盤點(diǎn)改革的四個(gè)啟示

文 浮塵

成天一針見(jiàn)血，

自認(rèn)快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風(fēng)雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過(guò)眼便成浮塵。

文章若能濟(jì)世，

應(yīng)問(wèn)懸壺之人。

改革進(jìn)入深水區(qū)后，改革對(duì)象從別人變成自己，推動(dòng)要素從政府轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，觸碰利益的集團(tuán)化趨勢(shì)更加明顯，靠基層自發(fā)推動(dòng)已不切實(shí)際，自上而下發(fā)動(dòng)成為頂層設(shè)計(jì)的一次全新嘗試。這種嘗試與職能型組織結(jié)構(gòu)的缺陷相結(jié)合，產(chǎn)生了系列問(wèn)題，包括閉門改革選擇性忽視被改革者意愿，以“三個(gè)不變”為代表的掣肘因素太多，單位級(jí)別差異和自主選擇結(jié)果放大了“分家”后的資源差距，法律法規(guī)配套工作滯后導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議一直延續(xù)，改革后以傳統(tǒng)管理思路推進(jìn)后續(xù)工作等系統(tǒng)的合成謬誤問(wèn)題必須引起高度重視，需要坦然面對(duì)、認(rèn)真反省、吸取教訓(xùn)、切實(shí)改進(jìn)。

啟示1 協(xié)作難倒逼頂層設(shè)計(jì)先行

前文將執(zhí)法協(xié)作定義到對(duì)內(nèi)挖潛層面，其實(shí)對(duì)內(nèi)協(xié)作不過(guò)是牛刀初試，要更好地發(fā)揮法治“固根本、穩(wěn)預(yù)期、謀發(fā)展”的作用，加快保障體系建設(shè)，開(kāi)展跨部門資源整合、跨行業(yè)工作協(xié)同共享才是出路。原因是行業(yè)分工交叉領(lǐng)域，往往是違法行為高發(fā)地帶。若堅(jiān)持依托專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將執(zhí)法工作放在行業(yè)，那么交叉領(lǐng)域的執(zhí)法就必然依托跨行業(yè)協(xié)作。這就是建立“一路四方”“七部門聯(lián)合治超”等聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制的理論解釋。

但無(wú)論行業(yè)內(nèi)部，還是跨行業(yè)協(xié)作，結(jié)果都未必盡如人意。合作中，每個(gè)參與者都更關(guān)注自己的事，在對(duì)方的事上稍一松懈，累積下來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致結(jié)果與預(yù)期大相徑庭，不妨將其稱為“微差放大效應(yīng)”。就像0.99與1.01相差不過(guò)0.02（細(xì)微差異），但經(jīng)反復(fù)積累后，就會(huì)變成類似0.99100和1.01100的偏差（微差放大），這就是局部最優(yōu)影響整體合成的理論解釋。微差放大效應(yīng)是解決執(zhí)法協(xié)作問(wèn)題的理論基礎(chǔ)，也是必須強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)的主要原因——源頭治理與亡羊補(bǔ)牢之間的差異是迥然不同的，有鑒于此，將改革“前半篇”的制度設(shè)計(jì)該解決的問(wèn)題簡(jiǎn)單甩給“后半篇”的運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

這里的啟示是：改革前半篇要以實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)為終極追求，在頂層設(shè)計(jì)上團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量全力以赴，“節(jié)流”與“開(kāi)源”雙向發(fā)力，盡量解除“分家”后部門間的人身依附關(guān)系，最大限度地保障分家后不同部門能相對(duì)獨(dú)立開(kāi)展工作，至少不造成人員力量對(duì)比上的明顯差距。畢竟，與完成時(shí)限相比，社會(huì)更應(yīng)該關(guān)注的是改革方案落地效果。將改革“前半篇”文章應(yīng)該完成的事帶到“后半篇”中去，本身就違背了改革從源頭理順關(guān)系、避免“交叉感染”的基本要求。

啟示2 改革意圖必須一以貫之

作為一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，改革一要在既有制度框架中觸碰既得利益，在“與虎謀皮”的博弈中覓出路；二要?jiǎng)?chuàng)造性解決既有矛盾，在跨部門資源整合的調(diào)動(dòng)中尋求最優(yōu)解；三要思考授權(quán)與承接的契合，在改革與穩(wěn)定的平衡中實(shí)現(xiàn)順利過(guò)渡；四要做好調(diào)整后的主動(dòng)歸位與重新適應(yīng)，在走出舒適區(qū)的陌生感中調(diào)整工作姿態(tài)。因此，改革意圖必須一以貫之。為防止“后半篇”文章執(zhí)行走樣，改革設(shè)計(jì)部門必須深度參與“后半篇”文章的撰寫，形成完整的PDCA循環(huán)，在不斷總結(jié)中為后續(xù)改進(jìn)奠定基礎(chǔ)，這正是職能型組織結(jié)構(gòu)按流水線分工最容易忽視的問(wèn)題。

改革進(jìn)入深水區(qū)，消“增量”和減“存量”的任務(wù)同樣繁重。當(dāng)前，改革發(fā)動(dòng)方向已由基層轉(zhuǎn)向頂層。與自下而上的自覺(jué)推動(dòng)不同，自上而下的改革在基層落地時(shí)，還要經(jīng)歷一個(gè)理解、認(rèn)可、消化、贊同和自覺(jué)遵循的過(guò)程。當(dāng)這一過(guò)程與習(xí)慣思維、傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)、既得利益發(fā)生沖突時(shí)，來(lái)自行業(yè)自上而下的全過(guò)程專業(yè)指導(dǎo)就顯得非常迫切。

為了給設(shè)計(jì)者留下更多創(chuàng)造空間，本輪改革明確要求行業(yè)不能干預(yù)。遺憾的是，相較于行業(yè)，改革設(shè)計(jì)者對(duì)專業(yè)的認(rèn)知支撐不起獨(dú)立設(shè)計(jì)的空間，行業(yè)的專業(yè)指導(dǎo)仍不可或缺。可惜相關(guān)事宜被擔(dān)心行業(yè)干預(yù)掩蓋，導(dǎo)致頂層設(shè)計(jì)時(shí)忽略了那看似無(wú)關(guān)輕重、實(shí)則不可或缺的0.02（到位的行業(yè)參與），把洗澡水和孩子一起潑了出去。

這里的啟示是：為確保方案落地，行業(yè)部門的專業(yè)指導(dǎo)不可或缺，倘若擔(dān)心指導(dǎo)越界變成干擾，頂層設(shè)計(jì)就應(yīng)制定相對(duì)完備的指導(dǎo)審核規(guī)則，以免“一指就死、一放就亂”。為避免落地過(guò)程中的紛爭(zhēng)，特別是有話語(yǔ)主導(dǎo)權(quán)的部門或個(gè)人介入論戰(zhàn)，改革后評(píng)價(jià)工作必須強(qiáng)力跟進(jìn)，以保證改革思路的延續(xù)。關(guān)注重點(diǎn)除了“前半篇”文章延續(xù)工作的落實(shí)外，還有不盡如人意的“偏差彌補(bǔ)”。如從一體化的制度設(shè)計(jì)中分離出行業(yè)管理和執(zhí)法職能，基礎(chǔ)保障措施的到位落地，基于平等主體的執(zhí)法單位級(jí)別提升，讓專業(yè)類人員進(jìn)入執(zhí)法部門及改變執(zhí)法投鼠忌器環(huán)境等。這種跟進(jìn)既有利于改革回歸平靜后，各方更加主動(dòng)地尋求認(rèn)同感、歸屬感、榮譽(yù)感和獲得感，也能更好地總結(jié)得失，為擬定更優(yōu)改革方案積蓄扎實(shí)的一手資料。

啟示3 用改革之人行改革之事

拋開(kāi)刻板的是非、優(yōu)劣等易引起爭(zhēng)議的價(jià)值判斷，改革者和守成者的發(fā)揮空間是有明顯區(qū)別的，這主要由其肩負(fù)的使命和自身特質(zhì)決定。改革者有奮勇?tīng)?zhēng)先、大膽探索、勇于創(chuàng)造的鮮明特質(zhì)，有堅(jiān)忍不拔、兼容并蓄、銳意進(jìn)取的精神狀態(tài)。由于思想更加解放、開(kāi)拓意識(shí)更強(qiáng)、束縛相對(duì)較少，改革者更適合立意突破、敢為人先的工作。守成者則相對(duì)小心謹(jǐn)慎，更具規(guī)則意識(shí)、執(zhí)行能力，更適合循規(guī)蹈矩的守成事業(yè)。總體而言，在多元化、個(gè)性化需求時(shí)代，改革者和守成者都有其發(fā)揮空間，大可相輔相成、相得益彰。

改革者的氣質(zhì)更契合改革需求，更適應(yīng)改革土壤。改革面臨解決體制性障礙、機(jī)制性梗阻，利益重新分配、工作無(wú)縫銜接等任務(wù)，適合突破常規(guī)、打破僵局、標(biāo)新立異，甚至異想天開(kāi)。改革者的氣質(zhì)需要三方面支撐：一是頂層意志堅(jiān)定、用人不疑，有“讓子彈飛一會(huì)兒”的氣度；二是個(gè)人先天稟賦、成長(zhǎng)環(huán)境、后期教育等醞釀的、敢為人先的獨(dú)特氣質(zhì)、資源稟賦和個(gè)人魅力；三是與創(chuàng)新體系相配套的全方位體制松綁。三者各盡其職、共同作用、相輔相成、一以貫之。其中，選擇適合改革的設(shè)計(jì)師，是邁向成功的關(guān)鍵一步。綜合歷次改革經(jīng)驗(yàn)，用改革之人行改革之事，應(yīng)成為改革準(zhǔn)備工作的重點(diǎn)。本次閉門改革推出的“三個(gè)不變”“自主選擇”“行業(yè)禁令”等措施，與制度設(shè)計(jì)者根深蒂固的守成意識(shí)不無(wú)關(guān)系，與改革要求不盡適應(yīng)。

這里的啟示是：改革者和守成者都有最適合其發(fā)揮的生存空間，每件事都有最適應(yīng)其推進(jìn)的組織和個(gè)體。領(lǐng)導(dǎo)者的核心工作是識(shí)人適事、對(duì)事找人，制度松綁和靜待花開(kāi)，用改革之人成改革之事。

啟示4 “先立后破”應(yīng)成為主流

本輪綜合執(zhí)法改革將一體化制度調(diào)整放進(jìn)“后半篇”文章，推行的是“先破后立”“邊破邊立”的工作思路。進(jìn)入深水區(qū)后，為避免部分人為了摸石頭忘了過(guò)河，或因?yàn)槊坏绞^產(chǎn)生恐慌，現(xiàn)在改革已很少提及“摸著石頭過(guò)河”。但在牽一發(fā)而動(dòng)全身的改革中，“摸著石頭過(guò)河”的謹(jǐn)慎態(tài)度還是應(yīng)該保留，由此衍生出的試點(diǎn)示范也可以繼續(xù)堅(jiān)持。遺憾的是，本輪改革中“先破后立”占了上風(fēng)，遺留問(wèn)題只能靠后期去打補(bǔ)丁。可以預(yù)見(jiàn)，回歸平靜后，這補(bǔ)丁打不打、由誰(shuí)打、何時(shí)打的問(wèn)題，也會(huì)像執(zhí)法協(xié)作一樣陷入紛爭(zhēng)。

“調(diào)整政策和推動(dòng)改革要把握好時(shí)效度，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，堅(jiān)持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打”，是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議傳遞出的明確信號(hào)。把“立”放在“破”之前，折射出政策指向的改變。“先破后立”更適合改革初期，憑借“破”的勇氣和魄力，突破業(yè)已僵化的體制。進(jìn)入深水區(qū)后，改革的目標(biāo)變成提升現(xiàn)代治理能力和治理體系水平，需要將負(fù)面影響降至最低，實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。隨著目標(biāo)變化，“破”“立”順序同樣需要調(diào)整。

這里的啟示是：進(jìn)入深水區(qū)后，改革目標(biāo)發(fā)生變化，涉及的利益集團(tuán)化趨勢(shì)更加明顯，改革更應(yīng)該小心謹(jǐn)慎。在沒(méi)想好怎么“立”之前，先別忙著“破”，很多時(shí)候“立”不起來(lái)的“破”，結(jié)果比不“破”還要糟糕。

（后記：文章行將結(jié)束，突然想到“證實(shí)性偏差”，即當(dāng)人們?cè)谥饔^上支持某種觀點(diǎn)時(shí)，更傾向于尋找能夠佐證這一觀點(diǎn)的信息，而對(duì)可能顛覆該觀點(diǎn)的信息視而不見(jiàn)。本系列文章基于調(diào)研資料分析，盡量保持行文理性，但難免落入“證實(shí)性偏差”陷阱，如有不妥還望批評(píng)指正。）