新形勢下基層森林防滅火工作現狀與對策
——以山東省日照市為例

王學斌

(山東省日照市應急管理局，山東 日照 276800)

1 引言

日照市屬山東省森林防火重點市，現有林地面積223.34萬畝，大小山頭4358座，森林覆蓋率27.72%，其中防護林面積99.5萬畝，有6個森林防滅火重點區縣(日照經濟技術開發區除外)、41個森林防滅火重點鄉鎮、394個防火重點村，森林防火任務艱巨、形勢嚴峻。根據森林火災風險普查統計，1990～2020年，日照市共發生森林火災154起，其中一般森林火災76 起，較大森林火災78起，無重大和特別重大森林火災，火場總面積925.10 hm2，受災森林面積611.09 hm2(商品林24.43 hm2、公益林586.66 hm2)，累計出動撲火人員28497人，車輛225臺，共計損失1060.6萬元。

2 森林防滅火工作現狀

2.1 體制機制建設

市、區縣森林防滅火指揮部辦公室全部設立到應急管理部門，實現上下對應，森林防滅火工作體制機制日漸完善。印發《日照市森林防滅火指揮部工作規則及辦公室工作細則》，細化包聯鄉鎮、重要林區責任分工，齊抓共管、聯防聯動的森林防滅火體系日趨成熟。在森林防火緊要期，公安、消防、應急管理、自然資源等部門派員全脫產集中聯合辦公，實現多部門聯合會商、聯合值守等機制常態化運行，各級森林防滅火指揮部統籌協調體制機制逐漸增強。

2.2 監測預警體系建設

2020年、2021年連續兩年投入約4300萬元，在全市162處重點林區建設245處高清森林火災智能監測預警系統，每處監控半徑達到3～5 km，可360°旋轉，基本實現了重點林區、山頭監控全覆蓋。在進山路口新建低桿監控和語音提示裝置374個，重點林區設立護林房383處、防火檢查站317處、臨時檢查點295處，嚴格管控進山入林人員。

2.3 基礎設施建設現狀

目前，全市重點林區共建設防火通道1318 km，完成以水滅火工程46處，引水管道鋪設133 km，安裝消防栓231個，建設林區攔水壩266個，蓄水池407個。各區縣依托林區道路按照每側50 m的標準清理防火隔離帶3820.9 km，外遷重點林區散葬墳墓2.6余萬座，建設“生態墓地”近180處，消除林區火災隱患。

2.4 應急能力建設現狀

目前，全市共建成9支、351人的森林消防專業隊伍，配備無人機6架，各類森林防滅火裝備1000余臺(套)。組織研發森林火災撲救5車作戰編成，整合了應急通訊、人員隊伍、滅火裝備、防護物資等資源，購置8組5車編成(40輛車)及配套器材配發至各區縣，有效提升森林火災應急處置效能。修訂完善《日照市森林火災應急預案》，明確森林火災應急向導1048名，開展常態化實戰型應急演練，提升應急處置能力。

2.5 宣傳教育現狀

各級黨委、政府和部門不斷加大森林防火宣傳力度，今年以來全市累計發放防火警示旗2.5萬面，發放宣傳明白紙43萬份，發送短信78.8萬條，張貼條幅標語4350條，派出防火宣傳車輛3500次，森林防火社會氛圍日益濃厚。同時在全市組織開展查處違規用火行為專項行動，上個防火期內全市共查處森林火災案件26起，處理27人。

3 存在的問題

3.1 森林火災固有風險大

3.1.1 重點林區林種結構相對單一

日照市重點林區多是單一樹種純林，集中連片，以油性大、易燃燒、耐火性差的松樹為主，一旦發生火災，加上地勢險峻、地形條件復雜，難以撲救，極易形成樹冠火，發生大面積森林火災。

3.1.2 林下可燃物載量大

隨著林業生態建設不斷推進，林內植被增多，林下枯枝落葉不斷增加，加之近兩年全市雨水充沛，植被生長茂盛，可燃物積累越來越多，重點火險區地表可燃物載量通過有關專家調研評估，超過發生較大森林火災的臨界值，容易引發較大、重大森林火災。

3.1.3 野外火源管控難度大

根據森林火災風險普查統計，在林緣100 m范圍內，全市共有散墳73014個，公墓32456個，農村傳統安葬點114094個，廟宇59個，工礦企業510個，旅游景點19個，火源管控點多、線長、面廣，管控難度極大。

3.1.4 天氣條件不利

當前極端天氣不斷增多，全球進入森林火災高發期。據氣象部門研究，我國遭受干旱天氣的范圍有明顯增加趨勢，冬春季氣候干燥、大風天數增多，森林火災等級偏高。

3.2 “防”方面存在的不足

3.2.1 責任落實不到位

各級森林防滅火部門已建立了目標責任、巡山查林、考核獎懲等各項規章制度，但是執行和落實不力。部分鄉鎮、村在森林防滅火工作上仍存在麻痹思想和松懈心理，突出表現在對森林火災隱患排查不徹底、覆蓋面不廣，對進山卡口、火源等管控不嚴，派駐一線防火人員力量不足等，尤其是有的基層單位僅將重要節假日作為關鍵節點，關鍵節點一過，責任意識、工作力度、人員力量大幅減弱。群眾防火意識還需進一步增強，由圖1可知，對近30年154起森林火災發生原因進行分析，可查明確定為人為因素(祭祀用火、縱火、未成年人和智力殘障人員玩火等)的占到總數的2/3，正常情況下森林自燃的概率極低，實際上人為因素的比例應更大[1，14，4]。

圖1 30年間森林火災起火原因統計

3.2.2 監測預警能力不足

據統計，目前全市森林防火監控覆蓋率為80%，尚未實現全覆蓋，其中東港區覆蓋率僅為70%、嵐山區覆蓋率僅為60%。運用無人機開展空中巡護等現代化手段尚有不足，存在監管盲區。在人員巡護力量上，全市現有護林員2117名，數量上符合標準要求，但年齡偏大平均60歲以上、工資低(待遇每人每年約5000元)，且巡護裝備缺乏。

3.2.3 基礎設施建設亟待加強

林區路網密度低，重點區域路網密度不足5 m/hm2。防火通道修建標準低、路況差，車輛通行能力有限，不能滿足運水車輛和大型機具裝備運輸需求。全市70%林區還未建立系統、完備的供水管網，有的防火道路、隔離帶、引水上山等設施布局不夠合理、維護更新不夠及時，無法達到森林消防隊員徒步3 km作業圈和1 km取水半徑的需求。

3.3 “救”方面存在的不足

3.3.1 進一步理順體制機制

機構改革后，鄉鎮層面承擔森林防滅火指揮部職責的單位不一，有的在應急管理事務服務中心，有的在農綜中心等，上下不對應，指揮調度不夠順暢。換屆后基層森林防滅火指揮人員變動較大，部分新任領導森林火災，指揮處置能力不足，需要進一步培訓提升。另外，區縣、鄉鎮森林火災應急預案修訂不及時，不符合國家、省最新要求，針對性、科學性、可操作性不強。

3.3.2 撲救裝備落后

大部分鄉鎮防火車輛使用年限超過10年，且因為常年在山間溝壑駕駛，車況達到報廢程度，維修費用高，不能滿足工作需要。部分鄉鎮防滅火設施、設備出現老化現象，確少缺配大噸位供水車、高山供水泵等，到場第一時間無法用水滅火。部分鄉鎮、重點防火村等基層單位風力滅火機、油鋸、滅火彈、二號工具等森林防滅火物資儲存雜亂、不規范，有的鄉鎮(街道)物資較少，不夠用，管理不規范。

3.3.3 救援隊伍建設有待加強

新組建的森林消防專業隊伍缺乏實戰經驗，其他形式組建的森林消防隊伍，人員素質參差不齊，整體年齡偏大，缺少常態化、專業化訓練。據統計，市森林消防隊伍目前人均保障經費為7萬元/(年·人)，除去伙食費、服裝費等支出，新入職隊員人均工資約3300元/月，受工作模式和工資待遇影響，森林消防專職隊員流動頻繁，全市森林消防專職隊員人數缺配，人員招錄存在一定困難，難以滿足森林火災撲救實戰需要。

4 對策與建議

4.1 壓緊壓實責任

按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的要求，嚴格落實地方行政首長負責制、領導干部和森林防火成員單位包聯督導責任制，狠抓屬地、部門、生產經營單位等各方責任落實，壓緊壓實各級林長責任，打造森林防滅火責任共同體[15,7]。結合近30年全市森林火災事故，制作專題警示片，加大對各級各部門尤其是換屆后新任領導干部的警示教育，讓其深刻牢記每起火災發生的教訓，從而推動各級領導干部從思想上真正重視起來。

4.2 強化宣傳教育

實現森林防火形勢穩定，管住人是根本[5]。結合安全生產知識進萬家“百千萬”工程，通過廣播、電視、報紙、手機短信、標語橫幅、宣傳車、村村響等傳統宣傳方式，利用微博、微信等新興媒體，以易發生森林火災區域為重點，大力宣傳《關于嚴禁在林區野外用火的通告》、日照市森林防火“十不準”等規定[6,12]。引導群眾移風易俗，改變傳統用火習慣，提升全民防火意識，營造全民踐行的森林防火氛圍[3]。

4.3 嚴格管控野外火源

嚴格落實防火檢查登記和專人把守等制度，對重點部位、重點地段、重點人群嚴格管控，杜絕火種上山[2]。關鍵時段，要采取人盯人戰術，死盯死守，嚴管嚴控。及時開展清墳頭、清地堰、清林緣、清路邊的“四清活動”。以森林火災隱患排查集中行動為契機，開展“拉網式、地毯式”大排查，重點是火災易發地、村莊周圍、風景名勝區、危險品倉庫、林區墳地、林內高壓線和重點保護目標，對發現的問題隱患，建立工作臺賬，逐一落實整改措施和責任人，限期整改到位[10]。同時，加強對進山游客的宣傳教育和林區學生、智障等特殊人群的監管，建立檔案臺賬，做好重點人群的管理，嚴防玩火、失火引發森林火災[11，15]。

4.4 加強基礎設施建設

繼續加強預警監測系統建設，適當增加高空監控、防火檢查站，實現“高空監控、低桿提示、瞭望觀察、地面巡邏”綜合立體監測[9]。把防火道路網、水網、隔離帶等基礎設施建設納入“十四五”規劃中，統籌考慮，分步實施。重點林區積極改造、硬化簡易道路，及時修繕損毀生產路，拓寬主干路，打通斷頭路，逐步實現消防專業隊員徒步不超過3 km作業圈。加強重點林區水管網和水源地建設，重點推廣以下3種模式：實施引水上山工程，修建蓄水池、埋設引水管道、設置消防栓；依托山泉、泄洪溝等有利地形和條件，建設攔水壩、大型儲水池；在道路兩側開挖小型儲水窖、埋設水囊、儲水罐等蓄水設施。探索實施生物隔離帶，逐步增加阻燃樹種，形成全方位林火阻隔網絡[13]。加快配備防火車輛，更新防火機具，逐步增加無人機巡查，應急力量向防火重點地區傾斜，向基層鄉鎮傾斜。

4.5 提升應急處置能力

進一步理順基層防滅火體制機制，明確責任分工，完善機構設置和人員配備[16]。結合實際，修訂完善森林火災預案，細化預警條件及響應措施，完善前線指揮部設置，規范指揮流程，建立工作制度，完善保障措施，確保安全高效撲救森林火災。重點山系落實“一山一案”，有針對性地編制極端情況專項預案，組織開展地空配合滅火演練。加強森林防滅火隊伍建設，分級分期分批對縣、鄉鎮專業和半專業森林消防隊伍進行培訓，并按規定標準配齊配足各類裝備，提高隊伍待遇，強化隊伍訓練，不斷提高應急救援能力[16]。

5 結論與討論

森林火災的突發性強、破壞性大、危險性高，是全球發生最頻繁、處置最困難、危害最嚴重的自然災害之一。森林火災關鍵在防，滅要靠前，基層是做好森林防滅火工作最重要的單元。應該把森林防滅火工作重心下移到基層一線，加大對基層人員培訓，應急力量、防滅火物資及裝備向防火重點鄉鎮和重點村傾斜[8]。通過壓緊壓實責任、加強宣傳教育、嚴格管控野外火源、加強基礎設施建設、提升應急處置能力等措施，積極構建各級各有關部門齊抓共管的森林防滅火格局，最大限度地保障人民群眾生命財產安全。