中國最早獨立的政府審計機構：比部

| 陳 璽

從出現國家審計制度開始，在我國三千多年的古代審計時期，經過審計人員的不斷探索、對審計制度不斷完善，逐漸形成了上計審計制度、御史監察審計制度和比部審計制度這三種比較完善的古代審計制度。比部審計制度起源于三國時期的曹魏政權在尚書省內分曹治事，設置了“比部曹”，其職責在于勾檢、稽核稅賦收入和俸祿經費開支等相似于審計的工作?！氨炔坎堋钡脑O置，可以說是中國獨立的政府審計機構設置的開端。

古代“比”字帶有法律相關的含義，曹魏時期產生于尚書省內的“比部”，其職掌相似于審計工作，這是中國獨立的政府審計機構設置的開端。比部在魏晉南北朝時代就是一個獨立于財計部門之外，具有一定的司法監督性質的審計專門機構，并開始發揮審計監督的職能作用。比部審計制度發展到唐代更加成熟與完善。唐代的比部作為一個較為特殊的財政機構，脫離于戶部四曹之外，作為刑部所屬四司之一。《唐律》中規定了勾檢官（審計人員）的職責，《比部格》《比部式》和《勾賬式》都是專門的審計法規，具體規定了被審計單位和審計機構、審計人員必須遵守的工作程式。

一、“比”與審計的關系

“比”是常見漢字，最早見于甲骨文。其本義是夫婦并肩匹合，如《說文》：“比，密也”。引申義為并列、親近、挨近、相連接、勾結、等同、比較等義。比較，包括考校，核對。《楚辭·涉江》有“與天地兮比壽，與日月兮齊光”。相關的詞組有：比量（比照）、比類（比照舊例）、比句（核對檢查簿籍）；比次（考校）、比并（相比）、比勢（較量武藝）、比迸（比武較量）等等。這與現今的審查、核對、稽核的意義很相似。

最早“比”字納入政治是在西周時期，《尚書·周書·禹刑》載:“上下比罪,無儹亂辭,勿用不行”?？梢娢髦軙r期的“比”可以理解為“比對、比較”的意思，即可做比附論罪之意?！妒酚洝埓瓜嗔袀鳌芬灿杏涊d,漢初時期張蒼曾“以比定律令”,說明在古代“比”字帶有法律相關的含義，通過比較相似的法律規定去制定新的律令。

在先秦時期，遇到沒有法律規定的情況時怎么處理相關案例？就是“比”，即援引在此之前相似案例的處理方式作為判決依據。江陵張家山出土的漢簡《奏讞書》就具有“比”的性質，其中懲治經濟犯罪的判例涉及三個方面：

一是嚴懲盜賣公家財務中飽私囊的貪官污吏。據案例十五，高帝七年（公元前200年）八月十二日，醴陽（醴水之北，屬南郡）令恢為第十等爵左庶長，秩六百石，指使從史石盜取本縣己鄉的公米，由他的舍人士伍（無爵的成年男子）興、義和石一起出賣?；炙I的米，共計263石8斗，計得金6斤3兩，錢15050錢，合計76926錢?；纸K以“盜臧（臟）過六百六十錢”，被“黥為城旦”，且“毋得以爵減、免、贖”。

二是懲罰行賄受賄。據案例七，女子甄收受奴順等錢，“不告發書”，女子甄被判定為受賕枉法，順奴等為行賕枉法。賕，《說文》：“以財物枉法相謝也。”《韓非子·八法》：“尊私行以貳主威,行賕納以疑法?！弊龀鲞@種判定，是因為兩人都有逃亡罪，甄詐稱上書丞相以自贖，所以稱為“枉法”。據案例十三，士吏賢追捕盜書逃亡的大夫，沒有捕到，便將這個到夫的母親拘禁了。在接受豚、酒（共值90錢）后，將其開釋。士吏賢被處罰金4兩。

三是懲處隱匿戶口，擅自役使公家人以牟取私利者。據案例十四，高帝八年（公元前199年）“十月己未，安陸承忠劾獄史平舍匿無名數大男子種一月”。官吏借隱匿戶口以牟取私利，獄史平被處以耐（古時一種剃掉胡須的刑罰），并降為隸奴的處罰。

以上可知，漢代之前在案例中如果沒有具體的處理法規，就按“比”的方式，援引此前類似案例作為判決依據。由此可知，“比”的處理案例方式，其實早就存在并且一直作為案例判決的一種依據。

二、比部審計的正式產生

追溯歷史，比部這個機構最早出現于曹魏時期，《文獻通考》記載:“魏尚書有比部曹,晉因之?！闭f明在這個時期比部已經作為一個政府機構而出現。

作為一種官制，“比部”自三國魏始設，為尚書的一個辦事機關及尚書列曹之一，職掌稽核簿籍?！逗鬂h書》有《百官志》，而由西晉史學家陳壽所著的《三國志》雖然是二十四史中評價最高的“前四史”之一，但這本著作非常簡略，既沒有記載王侯、百官世系的“表”，也沒有記載經濟、地理、職官、禮樂、律歷等的“志”。所以，首記“比部”的不是記載曹魏歷史的《三國志》，而是《晉書·職官志》，該書載：尚書郎，西漢舊置四人，以分掌尚書?！肮馕浞稚袝鵀榱苤?，合置三十四人，……至魏，尚書郎有殿中、吏部、駕部、金部、虞曹、比部、南主客、祠部、度支、庫部、農部、水部、儀曹、三公、倉部、民曹、二千石、中兵、外兵、都兵、別兵、考功、定課，凡二十三郎。青龍二年，尚書陳矯奏置都官、騎兵，合凡二十五郎。每一郎缺，白試諸孝廉能結文案者五人，謹封奏其姓名以補之。及晉受命，武帝罷農部、定課，置直事、殿中、祠部、儀曹、吏部、三公、比部、金部、倉部、度支、都官、二千石、左民、右民、虞曹、屯田、起部、水部、左右主客、駕部、車部、庫部、左右中兵、左右外兵、別兵、都兵、騎兵、左右士、北主客、南主客，為三十四曹郎。后又置運曹，凡三十五曹，置郎二十三人，更相統攝。及江左，無直事、右民、屯田、車部、別兵、都兵、騎兵、左右士、運曹十曹郎。康穆以后，又無虞曹、二千石二郎，但有殿中、祠部、吏部、儀曹、三公、比部、金部、倉部、度支、都官、左民、起部、水部、主客、駕部、庫部、中兵、外兵十八曹郎。后又省主客、起部、水部，余十五曹云。

這是“比部”第一次出現在中國古代職官機構的文獻記載中。

在曹魏尚書省所屬的23個部曹之中，比部具體掌管審計工作，職司專一，為具有獨立意義的審計職能機關。

青龍二年（234年），曹魏增設都宮、騎兵二曹后，比部曹以比部郎中為其長官，專門從事財計審核，對度支、庫部、倉部、民曹等財計部門進行審計監督。這是專職審計的基本機能。

到了兩晉、南北朝，其職官體制大多仿效魏制，設置比部的方式世代相因，其執掌亦無殊異，并且在沿用中審計的基本機能不斷得到發展，漸趨完善。

在兩晉時，比部曹已成為當時中央主要職能部門之一。雖然財計機構的設置不時發生變更，晉武帝時，一會是“三十四曹”，一會是“三十五曹”，到東晉時，又減為“十曹”，以后又改為“十八曹”“十五曹”……，但是，盡管部門雖多有所更易，時增時減，可以確定的是“比部曹”郎始終保留不廢。

《宋書·百官志》載：尚書令，任總機衡；……吏部尚書領吏部，刪定、三公、比部四曹；……度支尚書領度支、金部、倉部、起部四曹；……以三公、比部主法制；度支主算；……都官主軍事、刑獄。即是說，到南朝劉宋時，因為比部曹隸屬于吏部尚書，專主法治，從而審計監督便具備了司法職能。

元嘉十年(433年)，南朝劉宋曾廢置比部，次年又復設。此后，齊、梁、陳諸朝多循宋制，皆設置有比部曹。其職掌亦無異，為尚書省吏部所轄，主法制，并兼有錄事文書的職責。

北朝的后魏、北齊、后周亦均有比部的設置，隸屬于都官尚書，審計的司法監督性質更為明顯。

北齊的尚書令擁有糾察彈劫之權，與御史中丞交替監察，各負其責，互相牽制。其下分為左右兩翠，左翠擁有糾彈之權，右翠擁有勾考、審核之權。左翠掌吏部、都官、度支等17曹，有違失者，以法糾駁、定罪；右翠掌駕部、比部、庫部等11曹，主管各種財物的出入、保管和查核。比部雖劃歸在右翠之列，但在機構設置上，卻仍置于司法部門（即都官）之下。

三、比部的主要職掌

《唐六典》卷六《尚書刑部》有“比部郎中”條：“魏氏置，歷晉、宋、齊、后魏、北齊皆有郎中。后周天官府有計部中大夫，蓋其任也。梁陳隋并為侍郎，場帝日比部郎。自晉、宋、齊、梁、陳皆吏部尚書領比部，后魏、北齊及隋則都官尚書領之，皇朝因焉”。 可知魏晉隋唐間，比部郎是尚書省郎曹中變化較大者。

據《晉書》《宋書》《南齊書》《梁書》《陳書》《魏書》《北齊書》《周書》所載，魏晉南北朝時代，比部主管審計之事，其有關審計的主要職掌清晰明確。例如，曹魏時的比部就“掌詔書律令勾檢（稽核）等事”。比部郎中負責審查中央和地方各級官僚機關的財物收入和各項經費的支給、使用，各部門的公債或私債的償還欠負、徒役工程支銷情況，以及檢查沒收罪犯的贓物的賬籍等。同時，比部也還承擔著其他職責，概括而言，在魏晉南北朝時期，比部的職能大體有三：一是主審計。對中央和各地方各部門經費開支和財務出納事項進行審計。二是主法制，考官吏，定賞罰。即通過對各級官吏或官府的施政情況的審計，決定獎懲，優者給予獎賞，劣者輕則罰款，重則罷黜，追究刑事責任。三是傳遞與保管。負責詔書、律令的傳遞和保管，以及記事文書等事。

盡管比部這個機構在魏晉南北朝時期名稱有異,甚至時有間斷，但是，從比部這一機構的設置和職掌情況可知，從比部產生之日起，它在魏晉南北朝時代就是一個獨立于財計部門之外，具有一定的司法監督性質的審計專門機構，并開始發揮審計監督的職能作用。審計必須有獨立性，比部堅持了財、審分離的審計制度,并將這種制度延續了下來。

自此以后，比部制度成為我國古代獨立審計組織的主要形式，使我國審計的歷史迅速發展到名符其實的外部審計階段。這意味著：中國封建社會的審計制度逐漸走上了行政監督與司法監督相結合的道路，反映了封建審計機構適應社會發展的需要并且不斷完善和強化的趨勢。

比部審計制度發展到唐代，更加成熟與完善，甚至可以說，比部得到了前所未有的“待遇”。唐代的比部作為一個較為特殊的財政機構，在《百官志》中記載于刑部，使得它脫離于戶部四曹之外。作為刑部所屬四司之一，設有郎中、員外郎各一人、主事四人。《唐律》中規定了勾檢官（審計人員）的職責，《比部格》《比部式》和《勾賬式》都是專門的審計法規，具體規定了被審計單位和審計機構、審計人員必須遵守的工作程式。

《唐六典》卷六《比部郎中員外郎》條中有這樣的記載：“周知內外之經費而總句之。”這條記載是比部的基本職能，其職責是對政府所有機構，包括中央各部門、地方、軍鎮等的所有收入、支出及物資等進行審計。比部因此成為中國古代少有的專職、獨立、常設又隸屬于司法部門的審計機構。

《新唐書·百官志一》載：“比部……掌句會內外賦斂、經費、俸祿、公廨、勛賜、贓贖、徒役課程、逋欠之物，及軍資、械器、和糴、屯收所入。”足證比部是唐政府的財務審查機關，負責國家的收入、支出賬目的審計工作，檢查各項預算的執行情況，勾征下一年度的征物數額、編制的財政預算、維持國家財政的循環運轉?！短坡伞分幸幎斯礄z官（審計人員）的職責，《比部格》《比部式》和《勾賬式》都是專門的審計法規，具體規定了被審計單位和審計機構、審計人員必須遵守的工作程式。