行政組織編的編纂方向:功能與結(jié)構(gòu)
——兼議行政組織編對(duì)整體型行政的回應(yīng)

楊 欣

(中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院 法學(xué)院,北京 100048)

對(duì)于行政法法典化而言,2021年4月全國(guó)人大常委會(huì)公布的《2021年度立法工作計(jì)劃》,是將夢(mèng)想照進(jìn)了現(xiàn)實(shí)。工作計(jì)劃提出,“研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。相較于同時(shí)提出的環(huán)境法典、教育法典,行政基本法典的制定面臨著更多的理論和技術(shù)難題,需要逐個(gè)研判求解,本文擬對(duì)法典編纂中的行政組織編進(jìn)行研究,聚焦于行政組織編的功能與結(jié)構(gòu),基于我國(guó)公共行政的特質(zhì),探討行政組織編建構(gòu)的邏輯框架。

一、行政組織法在行政基本法典中的功能與地位

(一)行政組織法在行政基本法典中的功能

行政組織法是否作為一個(gè)獨(dú)立的部份在行政基本法典中呈現(xiàn),以及其后的結(jié)構(gòu)與制度設(shè)計(jì),在本源上取決于對(duì)行政組織法功能的認(rèn)知。

1.行政組織法的主導(dǎo)性功能是客觀法

“現(xiàn)代國(guó)家的決策力與行動(dòng)力系依行政組織之結(jié)構(gòu)而定”①[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第225頁(yè)。,從應(yīng)然的角度,行政組織法作為有關(guān)行政組織的建構(gòu)法,盡管存在“履職公正”等主觀面向的要求,但其占主導(dǎo)地位的功能是客觀法而不是主觀法。就我國(guó)而言,我國(guó)古代一直重視行政組織秩序的建構(gòu),其在行政法制體系中處于中心地位,以《唐六典》為例,20世紀(jì)80年代末學(xué)界曾有“唐六典是否是行政法典”的爭(zhēng)議,以錢(qián)大群、李玉生為代表的學(xué)者認(rèn)為《唐六典》不是行政法典,以《周禮》為模式的《唐六典》,內(nèi)容限于國(guó)家機(jī)關(guān)的組織編制,是以國(guó)家機(jī)關(guān)及職官為綱目而抄摘在行的令、式的有關(guān)內(nèi)容的一部官修典。②錢(qián)大群、李玉生:《〈唐六典〉性質(zhì)論》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1989年第6期,第189-204頁(yè)。兩位學(xué)者對(duì)《唐六典》性質(zhì)的判斷更接近作為客觀法的行政組織法。中華人民共和國(guó)成立以來(lái),黨和政府一直致力于我國(guó)行政組織秩序的完善,盡管手段可能表現(xiàn)為“三定方案”等“試錯(cuò)方案”,但它并不排除規(guī)范主義,而是通過(guò)知識(shí)的累積性發(fā)展,去切實(shí)地、恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行規(guī)范性設(shè)計(jì)。③沈巋:《公共行政組織建構(gòu)的合法化進(jìn)路》,載《法學(xué)研究》2005年第4期,第97頁(yè)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看,德、法等國(guó)行政組織法秉持的亦多是客觀法定位,德國(guó)行政組織法的目的取向被認(rèn)為在于不斷地建構(gòu)“公共利益秩序”,靜態(tài)的行政組織法由三部分組成:法律形式、體系上的特有的區(qū)分以及特定實(shí)體法原則。法律形式的元素包括:職位、行政機(jī)關(guān)、公法社團(tuán)、營(yíng)造物及公法財(cái)團(tuán),再加上行政法所采用的公司法上的組織形式。以上是行政組織法教學(xué)上最重要的內(nèi)容。近年組織作為管制媒介成為新的關(guān)注點(diǎn),認(rèn)為行政組織法特別需要參考組織學(xué)。④[德]施密特.阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第226-231頁(yè)。與德國(guó)類(lèi)似,法國(guó)、日本等國(guó)行政組織法均偏向于客觀法。法國(guó)存在通過(guò)客觀法實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的理念,規(guī)范的是參與公共行政的所有主體,包括國(guó)家行政、地方行政區(qū)、公立公益機(jī)構(gòu)、其它專(zhuān)業(yè)法人等,權(quán)力下放是其關(guān)注的重點(diǎn),⑤[法]讓·里韋羅等:《法國(guó)行政法》,魯仁譯,商務(wù)印書(shū)館,第73-326頁(yè)。行政組織法為行政組織的分節(jié)化 (采取法人形態(tài)的公企業(yè)等)、分權(quán)化 (地方公共團(tuán)體等),或者與民間團(tuán)體、個(gè)人協(xié)作提供了規(guī)范依據(jù)。⑥[日]山本隆司:《客觀法與主觀權(quán)利》,王貴松譯,載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第6期,第98-111頁(yè)。日本行政組織被認(rèn)為是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的法,包括國(guó)家行政組織法、地方自治法等。⑦[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學(xué)出版社2008年版,第3-172頁(yè)。

2.我國(guó)行政組織法理論研究偏向主觀法

作為行政法的組成部分,行政組織法的功能,不可避免地受到行政法整體功能構(gòu)造的影響。我國(guó)行政法本土的發(fā)展以《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布施行為基礎(chǔ),以后續(xù)的行政復(fù)議、國(guó)家賠償、行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等制度為主干,加之受到同時(shí)期發(fā)展的民法學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)的影響,又使其形成了獨(dú)有的特點(diǎn)和局限。這種以行政決定為主要規(guī)范對(duì)象,以私權(quán)保障為主要功能期待,以回避和聽(tīng)取意見(jiàn)等對(duì)抗程序?yàn)橹饕贫葮?gòu)造的傳統(tǒng)行政法治,基本上屬于主觀行政法的范疇。①成協(xié)中:《行政法平衡理論:功能、挑戰(zhàn)與超越》,載《清華法學(xué)》2015年第1期,第47頁(yè)。行政法的這種主觀法傾向深刻影響了行政組織法的研究,“由于行政訴訟法的投射,我國(guó)行政組織法的研究基本限于行政主體理論”②沈巋:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來(lái)的行政法學(xué)》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第6頁(yè)。,經(jīng)我國(guó)學(xué)者改造后的行政主體理論不復(fù)法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)的行政分權(quán)和地方分權(quán)的客觀法功能,而是為了相對(duì)人更為便利地識(shí)別行政復(fù)議的被申請(qǐng)人、行政訴訟的被告,具有顯明的主觀法特質(zhì)。如同沈巋教授所指出的,“沿著行政訴訟法維度的行政法學(xué)發(fā)展,終究會(huì)受制于這個(gè)維度繼續(xù)延伸的限度”③沈巋:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來(lái)的行政法學(xué)》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第9-10頁(yè)。,行政組織法的研究體現(xiàn)了這個(gè)限度,其長(zhǎng)期偏居為行政救濟(jì)法提供主體資格論證的一隅,忽視了行政組織本體這座“森林”。

3.我國(guó)行政組織法存在客觀秩序?qū)用娴娜笔?/p>

我國(guó)行政組織法理論研究的主觀法偏好難以為行政組織本身的秩序建構(gòu)提供充分的學(xué)術(shù)支持,加之實(shí)踐中“行政組織是行政內(nèi)部事務(wù)”的傳統(tǒng)思維,使得我國(guó)行政組織法律制度發(fā)展緩慢,行政組織法處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)。④薛剛凌:《行政組織法發(fā)展缺位之檢討》,載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2008年第5期,第111-113頁(yè)。當(dāng)前我國(guó)行政組織法在客觀組織秩序?qū)用娲嬖诙嘀厝笔А５谝?就組織類(lèi)型而言,當(dāng)前納入行政組織法調(diào)整的組織類(lèi)型狹窄,僅限于國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府,對(duì)其他承擔(dān)行政職能的組織,如自貿(mào)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等,現(xiàn)有關(guān)注主要停留在行政訴訟被告資格層面;第二,就工作機(jī)制而言,已制定的行政組織法內(nèi)容過(guò)于原則,以《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院組織法”)為例,其僅有11條內(nèi)容,缺乏“委員會(huì)”與“部”工作機(jī)制的區(qū)分,更未規(guī)定操作性內(nèi)容;第三,就組織間的關(guān)系而言,《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱“地方組織法”)增加了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制”的規(guī)定(第80條),但對(duì)行政機(jī)關(guān)之間的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則未有所涉及,對(duì)行政授權(quán)、行政委托、行政協(xié)助等制度亦缺乏統(tǒng)一的規(guī)范;第四,就行政組織的支持系統(tǒng)而言,對(duì)于其中“人的支持”,當(dāng)前對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的規(guī)范限于《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱“公務(wù)員法”)中的公務(wù)員,實(shí)踐中存在輔警等類(lèi)似身份的人員未被納入調(diào)整對(duì)象,人員編制存在兩部行政法規(guī)中,但未能制定統(tǒng)一的編制法;對(duì)于物的支持,“行政公產(chǎn)長(zhǎng)期游離在行政組織法的研究范圍之外,而公產(chǎn)在公共使用目的的設(shè)定、廢除和變更、公產(chǎn)界線的劃定、公產(chǎn)的相鄰關(guān)系、公產(chǎn)的維修、不能轉(zhuǎn)讓性以及公產(chǎn)保護(hù)的處罰、公產(chǎn)的使用等諸多方面,都應(yīng)受到行政法特殊規(guī)范之約束。”⑤沈巋:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來(lái)的行政法學(xué)》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第8頁(yè)。

前述行政組織法客觀秩序的缺失,一方面,使得行政組織法難以為行政組織的構(gòu)建提供系統(tǒng)性支持,另一方面,也使得行政組織法與行政組織的改革脫節(jié),以《國(guó)務(wù)院組織法》為例,改革開(kāi)放以來(lái),國(guó)務(wù)院已歷經(jīng)八次規(guī)模性機(jī)構(gòu)改革,無(wú)論機(jī)構(gòu)還是職能均已遠(yuǎn)非1982年《國(guó)務(wù)院組織法》制定時(shí)的樣態(tài),但《國(guó)務(wù)院組織法》在這四十年中未做任何修改。

綜上所述,籍由行政基本法典編纂的契機(jī),將行政組織法納入行政法典體系,將行政組織建構(gòu)成法律上的行為體,規(guī)范其內(nèi)部結(jié)構(gòu),不僅可以補(bǔ)足當(dāng)下行政組織秩序存在的缺漏和不足,服務(wù)于依法行政、依法治國(guó)的治理目標(biāo),并且完善的行政組織法有助于行政權(quán)力上游暢通、權(quán)責(zé)分明,其形成的反射利益可使相對(duì)人普遍受益。

(二)行政組織法在法典中的地位

1.行政組織法應(yīng)在行政基本法典中單獨(dú)成編

與行政活動(dòng)編在行政基本法典中毋庸置疑的獨(dú)立地位不同,對(duì)于行政組織法而言,盡管學(xué)者已就“從行政基本法典的內(nèi)容定位出發(fā),行政基本法典應(yīng)當(dāng)包括行政組織法”進(jìn)行了充分論證①馬懷德:《行政基本法典:模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。,但對(duì)行政組織法在法典中的體例,依然存在“一并規(guī)定”還是“單獨(dú)成編”的爭(zhēng)議。

所謂“一并規(guī)定”是指將行政主體與行政相對(duì)人一并規(guī)定在“行政法主體”章節(jié)之中。“一并規(guī)定”遵循的是法律關(guān)系進(jìn)路,隱含的功能取向是主觀法定位,“傳統(tǒng)行政法律關(guān)系方案、新行政法律關(guān)系方案試圖以某種概念工具來(lái)完整描述行政法上的權(quán)利、義務(wù)、自由、法律關(guān)系等主觀法,是主觀法體系”②黃宇驍:《行政法學(xué)總論阿基米德支點(diǎn)的選擇》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第6期,第157頁(yè)。,這也是我國(guó)行政組織法一貫的研究取向。此方案以應(yīng)松年教授為代表,主張?jiān)凇靶姓倓t”第二章規(guī)定“行政法主體”,“公因式”的提取重點(diǎn)體現(xiàn)在存在于所有行政法律關(guān)系之中的“行政機(jī)關(guān)—行政相對(duì)人”主體構(gòu)造。對(duì)于行政主體一方,主要規(guī)定三項(xiàng)內(nèi)容:一是主體范圍,包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織;二是行政職權(quán),包括行政事權(quán)、財(cái)權(quán)和組織人事權(quán)以及相關(guān)的管轄權(quán)分配和運(yùn)作;三是行政主體的編制機(jī)構(gòu)管理。③應(yīng)松年、張航:《中國(guó)行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁(yè)。

所謂“單獨(dú)成編”是指將行政組織作為單獨(dú)的一編予以規(guī)定,在順序上,可列于總則之后。“單獨(dú)成編”多遵循的是規(guī)范行政權(quán)路線,例如,章志遠(yuǎn)教授主張行政法典設(shè)總則和分則,分則按照“權(quán)力來(lái)源—權(quán)力行使—權(quán)力監(jiān)督”的運(yùn)行邏輯,設(shè)“行政組織編”“行政活動(dòng)編”“監(jiān)督行政編”,其中,行政組織編聚焦行政權(quán)的合法來(lái)源,以確保行使行政權(quán)的組織和個(gè)人均具有合法性。④章志遠(yuǎn):《民法典編纂對(duì)行政法法典化的三重啟示》,載《特區(qū)實(shí)踐與理論》2020年第5期,第24-29頁(yè)。薛剛凌教授主張從行政法體系化建構(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看,應(yīng)眼于“大行政法體系”的建構(gòu),在“大行政法體系”下,將行政組織法單獨(dú)成編。⑤薛剛凌:《行政法法典化之基本問(wèn)題研究——以行政法體系建構(gòu)為視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期,第78-95頁(yè)。楊偉東教授主張以行政權(quán)規(guī)范為主線和明線,以公民、法人或者其他組織權(quán)利的確認(rèn)和保障為暗線,編撰行政基本法典,將“行政組織”列為第二編,設(shè)置中央行政組織、地方行政組織、行政編制、行政公務(wù)人員四章的內(nèi)容。馬懷德教授主張采用行政活動(dòng)方案確定行政基本法典的體例框架,在總則之后設(shè)立行政組織編,包括基本規(guī)定、行政機(jī)關(guān)的組織、編制、機(jī)關(guān)運(yùn)行的保障、行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員五章內(nèi)容。⑥馬懷德:《行政基本法典:模式、內(nèi)容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁(yè)。王敬波教授主張綜合行政法學(xué)理和法治政府實(shí)施綱要的體例,行政法典可以劃分為五編,其中“第二編”為“行政組織”,下設(shè)六章:第一章行政組織的原則;第二章行政機(jī)關(guān);第三章行政編制;第四章國(guó)務(wù)院組織;第五章地方政府組織;第六章公務(wù)員。⑦王敬波:《行政基本法典的中國(guó)道路》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期,第19-28頁(yè)。

就這兩種方案比較,“一并規(guī)定”的顯明特點(diǎn)是從法律關(guān)系出發(fā),將行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人作為法律關(guān)系主體,合并規(guī)范。持此進(jìn)路的學(xué)者有的雖未明確使用“行政法主體”這樣的概括性用語(yǔ),但其所提方案均包括了“行政相對(duì)人”章節(jié),或者列在“行政主體”之前①例如,梁鳳云法官提出的行政法典方案主張?jiān)诳倓t中規(guī)定“行政相對(duì)人、行政主體”等內(nèi)容。參見(jiàn):梁鳳云:《直接制定行政法典的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟》, 載《民主與法制》2021年第33期,第42-43頁(yè)。,或者列于“行政機(jī)關(guān)”之后。②例如,王萬(wàn)華教授提出的行政法典方案主張?jiān)诳倓t中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人”。參見(jiàn):王萬(wàn)華:《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期,第103-122頁(yè)。此類(lèi)型方案沿襲了我國(guó)行政組織法研究的主觀法進(jìn)路,體現(xiàn)了規(guī)范行政權(quán)和保護(hù)相對(duì)人權(quán)利的意旨,然而,正如前文論述,行政組織法的本質(zhì)功能是客觀法,就行政組織編而言,“一并規(guī)定”方案?jìng)?cè)重于與相對(duì)人密切相關(guān)的職權(quán)、管轄等內(nèi)容,只將少許目光投射于行政組織秩序本身,難以全面回應(yīng)我國(guó)當(dāng)前行政組織制度存在的缺失與不足。而“單獨(dú)成編”的方案,盡管學(xué)者所持的進(jìn)路不同,對(duì)行政組織編結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的觀點(diǎn)亦有差異,但該方案將“行政組織”從法律關(guān)系框架中獨(dú)立出來(lái),以組織秩序的建構(gòu)為目標(biāo),更為契合行政組織法的客觀法功能。除了理論證成外,在政策層面,行政組織制度也是國(guó)家法治建設(shè)的重點(diǎn),黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》特別強(qiáng)調(diào):“完善行政組織和行政程序法律制度”。“單獨(dú)成編”方案不僅有助于系統(tǒng)建構(gòu)行政組織客觀秩序,發(fā)揮法典“填空補(bǔ)缺”的功能,亦更為契合國(guó)家完善行政組織法律制度的政策方向,是“更優(yōu)”方案。

2.行政組織編在行政基本法典中具有相對(duì)獨(dú)立的編纂邏輯

行政組織編作為獨(dú)立篇章的意義,不應(yīng)止于形式。“組織法在行政法體系中占有中心地位。行政活動(dòng)均是在各種組織之中以及通過(guò)各種組織發(fā)生。”③[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第225-226頁(yè)。目前學(xué)者多是在規(guī)范行政權(quán)的行政基本法典編纂路線下提出行政組織編的設(shè)定,將行政組織編作為規(guī)范行政權(quán)的一個(gè)環(huán)節(jié),提出的行政組織編的體系和內(nèi)容基本圍繞行政權(quán)的合法性展開(kāi),意在明確行政權(quán)行使的責(zé)任主體,這種與合法性相勾連的建構(gòu)邏輯,忽略了對(duì)行政組織法本身核心概念和目標(biāo)價(jià)值的探查,在此路線之下所提出的行政組織編,其內(nèi)容基本是圍繞行政權(quán)的行使而進(jìn)行的列舉。這種對(duì)行政組織法內(nèi)生邏輯研究的忽略是造成我國(guó)行政組織法不發(fā)達(dá)的重要技術(shù)原因。行政組織編作為公共行政的支持和保障系統(tǒng),有必要將目光回落到公共行政本身,在一般性的合法性追求之外,關(guān)注我國(guó)公共行政的特色與需求,探查與公共行政特質(zhì)相勾連的行政組織編相對(duì)獨(dú)立的建構(gòu)邏輯,有的放矢地搭建行政組織編的結(jié)構(gòu)體系。

二、行政組織編的建構(gòu)邏輯:整體型行政與組織化分解

(一)“職能”是行政組織建構(gòu)的核心概念

回溯改革開(kāi)放后的八次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,可以看到一條清晰的主線是職能,而不是其他④1988年、1993年、1998年、2003年、2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案均將轉(zhuǎn)變職能作為改革的重要目標(biāo)。只有1983年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革停留在機(jī)構(gòu)“歸并”層面,未涉及職能。參見(jiàn):任曉:《中國(guó)行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第181頁(yè)。,影響并促成了行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力配置,乃至相互關(guān)系等基礎(chǔ)組織結(jié)構(gòu),“職能”始終是行政組織制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵詞,理解不同類(lèi)型職能的內(nèi)涵與特性,是行政組織編編纂的起點(diǎn)。

從現(xiàn)實(shí)位面解讀政府職能,我國(guó)政府職能的來(lái)源多樣,其中位階最高的是《憲法》第89條和第107條關(guān)于國(guó)務(wù)院和地方人民政府職權(quán)的規(guī)定,其他來(lái)源包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件等。2003年國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中將政府職能劃分為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”,概括了我國(guó)政府實(shí)施外部管理職能的主要形式,是當(dāng)下關(guān)于政府職能分類(lèi)的通說(shuō)。除了前述管理類(lèi)職能,實(shí)踐中還存在一類(lèi)被各級(jí)政府列入首要任務(wù)目標(biāo),但因其超越了傳統(tǒng)關(guān)于政府職能的研究視域,未被理論界研究和關(guān)注的職能,即發(fā)展職能。①“發(fā)展職能”為薛剛凌教授所提出,她在2021年“中國(guó)法治論壇”所做主題報(bào)告《“十四五”規(guī)劃和政府法治建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展》中闡述了該觀點(diǎn)。發(fā)展職能的《憲法》依據(jù)可歸納為第1條“社會(huì)主義制度”條款、第6條“公有制”條款以及第89條和107條關(guān)于人民政府“經(jīng)濟(jì)職能”的規(guī)定。改革開(kāi)放后,發(fā)展職能一直是事實(shí)方面政府最重視的職能,地方人民政府工作部門(mén)幾乎都承擔(dān)了不同程度的招商引資任務(wù),與之相關(guān)聯(lián)的行政允諾爭(zhēng)議已被人民法院正式列為行政訴訟案由(2004年),政府采取多種積極手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,以2022年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)〈政府工作報(bào)告〉重點(diǎn)工作分工的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”) (國(guó)發(fā)〔2022〕9號(hào))為例,《意見(jiàn)》開(kāi)篇在“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)和政策取向”之下“布置經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)”,提出了包括“擬安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券3.65萬(wàn)億元,適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資”等多項(xiàng)措施。在具體手段之外,組建以發(fā)展為核心目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū),乃至國(guó)有企業(yè)改革等,都可歸類(lèi)于政府發(fā)展職能。2022年《地方組織法》修改,將“職能科學(xué)”列入我國(guó)地方組織的建設(shè)目標(biāo)(第61條),行政組織編唯有以職能為根基,全面認(rèn)識(shí)政府職能,方能發(fā)揮其組織秩序建構(gòu)的客觀法功能。

(二)整體型行政與職能的整體性屬性

行政職能受其所處的公共行政范式的影響。根據(jù)偏重整體利益還是個(gè)人利益,公共行政在價(jià)值取向上存在整體型行政與個(gè)別化行政的劃分。西方國(guó)家的行政在類(lèi)型上偏向于個(gè)別化行政,注重個(gè)人利益,起始于20世紀(jì)80年代前后的新公共管理改革進(jìn)一步加劇了這種“個(gè)別化”傾向,由此引發(fā)了對(duì)公共行政組織“碎片化”的檢討,公共行政的整體性進(jìn)入關(guān)注視野。以英國(guó)為例,作為新公共管理改革的發(fā)源地,其在20世紀(jì)90年代開(kāi)啟了以“整體性”“合作導(dǎo)向”為中心的“整體政府”改革運(yùn)動(dòng)②高軒:《西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府部門(mén)間關(guān)系的幾種模式及啟示》,載《理論視野》2014第3期,第68-72頁(yè)。,重要表現(xiàn)之一是修改了1988年《地方政府法》,不再?gòu)?qiáng)制要求地方政府將六項(xiàng)公共服務(wù)外包,而是賦予地方當(dāng)局更加靈活地保留行使的整體職能。③楊欣:《論英國(guó)地方政府法下中央對(duì)地方管制路徑的演進(jìn)》,載《國(guó)際論壇》2008年第4期,第68-72頁(yè)。與西方國(guó)家不同,無(wú)論基于傳統(tǒng)文化還是中國(guó)特色社會(huì)主義的法治實(shí)踐,我國(guó)公共行政一以貫之的價(jià)值取向是強(qiáng)調(diào)并重視整體利益,呈現(xiàn)出明顯的整體型特征,“強(qiáng)化管理職能整體以及行政系統(tǒng)一體化的整體政府”④王敬波:《行政基本法典的中國(guó)道路》,載《當(dāng)代法學(xué)》2022年第4期,第20頁(yè)。,“共同富裕”“精準(zhǔn)扶貧”“區(qū)域協(xié)商發(fā)展”等,均是在整體型行政的框架下進(jìn)行。近年來(lái),基于效率、公眾參與等因素,我國(guó)在公共行政領(lǐng)域亦開(kāi)展了諸如“民營(yíng)化”“公私合作”等多元嘗試,完善與之相關(guān)的私主體權(quán)益保障,進(jìn)行分權(quán)化探索,但改革并未改變我國(guó)公共行政的整體型特質(zhì)。

與整體型公共行政相對(duì)應(yīng),我國(guó)政府職能在一般的專(zhuān)業(yè)化、個(gè)別化屬性外,亦彰顯出整體性特征,突出表現(xiàn)是職能目標(biāo)及職能內(nèi)容的確定路徑。1992年黨的十四大報(bào)告提出 “要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”,在此目標(biāo)之下“決心進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革,切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率。”2002年黨的十六大報(bào)告提出“全面建設(shè)小康社會(huì)”,圍繞這個(gè)目標(biāo)提出“要加快政府職能轉(zhuǎn)變”。2017年黨的十九大報(bào)告在“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主制度體系,發(fā)展社會(huì)主義民主政治”中提出“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的重要部署,提出“轉(zhuǎn)變政府職能,深化簡(jiǎn)政放權(quán),創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”報(bào)告所確定的職能目標(biāo)均服務(wù)于國(guó)家總體任務(wù),職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要整體統(tǒng)籌,其中,針對(duì)個(gè)別行政職能的組織化配置是實(shí)現(xiàn)整體性職能目標(biāo)的組成部分。

(三)“組織化分解”應(yīng)“有助于職能實(shí)現(xiàn)”

從功能主義的角度,行政組織屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)的范疇,國(guó)家機(jī)構(gòu)概念來(lái)源于德國(guó)近代國(guó)家學(xué)當(dāng)中的“國(guó)家法人說(shuō)”,“將國(guó)家視為法人,是一種歸責(zé)模式,這種歸責(zé)模式又被分層整合到由不同功能區(qū)域所組成的構(gòu)造中,這些功能區(qū)域各負(fù)有特定的任務(wù)和規(guī)范權(quán)限,由這些功能區(qū)域的承擔(dān)者實(shí)施”。①[德]齊佩利烏斯:《德國(guó)國(guó)家學(xué)》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第128頁(yè)。作為一個(gè)法人,國(guó)家只有一個(gè)意志,國(guó)家下設(shè)機(jī)關(guān),即功能區(qū)域的承擔(dān)者,分別行使國(guó)家的各個(gè)部分的職能。②林來(lái)梵:《憲法學(xué)講義》,法律出版社第2015年版,第224頁(yè)。行政組織作為國(guó)家法人的下位概念,首要目標(biāo)在于落實(shí)國(guó)家任務(wù)體系中的行政職能目標(biāo),在法治國(guó)家的框架下,這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于通過(guò)行政組織法對(duì)職能進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范的“組織化分解”,據(jù)此,在整體型行政的范式之下,有必要將“有助于職能實(shí)現(xiàn)”作為行政組織編編纂的指導(dǎo)原則,這也是“行政法的效能原則”對(duì)組織法的約束和要求。③沈巋:《論行政法的效能原則》,載《清華法學(xué)》2019年第4期,第5-25頁(yè)。我國(guó)有學(xué)者將其稱為“最佳性”,認(rèn)為這應(yīng)當(dāng)是與“合法性”并列的組織建構(gòu)規(guī)則。④朱新力、唐明良: 《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)— —合法性、最佳性及其互動(dòng)》,載《浙江學(xué)刊》2009年第6期,第138-146頁(yè)。

“有助于職能實(shí)現(xiàn)”可進(jìn)一步分解出三個(gè)層面的內(nèi)涵:首先,將可實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)的所有組織化手段均納入調(diào)整范疇,注重不同組織化手段的特性,明確規(guī)則;其次,針對(duì)個(gè)別性職能,建構(gòu)有助于其實(shí)現(xiàn)的一般性規(guī)則,包括組織形式、工作機(jī)制等;最后,重視職能的整體屬性,將“有助于整體利益的實(shí)現(xiàn)”作為成為處理行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的第一順位考量因素。例如,在為履行發(fā)展職能而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)不僅需要考慮本機(jī)關(guān)的發(fā)展目標(biāo),更需要考量國(guó)家經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展以及地區(qū)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。通俗地說(shuō),要統(tǒng)籌規(guī)劃行政機(jī)關(guān)之間的相互關(guān)系,促成組織間合力,協(xié)同高效實(shí)現(xiàn)公共行政的整體職能目標(biāo)。

(四)相對(duì)人權(quán)利保護(hù)因素

行政組織編著眼于構(gòu)建有利于職能“科學(xué)、規(guī)范”的組織化分解的秩序體系,理論上公民權(quán)利已通過(guò)立法、政策等意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制體現(xiàn)在政府職能之中,相對(duì)人權(quán)利保護(hù)不是行政組織法建構(gòu)的直接目標(biāo),相對(duì)人享有的是良好的組織秩序帶來(lái)的反射利益,正如有學(xué)者所言“行政組織的設(shè)定、行政資源的分配、行政內(nèi)部程序設(shè)計(jì)等諸多因素,盡管不直接關(guān)涉行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,但對(duì)于行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)和公民權(quán)益的保障,依然具有重要意義。在某些極端的情形下,甚至具有決定性意義。”①成協(xié)中:《行政法平衡理論:功能、挑戰(zhàn)與超越》,載《清華法學(xué)》2015年第1期,第45頁(yè)。但行政組織編中也不是全然不存在與相對(duì)人權(quán)利發(fā)生直接關(guān)聯(lián)的部分,“努力為人民服務(wù)”是《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱“憲法”)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員活動(dòng)的要求(第27條),對(duì)于行政支持系統(tǒng)中公職人員的履職行為,仍有相對(duì)人主觀權(quán)利存在的空間,有必要將與相對(duì)人權(quán)利聯(lián)系密切的“履職公正”確定為公職人員的行為原則,“最基本的要求是執(zhí)行職務(wù)的公正性,即所謂的公共行政的公正性原則。”②張興祥、劉飛等:《外國(guó)行政程序法研究》,中國(guó)法制出版社2010年版,第94-95頁(yè)。

三、行政組織編的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

(一)一級(jí)結(jié)構(gòu):“總則+分則”

根據(jù)對(duì)職能進(jìn)行組織化分解的建構(gòu)邏輯,行政組織編在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)涵蓋有助于職能實(shí)現(xiàn)的所有組織化手段,這些組織化手段根據(jù)規(guī)范對(duì)象,可區(qū)分為一般規(guī)定與專(zhuān)門(mén)規(guī)定,一般規(guī)定規(guī)范的是有關(guān)行政組織的共性規(guī)則,可命名為“總則”;專(zhuān)門(mén)規(guī)定規(guī)范的是特定領(lǐng)域的組織手段,可概括為“分則”。

總則在內(nèi)容上宜采取應(yīng)松年教授倡導(dǎo)的“提取公因式”模式,“用這種方法可以提高法律的邏輯完整性和內(nèi)涵經(jīng)濟(jì)性,從而避免冗贅的重復(fù)”③應(yīng)松年、張航:《中國(guó)行政法法典化的正當(dāng)性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第37頁(yè)。,聚焦于有助于實(shí)現(xiàn)個(gè)別職能和整體性職能一般性規(guī)則,進(jìn)行“實(shí)質(zhì)法典化”建構(gòu)。

分則規(guī)范的是調(diào)整特定領(lǐng)域的組織制度和組織手段,一方面,包括“實(shí)質(zhì)法典化”,即針對(duì)應(yīng)納入而未納入的行政組織制度確立規(guī)則;另一方面,包括對(duì)現(xiàn)有法律文件的“形式法典化”,當(dāng)前我國(guó)行政組織單行法存在多位階的法源體系,法律主要包括《國(guó)務(wù)院組織法》《地方組織法》《公務(wù)員法》,行政法規(guī)包括《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等。除了以上行政組織單行法與規(guī)范性文件外,地方層級(jí)還存在針對(duì)特別經(jīng)濟(jì)區(qū)的組織法,例如《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》等。“形式法典化”并不意味著對(duì)既有法律規(guī)范的“復(fù)印式”整理,而是籍由法典編纂的契機(jī),在整體性框架下做必要修訂。

(二)總則的內(nèi)容框架

在“有助于職能實(shí)現(xiàn)”的指導(dǎo)原則之下,總則“提取”的是行政組織運(yùn)行的一般性規(guī)則,包括立法目的、指導(dǎo)組織建構(gòu)和運(yùn)行的原則、行政機(jī)關(guān)及相關(guān)組織形式、工作機(jī)制、組織之間的關(guān)系等。

1.立法目的和基本原則

立法目的部分旨在明確行政組織編所具有的規(guī)范和控制行政組織、構(gòu)建客觀組織秩序的應(yīng)然功能。

基本原則部分可考慮提取《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方組織法》以及組織學(xué)對(duì)行政組織設(shè)置和運(yùn)行的原則性要求,設(shè)置包括堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、全心全意為人民服務(wù)、依法組織、公正履職、優(yōu)化協(xié)同等原則,并將“有助于職能實(shí)現(xiàn)”納入原則體系。

2.行政機(jī)關(guān)及其他行政組織

本部分在定義的基礎(chǔ)上,基于職能實(shí)現(xiàn)導(dǎo)向,明確以行政機(jī)關(guān)為主體的組織類(lèi)型、組織建構(gòu)等,具體包括:

(1)行政機(jī)關(guān)。定義何為行政機(jī)關(guān),根據(jù)行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能,設(shè)置首長(zhǎng)制的機(jī)關(guān)與合議制的機(jī)關(guān),輔以“與職能相適應(yīng)的機(jī)關(guān)形式”作為兜底條款。要求行政機(jī)關(guān)選擇與職能相適應(yīng)的組織形態(tài),同一組織不宜承擔(dān)具有內(nèi)在沖突的不同職能。

(2)黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)。我國(guó)黨政合署辦公實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代,為了因應(yīng)兩岸民間交流情勢(shì),中共中央臺(tái)灣工作辦公室與國(guó)務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu),兩塊牌子”。①樹(shù)備:《海峽兩岸關(guān)系協(xié)會(huì)成立前后》,載《中共黨史研究》2017年第4期,第72-87頁(yè)。1992年紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公。這是基于“黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督對(duì)象上有相當(dāng)大的重合,在查處案件等一些具體工作中難免出現(xiàn)職責(zé)不清、辦事重復(fù)、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調(diào)等情況采取的改革舉措”。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求:“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公,市縣要加大黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度。”全國(guó)各層面的機(jī)構(gòu)改革任務(wù)在2019年3月底之前已經(jīng)完成。②黃先雄:《黨政合設(shè)合署與行政訴訟制度的回應(yīng)》,載《中外法學(xué)》2020年第2期,第304頁(yè)。行政組織編有必要將此種具有中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)形態(tài)納入組織類(lèi)型,規(guī)范其組織設(shè)置和運(yùn)行的規(guī)則適用。③黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)所適用的組織規(guī)范,涉及行政組織法與黨的組織法規(guī)的關(guān)系問(wèn)題,具有較強(qiáng)的特殊性,故本文將在第四部分對(duì)其做專(zhuān)門(mén)討論。

(3)行政授權(quán)。明確行政授權(quán)的主體、授權(quán)形式、法律效果等。

(4)行政委托。可提取《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱“行政許可法”)等對(duì)于行政委托的共性規(guī)定,將行政委托設(shè)定為行政機(jī)關(guān)的一般權(quán)限,明確行政委托的主體、形式要件、法律效果,對(duì)其中與公民權(quán)利密切相關(guān)的職能設(shè)定法律保留。

(5)承擔(dān)政府委外職能的私主體。近年政府職能委外是實(shí)踐的熱點(diǎn),“私法形式的經(jīng)濟(jì)企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)以及公私合作,為行政開(kāi)啟了另一個(gè)管理可能性。行政組織法必須跨越其傳統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)認(rèn)識(shí),去深入探討企業(yè)行為的行為模式。”④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》,林明鏘等譯,北京大學(xué)出版社2012年版,第224-225頁(yè)。荷蘭《行政法通則》就在Aticle1:1b中規(guī)定了私主體如果使用公共資金,那么這樣的組織適用《行政法通則》。⑤夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷蘭〈行政法通則〉訪談》,載《行政法論叢》第20卷,法律出版社2017年4月版,第372頁(yè)。為回應(yīng)政府職能委外提出的問(wèn)題,行政組織編有必要明確政府委外職能行使時(shí)的責(zé)任承擔(dān),以及對(duì)私主體適用公法規(guī)則的條件或情形。

3.工作機(jī)制

規(guī)范的對(duì)象包括首長(zhǎng)制與會(huì)議制,以會(huì)議制為重點(diǎn)。當(dāng)前,我國(guó)中央和地方行政機(jī)關(guān)實(shí)行的均是首長(zhǎng)制。國(guó)務(wù)院內(nèi)部雖存在部、委員會(huì)、直屬機(jī)構(gòu)、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)等不同類(lèi)型的機(jī)構(gòu),但該劃分并未與工作機(jī)制掛鉤。為了兼顧效率與重大決策的科學(xué)性,《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方組織法》中設(shè)置了針對(duì)首長(zhǎng)制的補(bǔ)足機(jī)制,包括“政府工作中的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)集體討論決定”“地方各級(jí)人民政府實(shí)行重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度”等,特定經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法也進(jìn)行了創(chuàng)新探索,例如,《中關(guān)村科技園區(qū)條例》引入了聽(tīng)證制度,規(guī)定:“有關(guān)中關(guān)村科技園區(qū)改革、建設(shè)和發(fā)展的重大決策事項(xiàng),涉及中關(guān)村科技園區(qū)市場(chǎng)主體利益的,決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證”(第62條)。這些規(guī)定可以提取為經(jīng)驗(yàn),一并成為完整的首長(zhǎng)制的內(nèi)容。

至于會(huì)議制,從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看,出于對(duì)中立、專(zhuān)業(yè)、合法性的要求,采用會(huì)議制的多為承擔(dān)特定行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管職能的機(jī)關(guān)。我國(guó)目前并無(wú)關(guān)于會(huì)議制的成熟經(jīng)驗(yàn),現(xiàn)行采用委員會(huì)名稱的組織,如開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)等,其工作機(jī)制與首長(zhǎng)制類(lèi)似。會(huì)議制作為與監(jiān)管職能、咨詢類(lèi)職能相匹配的一種重要的工作機(jī)制,行政組織編有必要明確其操作規(guī)則,規(guī)定會(huì)議的類(lèi)型,平常會(huì)議、特別會(huì)議各自的召集條件、法定人數(shù)、表決方式、會(huì)議記錄等。

4.行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系

行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系有縱向關(guān)系與橫向關(guān)系之分,縱向關(guān)系體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,規(guī)則相對(duì)簡(jiǎn)單,故本部分規(guī)范的重點(diǎn)是橫向關(guān)系,在有利于整體職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的導(dǎo)向下,明確指導(dǎo)性規(guī)則與具體規(guī)則。

對(duì)于指導(dǎo)性規(guī)則,可參考國(guó)外立法①例如,西班牙《公共行政機(jī)關(guān)及其共同的行政程序法》。參見(jiàn):應(yīng)松年主編:《行政程序法立法研究》,中國(guó)法制出版社2000年版,第262頁(yè)。,結(jié)合我國(guó)實(shí)踐,要求行政機(jī)關(guān)在處理相互關(guān)系時(shí),遵循以下原則:第一,行政組織處理相互關(guān)系時(shí)應(yīng)權(quán)衡相關(guān)的整體利益;第二,尊重其他行政機(jī)關(guān)合法行使的職能;第三,向其他機(jī)關(guān)提供在其履行職能所必要的信息和幫助;第四,誠(chéng)信履職。

具體規(guī)則包括合作規(guī)則與沖突規(guī)則。行政機(jī)關(guān)之間的合作關(guān)系表現(xiàn)為行政協(xié)助,以及為完成特定行政任務(wù)而進(jìn)行的協(xié)同等。對(duì)于行政協(xié)助,規(guī)范的重點(diǎn)是協(xié)助程序和責(zé)任承擔(dān);行政協(xié)同有兩類(lèi)表現(xiàn):一類(lèi)是緊密型的,如《行政許可法》規(guī)定的集中辦理、聯(lián)合辦理;另一類(lèi)是相對(duì)松散型的,如《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》《中關(guān)村科技園區(qū)條例》等規(guī)定的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)與“駐區(qū)機(jī)構(gòu)”之間的協(xié)同工作機(jī)制,后者是規(guī)范的重點(diǎn),可規(guī)定日常協(xié)同機(jī)制以及特定情形下跨部門(mén)協(xié)調(diào)指導(dǎo)機(jī)制等。對(duì)于機(jī)關(guān)間的沖突規(guī)則,可在現(xiàn)行法的基礎(chǔ)上提取管轄權(quán)沖突的解決規(guī)則,另外,針對(duì)職能沖突,有必要規(guī)定解決方案。

5.行政機(jī)關(guān)的改革

“我國(guó)行政組織的建構(gòu)不是純粹設(shè)計(jì)的成就,而是在漸進(jìn)發(fā)展過(guò)程中逐步選擇和調(diào)試的結(jié)果”②沈巋:《公共行政組織建構(gòu)的合法化進(jìn)路》,載《法學(xué)研究》2005年第4期,第99頁(yè)。,行政機(jī)關(guān)的改革屬于行政組織重要的動(dòng)態(tài)完善手段,鑒于我國(guó)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體制改革已基本結(jié)束,國(guó)家在新時(shí)期的任務(wù)已基本明確,政府機(jī)構(gòu)做經(jīng)常性頻繁調(diào)整的必要性已不存在,相較于改革推進(jìn)的靈活效率,當(dāng)前更需要的是穩(wěn)固機(jī)構(gòu)改革成果,“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步,法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。要發(fā)揮法治對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用,既要重視通過(guò)制定新的法律法規(guī)來(lái)固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果,引導(dǎo)和推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作,又要重視通過(guò)修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。”③中共中央文獻(xiàn)研究室:《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》,中央文獻(xiàn)出版社2014 年版,第73-74 頁(yè)。這種制定新規(guī)則、修改或廢止規(guī)則根據(jù)規(guī)范對(duì)象更多地體現(xiàn)為行政組織編分則的內(nèi)容。總則規(guī)范的重點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)的改革本身,明確行政機(jī)關(guān)改革的一般性規(guī)則,尤其是程序規(guī)則,包括:改革的啟動(dòng)條件、保障改革決策科學(xué)化的機(jī)制、改革的評(píng)價(jià)機(jī)制等。

(三)分則的二級(jí)結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

根據(jù)對(duì)行政職能進(jìn)行組織化分解的手段,可考慮將如下制度納入分則,獨(dú)立成章,作為行政組織編的二級(jí)結(jié)構(gòu):

一是行政區(qū)劃制度。作為行政組織編分則內(nèi)容的行政區(qū)劃不直接涉及中央與地方關(guān)系,亦不規(guī)范憲法意義上的地方分級(jí),后者屬于憲法調(diào)整的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,這符合憲法與行政法之間關(guān)系的設(shè)定,“作為憲法的技術(shù)法,行政法只調(diào)整代表行政主體執(zhí)行任務(wù)的行政機(jī)關(guān)”。①應(yīng)松年:《行政程序法立法研究》,中國(guó)法制出版社2000年版,第257頁(yè)。本部分所指的行政區(qū)劃,是作為整體性職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的行政區(qū)劃分手段,例如,為了履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能而設(shè)立的各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū),“這些開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設(shè)置,集管理和經(jīng)營(yíng)于一體,通過(guò)土地集約化的經(jīng)營(yíng)和政策扶植,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)”。②葉必豐:《論我國(guó)的法定機(jī)構(gòu)》,載《中外法學(xué)》2022年第3期,第626-642頁(yè)。本章可考慮規(guī)定行政區(qū)劃設(shè)置的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、對(duì)外的責(zé)任承擔(dān)等,賦予特別類(lèi)型的行政區(qū)劃一定的組織自治權(quán),允許其選擇與發(fā)展職能相適應(yīng)的組織形式和工作機(jī)制。

二是國(guó)務(wù)院組織制度。國(guó)務(wù)院在整體職能實(shí)現(xiàn)中居于核心地位,其不僅是整體性職能確定的決策主體之一,亦擔(dān)負(fù)著實(shí)際的執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)。我國(guó)現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》制定于1982年,內(nèi)容簡(jiǎn)略,與我國(guó)行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位,以及國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能不相匹配。從有助于職能實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā),現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》缺乏關(guān)于中央專(zhuān)屬事項(xiàng)、與地方共管事項(xiàng)、中央監(jiān)管類(lèi)事項(xiàng)等規(guī)定,目前采取的組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué),也值得探討③應(yīng)松年、薛剛凌:《行政組織法研究》,法律出版社2002年版,第170頁(yè)。;另外,現(xiàn)有的規(guī)定中存在組織類(lèi)型缺項(xiàng),垂直管理機(jī)構(gòu)一直游離于《國(guó)務(wù)院組織法》之外,作為一部制定已有四十年歷史的法律,《國(guó)務(wù)院組織法》面臨修改后納入行政組織編的任務(wù)。

三是地方政府組織制度。改革開(kāi)放以來(lái),地方政府在國(guó)家整體性職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)中扮演著最為重要的角色:一方面,中央在地方進(jìn)行各種類(lèi)型的改革試驗(yàn),如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等;另一方面,地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能目標(biāo),展開(kāi)了多樣化的合作。合作關(guān)系最主要的表現(xiàn)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。早在1986年,我國(guó)就在“七五”計(jì)劃中提出了區(qū)域合作,典型如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等,以及其他以環(huán)境利用和保護(hù)為目標(biāo)的合作等,如河流流域政府間的合作。④薛剛凌、鄧勇:《流域管理大部制改革探索——以遼河管理體例改革為例》,載《中國(guó)行政管理》2012年第3期,第7-12頁(yè)。當(dāng)前,作為《地方組織法》組成部分的“地方各級(jí)人民政府”(第四章)僅規(guī)定了不同層級(jí)地方政府的組成、產(chǎn)生方式、任期與職權(quán),但內(nèi)容靜態(tài)化、簡(jiǎn)略化,未能從職能實(shí)現(xiàn)的角度回應(yīng)地方政府組織運(yùn)行中的制度創(chuàng)新需求。作為完整的行政組織法的重要組成部分,行政組織編有必要將地方人民政府組織制度納入其中,在現(xiàn)有組織規(guī)范的基礎(chǔ)上,對(duì)地方政府的改革試驗(yàn)權(quán)、組織創(chuàng)新權(quán),以及合作關(guān)系等予以規(guī)范。

四是事業(yè)單位制度。分類(lèi)改革后的事業(yè)單位是我國(guó)公共服務(wù)職能的主要承擔(dān)主體①楊欣:《分類(lèi)改革后事業(yè)單位的公法回歸與制度設(shè)計(jì)》,載《理論學(xué)刊》2012年第3期,第89-94頁(yè)。,其中最為龐大的類(lèi)型是公立學(xué)校,其承擔(dān)了國(guó)家義務(wù)教育、高等教育等職能。事業(yè)單位近年來(lái)一直在進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)改革的探索,例如,法人治理模式。行政組織編可考慮對(duì)事業(yè)單位做單獨(dú)規(guī)定,賦予事業(yè)單位與其職能相適應(yīng)的組織自治權(quán)。

五是編制制度。對(duì)于編制,我國(guó)既往機(jī)構(gòu)改革存在一定程度的精簡(jiǎn)趨勢(shì),一般是按照先調(diào)整機(jī)構(gòu)后調(diào)整職能的順序 ,通過(guò)梯次型組織機(jī)構(gòu)歸并,精簡(jiǎn)優(yōu)化行政管理結(jié)構(gòu)。②周志忍:《機(jī)構(gòu)改革應(yīng)關(guān)注并處理好八種關(guān)系》,載《行政研究信息》1998 年第17 期。從“有助于職能實(shí)現(xiàn)”的視角,某些職能,如公共服務(wù),可通過(guò)外包的輔助,實(shí)現(xiàn)組織精干高效;而有些政府職能,如宏觀調(diào)控,客觀上需要充足的人力資源支持,不宜過(guò)度精簡(jiǎn),當(dāng)前“三定方案”確定的實(shí)踐路徑是“編隨職走”,這符合編制確定的邏輯,可以作為編制確定的指導(dǎo)原則,在此基礎(chǔ)上,整合《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》,確立完整的編制制度。

六是公職人員制度。我國(guó)《公務(wù)員法》于2005年制定,2018年修改,對(duì)公務(wù)員的規(guī)范較為成熟完善,本部分有必要增加的是對(duì)非公務(wù)員的公職人員的規(guī)范,明確其身份取得的方式,應(yīng)當(dāng)遵守的行為準(zhǔn)則等。

至于公物,當(dāng)前立法基礎(chǔ)薄弱,可采取留白的方式,借鑒荷蘭的“成熟一個(gè)部分納入一個(gè)部分”的開(kāi)放式立法思路③夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷蘭〈行政法通則〉訪談》,載《行政法論叢》(第20卷),法律出版社2017年4月版,第372頁(yè)。,“以開(kāi)放式的結(jié)構(gòu)體系為將來(lái)接納新的單項(xiàng)行政法律留有空間”。④劉太剛:《中國(guó)行政法法典化的障礙、模式及立法技術(shù)》,載《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2008年第1期,第23頁(yè)。

四、與黨的組織法規(guī)的關(guān)系處理

與黨的組織法規(guī)關(guān)系的處理是行政組織編結(jié)構(gòu)確定中一個(gè)重要問(wèn)題。對(duì)于一般行政機(jī)關(guān)編制而言,要確定與黨的組織規(guī)范的銜接方式問(wèn)題;對(duì)于黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu),需要提出具體的適用規(guī)則。行政組織編對(duì)這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)宜針對(duì)性地采取不同的處理路徑。

(一)以“原則性規(guī)范”指引的關(guān)系處理

以“原則性規(guī)范”指引的關(guān)系處理主要適用于一般行政機(jī)關(guān)。當(dāng)前,在一般行政機(jī)關(guān)層面,行政組織法與黨的組織法規(guī)共同發(fā)揮作用,主要表現(xiàn)在編制和人事管理領(lǐng)域。一方面,就機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制而言,國(guó)務(wù)院并不單獨(dú)享有機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理權(quán)限,依據(jù)1991年《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)工作規(guī)則》,中央編制管理機(jī)關(guān)具有對(duì)國(guó)務(wù)院組成部門(mén)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院組織部門(mén)管理的國(guó)家機(jī)構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷(xiāo)或者合并、國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整等事項(xiàng)的“提出方案權(quán)”;另一方面,在干部和公務(wù)員管理方面,1994年為配合公務(wù)員制度改革,黨中央出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,2006年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》施行后,中共中央政治局通過(guò)、中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》等重要文件,這些文件規(guī)范著公務(wù)員的錄用、干部選拔任用等重要事項(xiàng)。

對(duì)于前述黨的組織法規(guī)與行政組織法密切交織,且在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)實(shí),我國(guó)曾有過(guò)黨政分開(kāi)的嘗試,1982年、1988年、 1993年、1998年的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》均不同程度地提出“有計(jì)劃有步驟地推進(jìn)黨政分開(kāi)”,從改革效果看,改革在一定程度上解決了黨政不分、以黨代政的問(wèn)題,但是造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的削弱和黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重疊以及職能定位的重復(fù),增加了財(cái)政負(fù)擔(dān),且導(dǎo)致了不必要的職能交叉。①陳鵬:《改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革道路的探索和完善》,載《浙江社會(huì)科學(xué)》2018年第4期,第10頁(yè)。2018年《憲法修正案》第36條在《憲法》第1條第2款增加:“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”,為黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了憲法依據(jù)。行政組織編的編纂應(yīng)立足于中國(guó)的憲法體制,中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是這個(gè)制度的根本和核心。行政組織的法制化要確保黨的政策和國(guó)家法律得到統(tǒng)一正確實(shí)施,不能把二者對(duì)立起來(lái),割裂開(kāi)來(lái)。行政組織編與黨的組織法規(guī)之間的關(guān)系,本質(zhì)是堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo),要以“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”為原則指引一般行政機(jī)關(guān)編制、公職人員管理等領(lǐng)域黨的組織規(guī)范與行政組織編的適用。

(二)“原則性規(guī)范+特別法”的關(guān)系處理

“原則性規(guī)范+特別法”的關(guān)系處理適用于黨政合署辦公機(jī)構(gòu)。基于職能實(shí)現(xiàn)的角度,黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)具有職能目標(biāo)上的一致性。“黨政合署”是針對(duì)部分地方黨政機(jī)關(guān)部門(mén)林立、權(quán)限交叉的現(xiàn)象而提出的改革措施②劉權(quán): 《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的反思與完善》,載 《行政法學(xué)研究》2018 年第 5 期,第39-49頁(yè)。,2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出:“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門(mén)統(tǒng)籌設(shè)置,實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公,整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效益。”從改革的效果看,黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)都是黨政復(fù)合體且兼具黨政兩種職能,有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)③丁海玲、范文宇:《雙合制 ”:新時(shí)代黨政機(jī)構(gòu)改革的中國(guó)之制》,載《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2021年第6期,第83-88頁(yè)。,契合“有助于職能實(shí)現(xiàn)”的組織設(shè)置原則,具有組織法層面的科學(xué)性;但同時(shí),黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的設(shè)置也對(duì)行政組織的傳統(tǒng)形態(tài)提出了新的研究課題,在組織法層面需要處理好行政組織法與黨的組織規(guī)范的關(guān)系。就行政組織編的編纂而言,要研究此類(lèi)型機(jī)構(gòu)是適用行政組織編“總則”的一般規(guī)定,還是另行明確規(guī)則;如果選擇了后者,是在行政組織編中制定新規(guī)則,還是規(guī)定適用黨的組織規(guī)范,或者制定其他特別法,這些需要進(jìn)一步討論。

對(duì)上述問(wèn)題的回答應(yīng)以黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的特征識(shí)別為前提,從黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)的改革實(shí)踐看,其既包括早期的合署機(jī)構(gòu),也包括2018年改革后新設(shè)的合設(shè)機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)本身也從初期的“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”發(fā)展到“一個(gè)機(jī)構(gòu)、多個(gè)牌子”,并且這些牌子之間并不一定是平等或并列關(guān)系④段澤孝:《黨政合設(shè)、合署的歷史演進(jìn)、時(shí)代價(jià)值與實(shí)現(xiàn)路徑—基于最佳性考量的視角》,載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第4期,第102-113頁(yè)。,有學(xué)者考察了2018年機(jī)構(gòu)改革后的黨政合設(shè)合署舉措,歸納出兩個(gè)類(lèi)型的特征:一是“黨政交叉融合,但保持一定的獨(dú)立性”;二是“黨政合并設(shè)立”。黨政合并設(shè)立可進(jìn)一步區(qū)分為:“黨的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室或秘書(shū)組設(shè)在相關(guān)行政機(jī)關(guān),有關(guān)工作由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”,以及“國(guó)家行政機(jī)構(gòu)并入黨的機(jī)構(gòu)”等。⑤黃先雄:《黨政合設(shè)合署與行政訴訟制度的回應(yīng)》,載《中外法學(xué)》2020年第2期,第303-318頁(yè)。

綜上所述,黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)作為新型組織機(jī)構(gòu),其組織規(guī)范的適用,可考慮采取“原則性規(guī)范+特別法”模式。“原則性規(guī)范”是指“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”,以此原則性規(guī)范指引行政組織編與黨的組織規(guī)范的適用;“特別法”,是指在總則“黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)”部分指明其組織規(guī)則可“適用專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定”,可通過(guò)制定單行法的形式規(guī)定黨政合設(shè)合署機(jī)關(guān)運(yùn)行的組織形式、組織機(jī)構(gòu)、權(quán)力清單、運(yùn)行程序和法律責(zé)任等內(nèi)容①蔣銀華:《黨政合設(shè)、合署背景下的行政法治變革與完善》,載《行政法學(xué)研究》2019年第3期,第78-86頁(yè)。,以積極的態(tài)度回應(yīng)黨政合設(shè)合署機(jī)構(gòu)涉及的組織法規(guī)范的適用問(wèn)題。ML