(guān)部門開展境外發(fā)行(上市)審查。具備如下優(yōu)勢：（1）境外發(fā)行(上市)企業(yè)所屬行業(yè)和領(lǐng)域會涉及工業(yè)、電信、交通、金融、自然資源、衛(wèi)生健康、教育、科技等主管部門，建立統(tǒng)一的審查機制并由牽頭部門進行統(tǒng)籌，可避免多頭監(jiān)管導(dǎo)致的推諉、扯皮，并防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。（2）境外發(fā)行(上市)企業(yè)只需要向聯(lián)席會議一個業(yè)務(wù)窗口遞交申請材料，避免相同材料的重復(fù)提交，省時省力省錢。（3）證監(jiān)會（國際部）一直負(fù)責(zé)境外發(fā)行(上市)的監(jiān)管，長期與境外證券監(jiān)管機構(gòu)接觸，在機構(gòu)設(shè)置、人員配置、業(yè)務(wù)經(jīng)驗和工作流程等方面具有在先優(yōu)勢。

2.在審查對象方面，涵蓋首次發(fā)行、增發(fā)、大宗交易等涉及公司重大股權(quán)變化的行為。無論是首次發(fā)行還是增發(fā)，均有可能涉及境外資金入境問題，會對國家外匯市場以及貨幣政策產(chǎn)生影響。同時，首次發(fā)行、增發(fā)以及大宗交易等會導(dǎo)致公司控制權(quán)變更，涉及行業(yè)或市場準(zhǔn)入、壟斷、不正當(dāng)競爭等問題。當(dāng)然，可以考慮當(dāng)前實際情況對直接上市和間接上市進行差異化監(jiān)管以及通過“安全港條款”設(shè)置例外情形，為后續(xù)制度設(shè)計和改進留下空間。

3.在審查內(nèi)容方面，關(guān)注點不是證券發(fā)行(上市)本身，而是因境外發(fā)行(上市)可能帶來的問題。例如外資準(zhǔn)入、企業(yè)合規(guī)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、壟斷和不正當(dāng)競爭等。這方面可以采取負(fù)面清單模式，由證監(jiān)會（國際部）在會同各部門梳理現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)范的基礎(chǔ)上劃定禁止類事項和限制類事項，并報國務(wù)院批準(zhǔn)。存在禁止類事項的不允許境外發(fā)行(上市)，存在限制類事項的需要經(jīng)過境外發(fā)行(上市)審查部際聯(lián)席會議同意。如此便于企業(yè)自查自糾，還可以增大市場透明度，防止監(jiān)管尋租。

4.在審查程序方面，進行如下設(shè)計：（1）企業(yè)擬境外發(fā)行(上市)的，應(yīng)按照規(guī)定向證監(jiān)會（國際部）提出申請。對屬于審查范圍內(nèi)的，證監(jiān)會（國際部）應(yīng)在5個工作日內(nèi)提請聯(lián)席會議進行審查。（2）聯(lián)席會議首先對證監(jiān)會（國際部）提請境外發(fā)行(上市)審查的申請進行一般性審查，對未能通過一般性審查的進行特別審查。申請當(dāng)事人應(yīng)配合聯(lián)席會議的審查工作，提供審查需要的材料、信息，接受有關(guān)詢問。一般性審查采取書面征求意見的方式進行。聯(lián)席會議收到證監(jiān)會（國際部）提請境外發(fā)行(上市)審查的申請后，在5個工作日內(nèi)書面征求有關(guān)部門的意見。有關(guān)部門在收到書面征求意見函后，應(yīng)在10個工作日內(nèi)提出書面意見。如有關(guān)部門均認(rèn)為境外發(fā)行(上市)不存在禁止或限制的情形，則不再進行特別審查，由聯(lián)席會議在收到全部書面意見后5個工作日內(nèi)提出審查意見并書面通知證監(jiān)會（國際部）。如有部門認(rèn)為境外發(fā)行(上市)存在禁止或限制的情形，聯(lián)席會議應(yīng)在收到書面意見后5個工作日內(nèi)啟動特別審查程序。啟動特別審查程序后，聯(lián)席會議組織對境外發(fā)行(上市)的風(fēng)險評估，并結(jié)合評估意見對境外發(fā)行(上市)進行審查，意見基本一致的，由聯(lián)席會議提出審查意見；存在重大分歧的，由聯(lián)席會議報請國務(wù)院決定。聯(lián)席會議自啟動特別審查程序之日起30個工作日內(nèi)完成特別審查或報請國務(wù)院決定。審查意見由聯(lián)席會議書面通知證監(jiān)會（國際部）。（3）在審查過程中，申請人可向證監(jiān)會（國際部）申請修改境外發(fā)行(上市)方案或撤銷申請。（4）審查意見由證監(jiān)會（國際部）書面通知申請人。對于已經(jīng)在境外發(fā)行(上市)的中概股企業(yè)存在的違法違規(guī)行為，監(jiān)管部門可以依據(jù)新《證券法》規(guī)定的域外適用條款處理并追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。因為違法違規(guī)行為會影響中概股市場的整體穩(wěn)定，具有明顯的風(fēng)險溢出效應(yīng)，不僅會引發(fā)中概股整體性信任危機，還會反過來對中概股境內(nèi)經(jīng)營實體造成不利影響。因而對其監(jiān)管符合《證券法》第2條第4款規(guī)定的“擾亂中華人民共和國境內(nèi)市場秩序，損害境內(nèi)投資者合法權(quán)益”之要件。值得注意，我國證券法域外適用制度的啟動標(biāo)準(zhǔn)過于原則，有待進一步精細化。另外域外適用制度本身與國際禮讓原則存在沖突，且可能導(dǎo)致訴訟泛濫和司法資源的浪費。考慮到當(dāng)前我國司法資源較為緊張、證券市場國際化主要處于“走出去”階段，因此有必要在遵守“不對其他國家利益造成不合理損害和本國所涉利益大于外國所涉利益”的合理性原則上謹(jǐn)慎適用。

（三）跨境監(jiān)管：尋求監(jiān)管合作形式和內(nèi)容的新突破

跨境監(jiān)管涉及國家主權(quán)問題，需要通過監(jiān)管合作機制實現(xiàn)。跨境監(jiān)管合作形式主要包括多邊和雙邊兩種途徑。雙邊途徑主要有：（1）諒解備忘錄，是締約雙方就特定問題達成的一種不具備法律效力的聲明，且多限于技術(shù)合作；（2）司法互助協(xié)定，是通過外交途徑簽訂的具有法律效力的雙邊協(xié)議，其內(nèi)容涉及司法協(xié)助的種類、需要滿足的條件、請求執(zhí)行的方法、允許使用已調(diào)取信息的范圍以及拒絕司法協(xié)助請求的情形。多邊途徑包括：（1）區(qū)域性監(jiān)管合作，成功合作的典范是歐盟，1992年《馬斯特里赫特條約》之后歐盟證券一體化邁入新的階段；（2）全球性監(jiān)管合作，主要是國際證監(jiān)會。國際證監(jiān)會組織于2002年發(fā)布的《關(guān)于咨詢、合作與信息交換的多邊諒解備忘錄》（簡稱“多邊諒解備忘錄”）是全球第一個各國證券監(jiān)管機構(gòu)間的國際性信息共享安排，2017 發(fā)布了增強版的《多邊諒解備忘錄》，增加了簽署方在維護市場誠信和穩(wěn)定、保護投資者、震懾市場不當(dāng)行為和欺詐時所能使用的執(zhí)法權(quán)力。

目前，我國主要是通過證監(jiān)會下設(shè)的國際部與其他國家證券監(jiān)管部門就跨境制定和執(zhí)行證券法規(guī)、政策進行協(xié)調(diào)及合作，其中諒解備忘錄是我國跨境證券監(jiān)管合作的主要形式。截至2021年8月，證監(jiān)會已同美國、新加坡等66個國家或地區(qū)簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄。就中美證券跨境監(jiān)管合作而言，中方目前與美方共計簽署了6份備忘錄或者合作協(xié)議。但是，諒解備忘錄本身并不具有強制執(zhí)行力，其有效性取決于締約雙方之間希望保持良好關(guān)系這一前提。因此，在跨境監(jiān)管合作形式上，在條件成熟時可以考慮簽訂關(guān)于證券監(jiān)管方面的司法互助協(xié)議以及簽署增強版《多邊諒解備忘錄》，從而在更大范圍、 更深層次、更高水平上推進證券跨境監(jiān)管合作。

跨境監(jiān)管合作的內(nèi)容主要包括信息共享機制、證券經(jīng)營機構(gòu)資本充足率要求、統(tǒng)一信息披露及會計標(biāo)準(zhǔn)以及實時交易與清算系統(tǒng)等。其中信息共享機制是跨境監(jiān)管合作的關(guān)鍵，境外發(fā)行(上市)地以及公司運營地靠單方面難以獲取充分、完整的信息，因此有必要將各自掌握的信息相互交流。信息共享機制主要涉及信息核查、建立信息資料庫并相互提供信息、監(jiān)管機構(gòu)獲得信息的途徑以及信息的保密及使用限制。

中概股危機關(guān)于審計底稿的爭議便主要涉及信息獲取途徑問題，這也是跨境監(jiān)管合作中需要解決的重點、難點問題。目前主要有兩個較為可行方案：

1.審計監(jiān)管等效認(rèn)證。如果兩國之間擁有等效的審計監(jiān)管體系，在互惠的基礎(chǔ)上可以豁免對方審計師和會計師事務(wù)所的注冊及監(jiān)管規(guī)定，或?qū)ο嚓P(guān)規(guī)定進行修改適用。如果能與PCAOB 或SEC簽訂互信委托監(jiān)管認(rèn)可協(xié)議，則既可以維護我國的主權(quán)，又能夠滿足美方的監(jiān)管要求，同時還有助于減少重復(fù)審計帶來的浪費，降低跨國審計監(jiān)管的成本。構(gòu)建監(jiān)管等效機制存在一定的基礎(chǔ)：其一，中國在這方面存在成功經(jīng)驗。2011年歐盟通過《關(guān)于認(rèn)可部分第三國審計監(jiān)管體系等效以及延長部分第三國審計師和會計師事務(wù)所在歐盟成員國執(zhí)業(yè)過渡期的決議》確立了中歐“審計監(jiān)管體系等效”。其二，就美國而言，PCAOB 曾發(fā)布《關(guān)于監(jiān)管境外會計師事務(wù)所的最終規(guī)則》（2004），規(guī)定其可以在一定程度上依賴并認(rèn)可境外監(jiān)管機構(gòu)的會計監(jiān)管。當(dāng)然，審計監(jiān)管等效的構(gòu)建必然是一個長期且艱難的過程，其要求雙方會計監(jiān)管獨立有效并進行等效評估。可以考慮設(shè)立過渡期并互派觀察員觀察對方監(jiān)管效能，通過觀察和交流逐步建立互信，最終實現(xiàn)監(jiān)管等效互信。

2.聯(lián)合檢查。在雙方認(rèn)可并共同控制下對雙方監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)的會計師事務(wù)所進行聯(lián)合檢查，選擇審計工作文件檢查或者獲取被認(rèn)為與檢查相關(guān)的工作底稿和相關(guān)文件。聯(lián)合檢查能夠充分照顧雙方的利益，符合美國要求入境開展檢查活動的訴求。美國在跨境監(jiān)管合作中也存在這一機制。例如，2011年美國與英國、 瑞士、挪威、日本、中國臺灣等簽訂了聯(lián)合監(jiān)管協(xié)議。但是，聯(lián)合檢查不可避免存在美方入境檢查以及工作底稿出境問題，需要做到：（1）保證聯(lián)合檢查隊伍的公正性、獨立性和權(quán)威性。這涉及到雙方人員的選派問題，要求具備專業(yè)知識且不存在利益沖突。（2）合理確定聯(lián)合檢查的范圍。雙方要協(xié)商確定需要檢查的與證券違法行為相關(guān)的重點事項、領(lǐng)域。（3）數(shù)據(jù)出境安全評估。對于確需出境的相關(guān)工作底稿進行安全評估，如果對我國主權(quán)、安全或公共秩序產(chǎn)生不利影響，可以拒絕外國當(dāng)局的請求或?qū)ο嚓P(guān)信息進行匿名化、去標(biāo)識化等脫敏處理。（4）規(guī)范數(shù)據(jù)的用途。通過聯(lián)合檢查獲得的相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，如果打算用于民事訴訟或協(xié)助進行刑事訴訟，則應(yīng)根據(jù)國際證監(jiān)會組織的《多邊諒解備忘錄》提交協(xié)助請求。一方計劃將某些檢查材料轉(zhuǎn)讓給第三方時，應(yīng)事先征得另一方的書面同意。