小農和農村的未來
——基于美國鄉村現代化進程的啟示

王 進，孫惠夏

(南開大學 社會學系，天津 300350)

一、問題的提出

2022年中央一號文件《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出，要“推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”。農業農村現代化是鄉村振興發展戰略的關鍵含義之一，既是鄉村振興的實現方式，又是有待達成的重要目標[1]。早在20世紀50年代我國就提出了農業現代化，改革開放之初提出的“四個現代化”中也包括農業現代化，2017年黨的十九大報告中首次將農業現代化強化為農業農村現代化。從農業現代化到農業農村現代化的演變意味著現代化的目標不再僅僅局限于農業產業，而是擴展到農業、農村和農民三個層面，實現農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧。這一轉變建立在農業現代化取得了顯著成效的基礎之上，目的是實現農村生產力和生產關系的協調發展，確保鄉村共享城鄉發展成果，防止鄉村發展滯后。

農村生產力和生產關系協調發展的關鍵是改善小農戶的家庭經營體系。長期以來，家庭經營是我國農業的主要經營方式，小農戶是我國農民的基本生產單位、生活單位和交往單位[2]，小農是農村最大的群體。隨著城市化和工業化進程加快，農村的社會經濟結構發生改變，從2002年到2021年，第一產業從業人員從3.66億人減少到1.77億人，在全國就業總人口中的比重從50%下降到23.60%；鄉村就業人口從4.81億人減少到2.88億人，占城鄉就業人員的比例從65.67%下降到38.36%；2020年，全國城鎮人口比重達到63.89%。(1)數據來源:國家統計局網站，2022年3月11日，https://data.stats.gov.cn/search.htm?s=%E5%86%9C%E4%B8%9A。大量農村人口轉移到城市，大量農業從業人員轉移到非農產業，由此造成了農村空心化[3]。對于現代化進程中的農村和小農的未來，學界有諸多爭論。有學者認為要在保護小農的基礎上，按照“保護、組織、帶動、提升、富裕”五位一體的思路把小農組織起來，推動農業服務的社會化，實現小農與現代農業的適應和銜接[4][5][6]。也有學者主張，小農經營是一種效率低下的經營方式，現代農業利用機器生產和科學技術來提高勞動生產率，因此改造小農經濟必須使小農經營向現代大規模經營跨越，大規模經營排擠小農經營是必然趨勢[7][8][9]。那么，在城市化和工業化的浪潮中，在實現農業農村現代化的進程中，小農和農村的未來究竟在哪里呢？

作為世界上城市化和工業化程度最高的國家之一，美國的農業和鄉村自19世紀末開始現代化進程。經過100多年的發展，無論是農業經濟、農民的生活水平還是農村的社會建設，美國的鄉村都發展程度更高，即鄉村現代化水平更高。在由傳統向現代轉型的過程中，美國同樣經歷了鄉村人口的大量外流以及由此帶來的鄉村空心化。為應對這些問題，也基于對農業主義的堅守和對鄉村的同情，美國政府采取了一系列干預鄉村發展的措施，取得了巨大的成績，也出現了令人意外的后果。盡管中美社會形態不同，但美國的經驗和教訓仍然可以帶給我們一定的啟示，幫助我們思考當前我國農業農村所存在的問題，進而在政策的制定和實施過程中盡可能地規避風險、少走彎路，以期更好地實現農業農村現代化。

二、美國的農業主義

雖然美國是工業化、城市化發展程度最高的國家之一，但美國社會一直具有農業主義的價值取向，在城市化和工業化進程的每個階段，都有一批政策制定者、社會活動者、科學家等對農業、農民和鄉村抱有同情和關懷。這種農業主義一直與城市化、工業化、現代化的浪潮抗爭、適應、融合，在不同的發展時期有不同的內容和特征。

(一)美國農業主義的緣起

美國農業主義的傳統可以追溯至美國早期的民主思想，始于托馬斯·杰斐遜將土地、農業和公民身份聯系起來的愿景：肥沃的土地和農民的美德是建立一個民主國家的基礎，將個人的經濟利益與土地聯系在一起，可以培養愛國主義和公民意識。杰斐遜的農業理想歌頌了土地的豐饒和人民的精湛技藝，認為這是物質豐富、道德堅毅、國家穩定的源泉[10]。在這一理想社會中，自耕農中產階級是國家最具活力的公民，是土地民主主義的核心，通過他們對城市工業主義的反抗，可以保護國家免于道德淪喪。杰斐遜塑造的農民形象主導了19世紀的鄉村生活觀念，激發了人們對鄉村生活的懷舊情懷，這是美國國家認同的基礎。

在杰斐遜之后，學者們把農民塑造成反市場的形象，強調他們的自給自足和勞動實踐，這種生活方式使農民家庭和社區既能夠生產，又滿足于簡樸。農民是土地所有者，與國家有直接的財產利益關聯，是最可靠的公民。美國人的思想是建立在對鄉村生活的眷戀以及一系列關于農民和鄉村生活的觀念之上的。

(二)工業化之后的新農業主義

20世紀以來，伴隨技術革命和全球化進程，美國鄉村社區面臨著重大的社會經濟挑戰。鄉村地區的產業從農業、礦業和林業轉移到了低技能的制造業，又轉移到了服務業。農業部門越來越多地被大型、專業化的農場所主導，農業勞動力越來越少，從1900年到2000年，農業勞動力的比例從41%下降到2%[11]。同時，鄉村地區的人口也越來越少，1900年有超過60%的美國人居住在鄉村地區，包括小城鎮(人口少于2500人)、開闊的鄉村和農場；而到2010年，超過80%的美國人生活在城市地區，僅僅最大的10個大都會地區就占有美國25%以上的人口。

自19世紀中期以來，隨著傳統農業社會的衰落，作為一種鄉村生活方式和文化態度的傳統農業主義就一直在走下坡路。19世紀末，商品化農業生產的風險使許多農民陷入困境，農民發起聯盟運動進行抗議，但聯盟很快被黨派政治吸引和利用，聯盟成員組成了民粹黨，承諾要回歸杰斐遜主義，即人們的價值不是取決于他們有多少錢，而是取決于他們的身份和對社會的貢獻[12]。這標志著一種尖銳的意識形態分裂，進而催生了新農業主義。

新農業主義想要回答的幾個問題是：農場應該歡迎和接受科學的創新和新的技術嗎？怎樣才能留住下一代農民？商業農業與家庭生活可以和諧共存嗎？美國如何能確保繼續保有農民的“饋贈”——獨立意識、民主、大量的孩子、穩定的社區生活？如果沒有以農業為基礎、以生產為基礎的家庭，這個國家還能維持下去嗎[13]？新農業主義挑戰了城市化和物質消費，也質疑了工業化農業的科技進步所帶來的后果[10]，力求保持作為社會基礎的家庭單位，致力于鼓勵和保護美國鄉村地區的高生育率，以及作為國家搖籃的鄉村地區；強調了家庭農場對社會的整合作用。但新農業主義并不要求回到19世紀，它適應城市化和全球化的趨勢，是現代美國試圖創造“第三條道路”[13]的一次嘗試。

新農業主義出現之后，工業化農業的倡導者開始在其旗幟下推行工業化農業，但也成為一些政黨和政客的政治工具。為了使那些實際上可能不會幫助農民維持農業價值、改善生活、提高社會地位的提案合法化，這些政黨和政客對家庭農民的道德象征和家庭農業的生活方式含糊地進行呼吁。一些學者認為，無論是農業企業還是農業利益集團，都在利用新農業主義來謀求其私人利益，而這將進一步侵蝕農業理想的文化基礎[10]。因此他們呼吁，要關注公共利益，必須真正培育傳統的農業理想和價值觀。

三、美國百年來的鄉村發展

(一)美國鄉村現代化歷程

1.工業革命后的鄉村現代化

美國并沒有一個關于鄉村的統一和清晰的概念，對美國鄉村的討論通常關于的是“非大都市地區”，它們位于大都市地區的邊界之外，每個城市的居民不超過5萬人[14]。自19世紀80年代工業革命之后，美國開始了城市化和工業化進程，城市化和工業化席卷了鄉村社會，改變了鄉村的生產生活方式。生產方面，基礎設施尤其是交通設施逐步完善，生產技術的進步使得農產品的長期保質成為可能，這擴大了農產品的消費市場；但同時，農民的自主性遭到破壞，生產什么和如何生產更多地由生產商決定。生活方面，通過參與市場，農民獲得了更高的收入，這使得他們可以在當地的商店便捷地購買到工業產品，改善了他們的生活，但是對城市商品的消費使得農民的文化、品味、價值觀越來越與城市趨同，城市文化越來越多地侵入鄉村。

工業化、城市化進程開始之后，美國鄉村經歷了周期性的波動。20世紀的前20年是美國鄉村少有的繁榮時期，被稱為農業的黃金時代。在這個時期，農業總收入翻了一番，實際農業收入(剔除通貨膨脹因素后的總收入)增長了40%。農民把增加的收入投入到社區和家庭的改善方面，他們改善了道路、學校和教堂，聘請了訓練有素的牧師和教師，鼓勵子女接受高等教育。但即便如此，城鄉之間的生活水平還存在巨大差距，這導致農民產生了挫折感、不滿情緒以及離開鄉村到城市的積極愿望，鄉村的年輕人涌向城鎮。這一時期州和聯邦政府開始對鄉村進行干預，最著名的是旨在改造鄉村社會，滿足鄉村人口需求的鄉村生活運動。1908年，西奧多·羅斯福總統成立鄉村生活委員會，他認為鄉村問題的主要根源是缺乏組織、社會機構的失敗和基礎設施的不足。為此，鄉村生活委員會改革學校和教會，改善道路和郵遞系統，為農民提供貸款，通過推廣運動傳播農業信息。但是，改革學校等努力都遭到了抵制，大多數農民都不希望孩子長途跋涉上學，憎恨城市試圖改變他們的企圖。改良郵遞系統和公路等基礎設施受到大多數農民的歡迎，這也向農民展示了城市生活的吸引力，從而加速了農民向城市的流動。

2.一戰后的鄉村現代化

一戰后農產品價格暴跌，但農民的生活成本并沒有下降到與農產品相同的程度，這造成了鄉村的困難，因此，鄉村試圖在經濟上追趕上城市的步伐。農場管理專家認為農民的低效率和糟糕的商業行為是鄉村的主要問題，因此，這個階段美國的農業和鄉村發展尤其重視提升機械化水平，以提高生產效率。從1920年到1930年，農場上的拖拉機數量從246,000臺激增到920,000臺。但是，這同時造成了中等規模農場的擠壓——10年間農場的平均面積從145英畝上升到157英畝，50英畝的小農場和175英畝甚至更大面積的農場數量增加了，但是，50～175英畝的中等規模農場面積減少了20.6萬英畝[12]。自20世紀20年代開始，隨著鄉村對勞動力需求的下降以及城市的經濟和社會吸引力增強，鄉村人口向城市遷移的速度大大加快。向外遷移導致社區居民更少，學校的學生更少；同時，機械化生產改變了鄰里相互幫助的傳統，再加上人口的減少，鄉村社會網絡惡化。1929年秋，大蕭條席卷了美國，很快在美國鄉村引發了負面影響，農民無力控制生產，國內外需求下降，農產品價格下降，1932年的農業總收入只有1929年的40%[12]。

3.二戰后的鄉村現代化

二戰期間，在農民面臨高物價和勞動力短缺壓力的共同推動下，生產革命開始了。改良作物和動物品種的引進、農場的電力化和以石油為基礎的化學品的出現提高了農業生產力，但生產革命對環境、鄉村社區和農業經濟的影響是復雜的。市場部門是生產革命的最大受益者，一方面，農業綜合企業和食品公司通過向農民出售產品而獲利；另一方面，農民為大型加工商提供了大量和可靠的商品供應，并依據加工商的需求進行生產，農業越來越被大型加工商塑造。在合同農業下，作為杰斐遜筆下獨立公民楷模的農民，越來越多地按照他們所依賴的買家的意愿行事。在生產革命中，中小農民是輸家，特別是在邊緣農業地區，中小農民無法與大型加工商競爭，逐漸失去了在當地的磨坊、屠宰場和罐頭廠。

生產效率的顯著提高和勞動力需求的顯著減少導致大量鄉村人口向城市遷移，鄉村人口結構發生巨大變化，農民在鄉村人口中的占比越來越低。鄉村人口急劇下降導致依賴于當地農民的小城鎮衰落，同時，加劇了鄉村人的孤獨，疏離了鄰里和親屬群體。此外，由于遷往城市的往往是中產階級，這導致鄉村社會貧富兩極分化嚴重。鄉村人口的減少還削弱了鄉村的政治地位，農民成為邊緣人口和社會群體中微不足道的一部分，他們的利益為城市群體而作出犧牲。

(二)美國鄉村發展政策及后果

美國鄉村在現代化進程中遇到了市場波動帶來經濟衰退、大量農村人口外流、農村社區衰落等問題，基于農業主義和對農業神話的信仰，以及為應對城市化和工業化帶給農村社區的問題，美國政府自城市化、工業化之初就出臺了一系列鄉村發展政策和法案，采取了一系列行動。

1.羅斯福新政

20世紀30年代，為應對大蕭條，羅斯福政府發起了一項農業復蘇計劃。羅斯福本人對農業有著強烈的感情投入，他的復蘇計劃主要基于限制種植面積和價格支持，旨在提高農民收入。羅斯福政府制定了一些項目，以加強農場財產的安全，補充信貸資源，鼓勵合作，并確保農民避免因作物遭受天氣災害而帶來損失。雖然政府最初的目標是恢復農業，但新政實施過程中的效果卻超出了農業經濟的范圍。它試圖重新調整農村的社會結構，使勞動者和佃戶能夠有尊嚴地生活，甚至成為土地所有者。該政策取得了一定的效果，農產品價格有所上漲，但這也提高了其他消費者的生活成本。從某種意義上說，這是一種商業農民對弱勢群體的剝削。農產品價格的上漲暫時緩解了國內的困難，但是也為美國未來回歸國際市場制造了障礙。同時，農產品價格盡管上漲了，但并沒有達到農民和政策制定者的預期。究其原因，首先是部分農民預期農產品價格上漲，因此私自增加了農產品的種植；其次是一些參與項目的農民作弊，移除了低產的土地。此外，具有諷刺意味的是，農作物貸款計劃鼓勵了新政者想要限制的一些商品的生產，這是因為貸款利率的下降消除了大宗商品生產的很大一部分風險，而為了充分利用這種新形勢，農民們加大了耕作力度，提高了產量。

種植面積限制為農民帶來的收益分布非常不均衡。首先，并非所有農民都可以參與該項目；其次，并非所有參與該項目的農民都能受益，種植煙草和玉米的農民獲益了，而種植燕麥和橙子的農民則未能獲益；第三，只有商業生產者成為受益者，那些自給自足的農民沒有從這個項目中獲益，農民越商業化，他們在大多數項目中的處境就越好；第四，地區之間的效果也不均衡，一些地區的農民受益大，而南方棉區的佃農卻因為項目的運作而受損不少。因此，以商業和商品為基礎的項目并不是解決諸如低收入、農村貧困和家庭農場消亡等問題的有效工具。

2.二戰后的農業發展項目

二戰以后，種植面積限制和商品貸款已成為美國農業農村政策的長期固定配置。為應對20世紀80年代的農業危機，政府重組債務，出臺了為商業化農業提供資金的項目，以使得農民獲得援助，但與20世紀30年代一樣，恢復農業的政策并非使所有農民得到公平的對待，經營大規模農場的年收益超過50萬美元的農民獲得了所有收益的15%，而這些農民只占農民總數的2%[12]。

此外，種植面積限制計劃不僅沒有提升鄉村社會底層人們的地位，反而固化了鄉村已嚴重分化的社會經濟結構。之所以產生如此意料之外的后果，與市場的運行規律密切相關。作為看不見的手，市場在資源配置中發揮支配性的作用，雖然國家可以通過政策干預市場的運行，但市場中的個體在追求自身利益的動力驅使下產生的個體行為，會重塑市場的結構，使政策偏離預設的結果。

(三)美國鄉村的多元發展

1.農業生產轉型

城市化和工業化改善了農村基礎設施，提高了農民的物質生活水平，是不可避免的方向和趨勢。農民通過參與市場獲得收入，可以購買工業產品，獲得更好的生活，為后代帶來受教育機會；而城鄉差距使農民產生對城市的向往，農村人口外流，這一方面為城市提供了充足的勞動力，另一方面減輕了農業要求規模化經營的負擔。20世紀美國農業發展的趨勢是50畝以下的小農場和175畝以上的大農場增加，50～175畝的中等規模農場減少、逐漸被擠出鄉村。雖然整體來看，農場數量減少，但農產品產量大幅度提高，規模化、機械化經營提高了農業生產效率，這對整個國民經濟和農業經濟都有積極影響。

20世紀以來，伴隨技術革命和全球化進程，鄉村社區面臨著重大的社會經濟挑戰。鄉村地區的產業從農業、礦業和林業轉移到了低技能的制造業，又轉移到了服務業。農業部門越來越被大型、專業化的農場所主導，雇傭的農業勞動力越來越少。美國人口普查局2018年的人口估計顯示，只有4600萬人居住在非大都市地區，約占美國總人口的14%，創歷史新低[13]。同時，只有7%的農村人口是農民，其余大部分從事與農業無關的職業。在一些地區，特別是在農業一直是相對邊緣的產業的地區，傳統農業實際上已經消失，取而代之的是重新造林的土地、圣誕樹農場、被列入保護區計劃的土地、高爾夫球場和其他非農業用地。

在中西部、大平原和南部的大部分地區，雖然大多數土地仍然是農場，但農業制度已經與1945年大不相同。2012年，美國大約有210萬個農場，其中57%是周末農場或業余農場，每年的銷售額不到1萬美元，這些“小農”收入的80%～90%都是非農收入，包括社會保障金、養老金或有償勞動等。非農工作是當今農民的一個顯著特征，因此大多數農民更準確地說應稱為辦事員、教師、護士或卡車司機，他們從事農業，但不是農民。目前，美國約有7萬名專門從事農業經營的農民，他們的年銷售額超過100萬美元，賺取了所有農場收入的48%[12]。這些農民是生產革命的贏家，他們充分利用了現有的新工具，經營大規模農場，并主導了美國的食物和纖維生產。

2.多元發展道路

與過去相比，農村地區對農業的直接依賴明顯減少了。一些地區吸引了試圖逃避城市勞動力和土地高成本的制造商；自然條件優越的地區由于氣候溫和、有湖有山，發展成為城市度假者和退休人員的娛樂中心。但是，并不是每個社區都擁有優越的自然條件或便利設施，有些鄉村的傳統農村經濟雖然遭到侵蝕，但它們仍然依賴農業或采礦業，這些鄉村的就業機會就很少，人口也在逐漸減少[14]。此外，即使成功轉型為旅游區的農村地區，仍然容易受到經濟衰退的影響。與旅游業有關的就業機會往往是不穩定而低薪的，并且缺乏晉升機會和福利。由于城市公司和投資者的開采和利用，經常會有大量的收入從當地流失，這造成了城市對農村的剝削。

在吸納了退休人口的社區，年老的外來人口通常會促進房地產市場的發展，但這也導致了土地價格的上漲。不過，由于許多外來人口都是退休的專業人員，他們通常會為地方政府提供免費的技術援助。他們的志愿工作增強了當地機構的能力，但也可能把他們的價值觀和偏好強加給當地人。

此外，監獄、屠宰場、飼養場、垃圾填埋場以及危險和有毒廢物處理場越來越多地轉移到農村地區。盡管土地使用方式的轉變可能帶來經濟增長，但也帶來了污染問題，導致農村居民選擇離開。一些小城鎮的監獄人口在人口普查中被計算為當地居民，這夸大了當地人口數目，擾亂了為州和聯邦政府重新劃分、重新分配以及稅收支出提供的統計基礎。但事實上，監獄會趕走或排擠其他類型的地方產業的發展[15]。

四、美國鄉村現代化進程的啟示

縱觀美國100多年來的鄉村發展，盡管在現代化的過程中也存在一系列如周期波動、貧富分化、人口外流等問題，但無論是農業經濟、農民的生活水平還是鄉村建設，都發展程度更高，即現代化水平更高。面對城市化、工業化進程中的農業農村問題，美國同樣有對農業神話和農業主義的堅守，基于此出臺了一系列政策和法案，如補貼政策、種植面積限制政策、價格控制政策、推廣服務、貸款計劃等，以穩定市場和農產品價格，保證農民的收入，也進行了學校和教會改革，以提高鄉村的吸引力，但政策往往導致意料之外的后果，原本希望調整鄉村經濟社會結構的政策固化甚至加重了鄉村的社會分化。通過梳理美國100多年的鄉村現代化進程，結合我國鄉村振興和農業農村現代化的時代背景，可以得到以下啟示。

(一)鄉村發展道路的選擇

長期以來我國的城鄉結構都是二元的，但這并不意味著城市和鄉村任何一方的發展需要另一方的犧牲為代價，城鄉并非必然對立。城鄉二元結構的形成與我國建國前長期積貧積弱，建國后必須通過偏向效率更高的城市的政策以實現趕超式發展有關，而偏向城市的發展確實為我國帶來了奇跡般的現代化建設成就。在有條件促進農村發展之后，農村如何發展一直面臨道路選擇的問題。不管是對維持小農的呼吁，還是去小農的倡導，都存在忽視了城鄉是一個整體的事實的問題。

農村和城市共存于社會中，它們共同構成的城鄉結構滿足社會運作所需的功能，維持著人類的生存。因此，不應把農村、農業和農民視為一個孤立的個體，而應該從農村和城市、農業和非農產業、農民和市民的整體角度去看待鄉村問題和鄉村發展。盡管長期偏向城市的政策和不同產業生產效率的差異，使得農村、農業和農民落后于非農社區，但是，實現鄉村振興和鄉村發展并不是靠傾向農村的政策或僅僅關注農村的政策就能實現的，鄉村振興和鄉村發展的道路應該在城鄉整體結構的視角下去選擇。農村和城市向來應該是一個整體，不管是發展城市還是發展農村，基本的價值取向都是通過社會的發展改善人的生活品質，提高人的生活質量。因此，哪條發展道路能帶給廣大人民群眾更好的生活，就應該選擇哪條，而不應該區分到底是農村發展還是城市發展，到底是維持現有的農村還是摒棄它。

(二)為農業經營方式轉變做好銜接和過渡

由于我國大國小農的傳統以及農業農村現代化程度仍不夠高的現實，年輕子女外出務工、年老父母在家務農的勞動力再生產的結構，以及小農會在一定時期內繼續存在[16]的現狀仍然會繼續維持。為提升小農發展現代農業能力，促進小農和現代農業發展有機銜接，我國出臺了一系列幫扶政策，既有貼息、獎補、補償等補貼型的政策，也有鼓勵合作社、龍頭企業、家庭農場等新型經營主體帶動小農的發展型產業政策。這些政策適應當前小農仍在一定時期內存在的現實，但是同時要思考并及早規劃小農的未來。

城市化和工業化是不可避免和不可逆轉的趨勢，農業農村現代化是農村發展的未來，前國家衛生計生委在《中國流動人口發展報告(2016)》中指出，今后在現居住地有長期居留意愿的流動人口將達到半數以上，打算在現居住地繼續居住5 年及以上的占比為56%，且流動人口居住長期化趨勢愈加明顯，人口的流動整體上趨于穩定化、家庭化，定居意愿普遍增強，定居能力日趨分化[17]。當前的小農主要是老年人以及沒有能力和動力離開農村和土地的農民。數十年后當這批小農離世，通過務工、升學等途徑離開農村的農民不愿意再回到農村，那么將無人經營小規模的土地。因此，在維持現有小農幫扶政策穩定的同時，要做好政策銜接和過渡，提前為未來農業經營方式的轉變做好準備。

(三)提升農村社區的吸引力

在城市化和工業化的進程中，不管是市民還是農民，都懷有對美好生活的向往。城市優于農村的經濟、公共設施、福利水平必然吸引有能力的農民進入城市，并且實現永久居留。農村空心化是城市化、工業化進程中的必然結果，需要理性看待。要清醒地認識到，小農的消亡、農業人口的下降是必然的趨勢，不能一味沉浸在對鄉村生活的懷念中；過多的人口集中在農村反倒增加土地資源的壓力，阻礙農業規模化、現代化的經營方式的實現，增加提升農業生產效率的難度。因此，一定的農業人口轉移到非農產業無論對農村還是城市都是有益的，也是不可逆的發展趨勢。真正應該警惕的問題不是農村空心化，而是農業空心化。

規模化、現代化的農業需要人力資源的支撐，因此相較于吸引人才回到農村，需要更多思考的是如何吸引人才回到農業。目前大量農村人口離開農村和農業，一方面由于農業生產效率低，另一方面由于農村的機會和資源遠低于城市。農業生產效率很大程度上是由于小農經營方式導致的，綜觀美國的農業經營，機械化、大農場的生產效率可以遠高于小農經營；而城鄉之間機會和資源的差別在很大程度上是由偏向城市的政策導致的。因此，一方面可以通過規模化、機械化的方式經營，提高農業的生產效率、利潤率，增強農業產業的吸引力；另一方面，為從事農業生產的人提供從事其他行業或在城市中社會的人同等的機會和資源，讓農村和城市的不同僅僅是生產方式的不同，而在效率、資源分配方面是同等的。

(四)幫助農業轉移人口融入城市

隨著城市化和工業化的推進，我國的城市化率將會進一步提升，更多的農村變成城市，更多的農民成為市民。轉移到城市和非農產業的農業人口尤其值得被關注。盡管流入大城市的農民居留意愿和居留能力有限，但流入小城鎮以及小城市的農民擁有更多的居留機會和可能，越來越多的農民希望在小城鎮和小城市實現永久遷移。因此，要提升城市，包括大城市、小城市和小城鎮容納更多人口的能力，制定更加包容的制度，為流入城市的新市民提供更多的就業機會、更好的融入機制，保障他們和原市民享有同等的社會參與機會、社會福利水平，幫助他們真正融入城市，成為真正的市民。