澳大利亞昆士蘭州煤炭-煤層氣重疊礦業權 管理經驗借鑒

姜杉鈺

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100035）

國內外勘探實踐表明，油氣和煤炭這兩類重要的能源礦產均主要形成和富集在沉積盆地中，二者具有成因和成礦（藏）上的聯系且大多空間重疊分布[1]。針對油氣和煤炭重疊分布的特點，為協調資源勘查開采，避免和解決礦業權矛盾沖突，我國在礦產資源管理上進行了不斷的探索，取得了一定成效，但當前仍然存在制度不完善、規則不具體等缺陷，制約資源高效開發利用和損害礦業權人利益的情況時有發生[2-6]。昆士蘭州是澳大利亞重要的礦產資源富集地，礦產資源勘查開發管理制度經歷了長期的發展[7]，尤其是在煤炭-煤層氣重疊礦業權管理方面建立了較為完整的制度體系和工作機制。研究和學習其經驗，對于優化我國當前油氣-煤炭/油氣-非油氣乃至未來拓展至其他類型的重疊礦業權管理具有一定的借鑒意義。

1 煤炭-煤層氣重疊礦業權管理現狀

1.1 相關背景

昆士蘭州是澳大利亞第二大州,位于澳大利亞大陸的東北部，約占其大陸面積的五分之一。該州煤炭開采已有百余年的歷史，煤炭探明儲量約340×108t，接近全國總量的一半左右，最高年產煤炭量超過2×108t。昆士蘭州煤層氣勘探開發始于20世紀90年代并不斷展現出巨大潛力，目前煤層氣井約有1500口，煤層氣產量占全國總量的95%以上[8]。資料顯示，昆士蘭州90%的煤炭和煤層氣是重疊分布的。隨著近年來城市擴張，工業、農牧業快速發展，生態環境保護呼聲越發強烈，煤炭和煤層氣勘查開采空間受限，對于土地的爭奪越發激烈，矛盾沖突加劇，對企業、政府以及社區居民等均造成了諸多不利影響，引起了各界的廣泛關注[9]。政府也由此下定決心緩解煤炭和煤層氣勘查開發競爭，實現二者在有限的土地上共存，最大化地利用地下資源，保障煤炭和天然氣產業的持續共同發展。

1.2 制度發展歷程

煤炭-煤層氣重疊礦業權管理最初制度框架的建立始于2004年，主要依據昆士蘭州《2004年石油天然氣法》（Petroleum & Gas Act 2004）、《1989年礦產資源法》（Mineral Resources Act 1989）等的有關條款。最初的制度框架以保障礦業權人利益為核心，但其過分地有利于重疊區域內最先獲得礦業權的企業或個人，尤其是賦予了采礦權人單方面否決礦業權重疊設置的權利，在一定程度上限制了新興的煤層氣產業發展，而且其在管理細則上也缺乏重疊區域采礦期限限制等具體要求，發揮的作用相對有限。

因此，昆士蘭州政府于2011年廣泛征求社會各界意見，并于2012年出臺《最大化利用煤炭和煤層氣——昆士蘭州重疊礦業權的新路徑》政府白皮書，為2013年制定法律草案奠定了基礎。最終，新的煤炭-油氣重疊礦業權管理框架和細則被納入昆士蘭州《2014年礦產和能源資源（共同條款）法案》[Mineral and Energy Resources (Common Provisions) Act，MERCP Act]中，有關采礦安全、員工健康等方面的法律法規也隨之做出適應性調整，政府部門配合出臺了行業指南，以引導和規范礦業權人行為。

1.3 管理框架特點

昆士蘭州煤炭-煤層氣重疊礦業權管理框架是以解決煤炭-煤層氣勘查開采矛盾沖突而誕生并經完善延續至今的，但其并不僅針對煤炭-煤層氣的重疊礦業權管理，從《2014年礦產和能源資源（共同條款）法案》的內容來看，具體的條款用詞以更為寬泛的煤炭-油氣兩大類礦產形式出現，這也意味著該框架不僅適用于煤炭與煤層氣的礦業權重疊，而且也適用于煤炭與常規石油、頁巖氣、致密氣等其他類型油氣礦產的重疊礦業權管理。

管理框架的制定旨在激勵煤炭和煤層氣行業充分利用現有資源，保障礦業權人在土地使用重疊的情況下共同管理和發展通力合作，為行業和國家取得最大化的成果效益[10]。具體體現出五大目標：即簡化授予重疊礦業權的途徑并確定具體要求；鼓勵企業間協商談判，以便更好地在重疊區域同時開發兩種資源；對潛在的爭端問題提供一套合理的解決程序；建立聯合勘探開發中人員健康和施工安全的管理要求；減少資源管理機構的行政負擔[11]。

2 煤炭-煤層氣重疊礦業權管理的重要舉措

結合煤炭-煤層氣的地質特點、勘探開發技術方式、管理目標等，昆士蘭州對兩類資源重疊礦業權設置和管理的經驗措施對我國具有一定的參考價值。在當前管理框架下，對不同形式礦業權之間的重疊設置和管理具有不同的要求（表1），尤其以涉及重疊采礦租約方面的管理最為復雜。下面分別對其五大重要舉措及其他典型經驗做法進行詳細論述。

表1 煤炭-煤層氣礦業權形式表

2.1 強制性通知

發出強制性通知（mandatory notices）是煤炭采礦租約（ML）或煤層氣采礦租約（PL）重疊設置在已有煤層氣或煤炭各類礦業權之上的強制性要求，體現了對原有礦業權人權利的尊重。其目的在于讓重疊雙方明確業務開展的范圍、時間等，以促進共存的生產操作，為后續信息共享、聯合開發計劃的制定奠定基礎。

具體而言，擬新設立的煤炭/煤層氣采礦租約持有人需要在取得管理機構批準后的10個工作日內，向重疊區域已設立礦業權人發出其新立礦業權的通知，通知的內容除申請的基本材料外，還必須根據已設礦業權的種類不同給予差異性的具體說明。例如，當新立煤炭采礦租約在已設立煤層氣探礦權（ATP）之上時，通知中就必須明確煤炭采礦租約在重疊區域內的初始礦區（Initial Mining Area，IMA）①初始礦區：采礦租約持有人最初確定的可安全采礦10年所需的最低面積范圍。、滾動礦區（Rolling Mining Area，RMA）②滾動礦區：采礦租約持有人后續新增的可安全采礦1年所需的最低面積范圍。，以及對應的初始采礦時間（Commencement Dates，CD）、聯合開發計劃等。

2.2 設置單獨開采區與同步操作區

對于煤炭-煤層氣采礦租約重疊的區域，煤炭采礦租約持有人享有先行權，可以設置單獨開采占用區（sole occupancy）優先進行煤炭開采，并有權要求該區域內不同時進行任何煤層氣開采活動。對于每個單獨占用的區域，煤炭采礦租約持有人必須確定初始礦區和滾動礦區開始采礦活動的初始日期，在設置單獨開采占用區前需要提前告知重疊的煤層氣礦業權人，在必要的情況下給予其適當 補償。

如煤炭采礦租約持有人擬定的初始采礦日期較以往提前時，需要向煤層氣采礦權人發出一份加速通知，而且相應地必須修改有關的任何聯合開發計劃，以確保其與加速通知一致。如果提前采礦造成油氣采礦權人損失，則需要進行一定賠償。另外，如果重疊礦業權的共存滿足安全與健康協議的要求，則可以在與初始礦區或滾動礦區相鄰的重疊區域建立同步操作區（Simultaneous Operation Zones，SOZ），重疊雙方對同步操作區具有聯合的占有權利，同步進行煤炭和煤層氣開采。

2.3 聯合開發計劃

按照要求，煤炭采礦租約和煤層氣采礦租約持有雙方必須合作商討和制定聯合開發計劃（Joint Development Plans，JDP），詳細部署重疊地區的資源協調開發事宜，該計劃要與各自最初礦業權取得時的采礦計劃相匹配；雙方如無法達成一致意見可申請仲裁予以解決，經協商一致的聯合開發計劃，可適用于一個以上的重疊區域。

聯合開發計劃主要包括6個方面的內容：煤炭采礦租約和煤層氣采礦租約的基本信息；雙方在重疊區域擬開展的業務工作時間、地點、內容；煤炭租約中確定的初始礦區、滾動礦區，以及對應的初始采礦時間；經雙方確定的重疊區域內的同步操作區；關于優化煤炭和煤層氣資源開發利用的聲明；計劃的有效期限。聯合開發計劃在確定后各方必須嚴格遵守和執行，如果一方在執行過程中未達到預期資源開發目標，對另一方產生重大影響（如產量大幅下降）時，雙方可以進一步協商修訂該計劃并將新版本上報資源管理機構。

2.4 信息交流共享機制

無論對于哪兩種形式煤炭和煤層氣礦業權之間的重疊，礦業權人必須要共享信息（exchange of information），以便在重疊區域優化勘探開發方案。雙方均必須在重疊區域形成后的20個工作日內提供各自信息，之后每年提供一次；重疊礦業權的雙方必須每年至少會面一次，以促進信息共享。共享的信息包括：現場施工和未來發展的計劃；各項基礎設施的位置；資源開發和生產目標；各項勘探開發活動的具體安排部署；土地復墾和環境管理策略；安全和健康安排；其他法律規定需要共享的信息。

在信息交流和共享的原則下，涉及重疊礦業權的雙方、資源管理機構人員均需要遵守保密要求，不得無故泄露信息以謀求其他目的。因泄露信息而對資料所有者造成的損失，需由泄露信息一方予以全部賠償，泄露信息一方通過泄露信息獲得的商業利益也需要全部給予資料所有者。

2.5 聯合互動管理計劃

在重疊區域進行同時作業的煤炭和煤層氣礦業權人都必須共同指定一個聯合互動管理計劃（Joint Interaction Management Plans，JIMP）來識別和控制潛在的危害和風險，這一計劃適用于各種煤炭-煤層氣礦業權形式的組合，并按要求成為煤礦安全和健康管理體系，以及現場施工安全管理的一部分。

聯合互動管理計劃必須遵守所有立法和法規的安全要求，由煤礦現場高級主管和油氣田現場施工負責人協商簽訂；內容上必須確認重疊區域內煤炭開采的初始礦區、滾動礦區和同步操作區，明確雙方的安全職責和直接負責人，認定待控制的災害風險、實時監測要求，以及應急響應程序等。另外，雙方負責人在簽訂聯合互動管理計劃時還需要對員工入職培訓、信息交流、車輛安全等其他方面問題進行溝通和協調。如果在重疊區域內的施工情況發生變化，或者由于實際措施未能控制預期風險等其他原因，雙方則必須通過持續的協商對聯合互動管理計劃進行審查和修訂。

2.6 其他典型做法

一是管理機構及時掌握重疊礦業權有關信息。昆士蘭州政府礦產資源勘查開采管理機構為自然資源、礦山和能源部（Department of Natural Resources, Mines and Energy），其部長有權要求重疊礦業權雙方上交聯合開發計劃，并對其商業和技術可行性等進行審查，有權獲取有關重疊區域優化開發利用國家煤炭和煤層氣資源的任何信息，以及重疊區域安全生產的任何信息，也有權審議和修訂聯合開發計劃。

二是依靠仲裁解決雙方難以協商一致的問題。針對無法達成一致的協議或決定，包括聯合開發計劃、聯合互動管理計劃、有關賠償責任等，雙方可以聯合或單方面在一定期限內請求指定仲裁機構的一名仲裁員進行仲裁，最終依據仲裁結果形成有關協議或決定。

三是對雙方提出采區和井場的報廢管理要求。為保障安全生產，減少災害風險，對煤炭-油氣采礦權重疊區域內提出了具體要求，例如，油氣鉆井和鉆孔要下套管；報廢井孔要取出特殊設備；對鉆井、鉆孔和其他孔隙進行充填等。雙方也可將該方面達成的協議納入聯合互動管理計劃中。

3 對我國的借鑒與啟示

3.1 優化油氣-煤炭/非油氣重疊礦業權管理是必然趨勢

油氣和煤炭資源在我國鄂爾多斯盆地、準噶爾盆地、松遼盆地、二連盆地等的重疊分布特點已被礦業界所熟知[12]。因而在一些重要的煤炭和油氣重疊區域，兩類資源勘查開采的矛盾沖突仍有待協調解決。例如，鄂爾多斯盆地北部榆林、延安等地，青海柴達木盆地等都存在兩類資源礦業權權益不明、礦業權矛盾沖突的情況。此外，某些地區廢棄油井影響煤炭開采，產生煤礦突水風險的情況，以及煤炭開采造成鄰近天然氣資源浪費的情況都時有發生。這些問題對優化油氣-煤炭重疊礦業權管理提出了客觀的需求。

近年來，賦存在含煤地層中的煤層氣、頁巖氣、致密氣等得到了業界的廣泛關注，與之對應的“煤系氣”“煤成氣”產業發展與轉型成為國家能源發展的重要趨勢[13]，這在國家能源革命綜合改革試點——山西省有著具體的體現[14]。為充分發揮我國煤炭大國的資源優勢，推進煤成氣增儲上產，就需要積極主動地創新油氣-煤炭礦業權管理體制機制。與此同時，隨著國土空間規劃體系的逐步建立，空間分區和用途管制越發明確，礦產資源勘查開采空間壓縮，在保障生態安全、生產安全的前提下，積極引導和優化油氣-非油氣乃至更多類型的礦產在同一空間內的勘查開采很可能成為趨勢，這也對重疊礦業權管理提出了更高的要求。

3.2 完善制度框架和細化規則要求是當務之急

我國在重疊礦業權管理方面進行過一定的探索，例如，2016年山西省針對其省內突出的煤炭-煤層氣礦業權重疊爭議，出臺了有關政策提出了自主協商、行政調解等多項措施①《山西省煤層氣和煤炭礦業權重疊區爭議解決辦法》（晉政辦發〔2016〕141號）。，在一定程度上緩解了矛盾沖突。2017年，國土資源部出臺有關政策②《關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規〔2017〕14號）和《關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號）。，放開了油氣與非油氣礦業權的重疊設置，要求礦業權人雙方簽署互不干擾協議以規范雙方行為，邁出了我國重疊礦業權管理的創新性一步。但客觀而言，我國重疊礦業權管理目前未形成制度框架體系，規則和要求相對碎片化，解決實際問題的效力還遠遠不夠。

調研發現，由于缺乏體系化的管理規則，以及相應的法律保障，某些地區油氣-煤炭資源勘查開采簽訂互不干擾協議的行為僅成為重疊礦業權設置的前置性程序，并沒有發揮出真正意義上對企業行為的約束性效力；部分地區還存在油氣和煤炭企業單方面拒不簽訂互不干擾協議的情況。而且因缺乏法律和政策依據，企業間產生矛盾沖突后難以尋求路徑維護自身權益，管理部門也難以從中依法依規統籌協調，以至于僵局無法破解。因此，結合我國礦產資源管理國情，依靠現有的油氣-非油氣重疊礦業權管理基礎，制定完善管理框架，細化資源、環境、安全等方面的規則和法律，對于保護和高效利用資源、維護礦業權人權益等都十分關鍵。

3.3 找準政府定位并推動企業合作是根本所在

在促進煤炭和煤層氣的協調勘查開發進程中，昆士蘭州更多的是依靠礦業權人或企業間通過聯合開發計劃、聯合互動管理計劃等具體實現；出現意見不一致或利益受損等情況時也是由企業主動申請仲裁或通過上訴等予以解決，政府更多是制定政策法律和行業規范以引導、規范并監督礦業權人的合作。客觀而言，實現諸如煤炭-油氣兩類重疊分布資源高效開發利用的最理想方式就是依靠企業間的合作，而矛盾沖突的本質也在于企業利益或權益的不兼容。因此推動企業合作，保障各方利益不受侵害乃至互利互惠是根本所在，其中，政府的作用不可忽視。

就當前我國已放開的油氣-非油氣礦業權重疊設置而言，一方面，為了促進企業間的合作，減少矛盾沖突，礦產、環境、安全等有關部門應找準其引導者和監管者的定位，會同企業、協會等的業內專家制定與政策法律相配套的技術操作指南；學習昆士蘭州對通知發布、協議簽訂、信息共享、仲裁方式等做出具體的時限和內容要求，讓企業合作有據可循，確保安全生產進而實現互利共贏。另一方面，可考慮采用政策激勵的方式，對在重疊區域進行合作勘查開采資源的企業在稅費減免、資本注入等方面給予一定的優惠，或對企業給予一定形式的經濟補償，以換取國家更大的資源效益。