關于新發展階段生態修復高質量發展的思考

劉新衛，吳 悠

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

生態修復是在山水林田湖草沙生命共同體理念指導下，對因為自然因素或者人為干擾而受到破壞的生態系統進行修復和治理，使其減輕負荷壓力恢復原本面貌或向良性循環方向發展的活動。立足新發展階段“生態環保任重道遠”[1]的客觀現實，貫徹新發展理念，加快推進形成生態修復高質量發展新格局，是構建新發展格局的重要內容和重大任務，有助于協同推進實現人民富裕、國家強盛、中國美麗。

1 正確認識新發展階段的生態修復

新發展階段是我國經濟社會發展新的歷史方位，在國內需求亟待提振、國際環境日趨復雜的當前，科學地開展生態修復有助于在扭住供給側結構性改革主線的同時，通過加強需求側管理，促進解決發展中客觀面對的堵點和短板問題，進而推動形成由需求引導供給、供給推動需求的更高水平的供需動態平衡，這既是著眼長遠、厚植經濟發展潛力，又能顯著增強人民群眾的獲得感和幸福感，以及提升我國參與全球治理水平，在新發展格局構建中發揮重要作用，為全面建設社會主義現代化國家開好局。

1.1 有助于更好地改善民生提高福祉

進入新發展階段以來，中國社會的普遍需求已經全面告別“生存性需求”而加速轉向“發展性需求”，較之日益滿足的衣食住行等傳統物質文化產品，清新空氣、清澈水質、清潔環境等優質公共生態產品逐漸成為廣大群眾新的愈發旺盛的需求。但一些地方生態欠債較多，或者生態環境承載能力達到甚至超過上限的狀況則與之明顯不適。在“良好生態環境是最普惠的民生福祉”“環境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸福”[1-3]等價值觀的指導下，開展生態修復，解決突出生態環境問題，增加優質生態產品供給，一方面，能夠有效提升生態產品供給體系對于消費需求的適配性，切實滿足人民群眾日益增長的對優美生態環境的需要；另一方面，能夠加快推進群眾消費擴容提質，引領大眾消費需求加快朝著綠色、健康、安全的方向轉變。

1.2 有助于促進人地關系更加和諧

馬克思認為，人是自然界的一部分；恩格斯強調，對自然的利用不當會使人類遭到自然界的報復。2020年突然暴發的新冠肺炎疫情及其全球蔓延至今所造成的危害，倒逼世界各國進一步重新反思人與自然關系究竟應該如何正確處理？并且愈發清醒地認識到，保持完整和充分凈化能力的自然生態系統是防止新型流行病出現的關鍵。今后較長一段時間，大力推進生態文明建設，特別是科學開展生態修復，是保護地球家園的必要舉措，有助于維護自然生態系統健康、促進生態系統良性循環，真正踐行“人與自然是生命共同體”理念，助力建設人與自然和諧共生的現代化。

1.3 有助于更好地提振內需破解內卷

“房地產基建＋制造業出口”是21世紀前20年中國經濟快速增長的主要動力源，但在進入新發展階段后，多數曾經扮演增長“動力源”角色的產業不同程度地顯出頹勢，亟須打造新的經濟增長引擎，推動實現新舊動能轉換。作為一種全新的不同于傳統發展理念的綠色發展理念，“綠水青山就是金山銀山”的理論不僅打破了發展與保護對立的固有思維束縛，而且深刻揭示了發展與保護的本質關系，特別是更新了人們關于自然資源的傳統認識[4-5]。當前和今后，科學開展生態修復不僅有助于開拓擴內需新途徑、形成新增長極，為經濟高質量發展持續提供強大助力，而且有助于在保護自然價值和增值自然資本的同時，利用提升或改善的生態系統服務功能，降低災害風險，以確保經濟社會可持續和有韌性發展，推動實現“綠水青山”和“金山銀山”相互轉化，真正達到生態環境保護與經濟發展的辯證統一。

1.4 有助于提升參與全球治理能力

由于世界經濟較長時間處于“新平庸”狀態，加之全球新冠肺炎疫情尚未結束，目前國際上民粹主義、狹隘民族主義思潮升溫，逆全球化和貿易保護主義思潮也有所抬頭，全球治理體系面臨極大挑戰[4-5]。生態環境是當前能夠凝聚全球共識的領域之一，近年來中國深度參與全球生態環境治理，形成了世界生態環境保護治理“中國方案”，特別是生態修復實踐成功引導了國際社會對“中國經驗”的預期，中國“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，爭取在2060年前實現碳中和”的承諾更是引起舉世期待。在此背景下，持續加大生態修復力度，著力提升生態系統碳匯能力，有助于培育我國參與國際合作競爭新優勢，進而引領全球治理體系改革，促進構建人類命運共同體。

2 堅持將新發展理念融入生態修復

作為一個系統的理論體系，新發展理念在新發展階段科學地回答了要實現什么樣的發展，以及怎樣實現這樣的發展的重大問題，能否全面準確理解，并切實貫徹落實攸關我國改革發展全局。在新發展階段組織開展生態修復，一方面，要正確理解并牢固樹立新發展理念，明確生態修復的目的、動力、方式、路徑等，闡明生態修復的政治立場、價值導向、發展模式、發展道路等，解決生態修復“為了誰、依靠誰、我是誰”的問題；另一方面，要將新發展理念融入生態修復實踐，避免工作步入認識誤區，切實增強貫徹落實新發展理念的本領。

2.1 堅持創新工作體制機制

生態修復領域普遍存在諸如“種樹的只管種樹、治水的只管治水”等部門分割現象，而且由于破壞了生態系統的整體性和系統性容易導致顧此失彼，并造成更加嚴重的系統性破壞。因此，對生態系統進行統一保護、統一修復的客觀需求由來已久。2018年，國務院機構改革中新組建的自然資源部被國家賦予“兩統一”管理職能，包括統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，從頂層設計角度理順了生態修復管理體制。但“我國生態環境保護中存在的突出問題大多與體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關”[3]，立足新發展階段構建生態修復新格局需要繼續創新體制機制，加快形成完備的生態修復制度體系。

2.2 堅持系統觀點統籌協調

自然界是一個具有自組織功能的有機整體，雖然生態系統組成要素眾多、結構分布復雜，但存在無數相互依存、緊密聯系的有機脈絡，往往牽一發而動全身。“山水林田湖草沙是生命共同體”的重要論斷形象地揭示了自然生態的整體性、系統性特征。針對品質下降、功能受損、服務受限生態系統的修復治理，不能僅從局域尺度分析和解決問題，特別是不能陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的狀況，而是要堅持系統思維，從生態系統整體性和流域系統性出發，打通山上與山下、地上和地下、流域上下游、岸線和水體、陸地和海洋、城市和農村等的聯系，切實改變治山、治水、護田等各自為戰的不利局面，推進山水林田湖草沙一體化治理和系統性修復，推動實現格局優化、系統穩定、功能提升的目標。

2.3 堅持人與自然和諧共生

人與自然和諧共生是將馬克思主義生態思想和中國古代生態智慧有機結合，并面向現代化創造性地提出的認識。面對一些地區生態環境問題突出或優質生態產品匱乏這類落實高質量發展的最大短板，開展生態修復首先要停止人為干擾，依靠生態系統的自我調節能力向有序方向演化。實施必要的修復治理工程時要將綠色、生態理念貫穿于規劃、設計、施工、驗收、管護的全部流程和所有環節，凸顯“綠色是生命的象征、大自然的底色”。同時，要積極保護修復傳統文化和民風民俗中的積極元素，努力營造獨具特色的自然景觀和人文氛圍，真正實現“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”，以及“還自然以寧靜、和諧、美麗”的愿景。

2.4 堅持加強國際交流合作

“構建人類命運共同體”理念是基于世界的前途和命運角度對人類社會未來作出的理性思考，蘊含著世界各國人民的共同福祉。面對生物多樣性喪失、氣候變暖、土地退化等日益嚴峻的全球性風險，2021年10月，“2020年聯合國生物多樣性大會（第一階段）高級別會議”通過的《昆明宣言》強調：“增加生態系統方法的運用，以解決生物多樣性喪失、恢復退化生態系統、增強復原力、減緩和適應氣候變化、支持可持續糧食生產、促進健康”。在生態環境問題使得世界各國“你中有我，我中有你”、利益休戚相關的時代背景下，開展生態修復需要加強國際交流與合作，與國際社會一道建設清潔美麗世界、構建人類命運共同體。

2.5 堅持美麗中國共建共享

美麗中國共建共享不僅體現了生態文明建設公眾參與這一傳統，而且融合了新的現代社會治理模式。開展生態修復需要遵循共建共享原則，一方面，充分調動各方面的積極性和創造性，加快構建國家提出和倡導的“政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，將修復受損生態轉化為全體人民的自覺行動；另一方面，為參與修復的各類市場主體營造公平公正公開的投資環境，構建持續回報機制，確保生態修復高質量發展，民眾成為優質生態產品的受益主體。共建共享原則明確了當前和今后推進生態修復工作的目標任務要求和行動準則，保障了生態修復的開展是為了人民并依靠人民，以及修復成果由人民共享目標的實現。

3 加快推進形成生態修復高質量發展新格局

加快謀劃并積極推進形成生態修復高質量發展的新格局，需要深刻認識進入新發展階段后生態環境保護面臨的新形勢新要求。在此基礎上，全面貫徹落實新發展理念，加強組織領導，鼓勵廣泛參與，健全激勵機制，夯實工作基礎，為建設美麗中國、增進民生福祉、促進人地和諧，進而實現經濟社會可持續發展提供堅實的支撐。

3.1 切實發揮政府主導作用

“發揮政府作用，不是簡單地下達行政命令”。各級政府要始終把人民放在心中的最高位置，按照生態惠民、生態利民和生態為民的要求，著重解決那些嚴重損害群眾生命健康的突出生態環境問題，針對性地增加人民群眾迫切需要的優質生態產品，在開展生態修復中發揮主導作用。一是強化規劃管控。加快健全國土空間規劃體系，組織編制實施生態修復規劃、方案和工程，整體優化生產、生活、生態空間格局。二是加強部門聯動。自然資源主管部門要積極銜接、貫通自然資源管理的各個環節、各種手段，匯集、聚合涉及自然資源的各項任務、各類政策；各有關部門要根據職能定位和職責分工，結合實際研究制定配套政策措施，細化操作程序以增強操作性，協力推進生態修復。三是統籌項目資金。圍繞生態環境治理的突出問題和重點任務，加大項目資金整合力度，發揮項目資金的疊加效益和規模效應。此外，各級政府還要在強化示范引領、優化監管服務、做好宣傳引導等方面積極發揮作用。

3.2 推進形成生態修復合力

“人心齊，泰山移。”生態修復是一個只有起點沒有終點的偉大事業，建設美麗中國、創造天藍地綠水凈的美好家園，需要調動整合社會各方力量，形成合力，特別是要深化政產學研合作。各級領導干部必須具備大局意識與合作意識，引領全社會貫徹落實新發展理念，凝聚全社會力量，共同推進生態修復。各級政府及其主管部門要秉承“法無授權不可為”“法定職責必須為”原則，除了按照既定事權劃分明確責任清單，做好分內之事外，還要著力培育生態修復市場，建立公開透明的市場規則，引導鼓勵各方力量投入生態修復。中介機構、施工單位或個人等市場主體“法無禁止皆可為”，依法依規做好生態修復項目的立項申請、規劃設計和工程施工等，按照市場規則行事，并接受來自政府和社會各界監督。高校和研究院所等學研機構要瞄準生態修復的前沿領域和實踐“痛點”，加強基礎理論研究和關鍵技術研發，支撐解決實踐難題。

3.3 健全生態修復激勵機制

“保護生態環境就是保護生產力，綠水青山和金山銀山絕不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路”。各級政府對本地區生態文明建設負總責，要將生態修復工作開展情況及其實施成效作為衡量生態文明建設的重要指標、判斷執政能力的重要標尺，關鍵在于建立健全激勵機制和配套政策，推動生態修復，實現生態、經濟和社會效益的有機統一。對于各級政府而言，要按照任務與資金相匹配原則，在地方各級財政中合理設立生態修復專項，并在國家確定一般性財政轉移支付規模時將生態修復成效作為重要依據，激勵地方聚合項目、統籌資金，協調開展生態修復工作；探索建立與國家主體功能區戰略實施，特別是與全民所有自然資源資產有償使用相配套的縱向生態保護補償制度，以及基于自然資源資產產權交易和區域交流合作的橫向生態保護補償制度，建立健全碳排放權交易制度等。各級政府還要抓緊構建“誰修復、誰受益”的生態修復市場機制，落實和綜合運用產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持等政策，引導市場主體參與修復并從中獲益。

3.4 夯實生態修復工作基礎

“基礎不牢，地動山搖”。生態系統問題錯綜復雜，開展生態修復需要保持戰略定力，多做打基礎利長遠的工作。當前尤其需要加快制定生態修復法律法規，建立健全法律法規體系；充分利用第三次全國國土調查和自然資源調查監測成果，綜合考慮自然生態要素和自然地理格局，建立統一的生態狀況調查分類標準，統籌實施生態狀況動態監測，支撐生態修復決策；基于國土空間基礎信息平臺，整合現有生態修復業務相關數據和系統，構建“橫向共享、縱向相通”的生態修復管理平臺，統一基礎數據，統籌規劃與項目管理，實現生態修復全業務鏈管理；加大生態修復科技創新，應用推廣行之有效的修復技術；制定完善生態修復相關行業技術標準（規范或指南），形成一套涵蓋生態修復工作全過程的主要環節和重點內容的技術標準體系表；建設一支高素質的生態修復管理干部和人才隊伍，提升現有人員的專業素質和業務水平；加強生態修復學科和專業建設。