永嘉縣氣象災害防御應急機制建設研究

張靜靜，程 瀛，萬 寒，范 亮，楊晨杰

1.永嘉縣氣象局，浙江永嘉 325100；2.溫州市氣象局，浙江溫州 325000

1 鄭州7·20特大暴雨氣象服務啟示

2021年7月17—23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，發生嚴重洪澇災害，尤其是7月20日鄭州市遭受重大人員傷亡和財產損失[1]。全省因災死亡失蹤398人，其中鄭州市 380 人，新鄉市10人，平頂山市、駐馬店市、洛陽市各2人，鶴壁市、漯河市各1人，鄭州市因災死亡失蹤人數占全省的95.5%。

此次災害為極端天氣引發的，河南鄭州“7·20”特大暴雨強度和范圍突破歷史記錄，遠超出城鄉防洪排澇能力，全市城鄉大面積受淹，城鎮街道洼地積澇嚴重，河流水庫洪水短時猛漲，山丘區溪流溝道大量壅水，形成特別重大自然災害。調查認定，河南鄭州“7·20”特大暴雨災害是一場因極端暴雨導致嚴重城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等多災并發，造成重大人員傷亡和財產損失的特別重大自然災害[2]。鄭州市委、市政府及有關區縣（市）、部門和單位風險意識不強，對這場特大災害認識準備不足、防范組織不力、應急處置不當，存在失職瀆職行為，總體是“天災”，但也有“人禍”，尤其是發生了地鐵、隧道等本不應該發生的傷亡事件。

精密監測、精準預報、精確預警、精細服務始終是氣象事業發展永恒的主題，也是所有的災害、服務繞不開的關鍵話題。通過對鄭州7·20特大暴雨氣象服務的復盤，需要氣象部門認真考慮如何依法、全面、正確履職，統籌干部安全與事業發展的問題。既要聚焦主責主業，定好位、不越位、不錯位、不缺位；又要主動融入大應急、大減災體系，充分發揮氣象第一道防線不可替代的作用，避免“雨刮器”“晴雨傘”的發展窘境。同時，發現當地氣象部門在短期預報中存在著量級偏小、特大暴雨漏報問題，但極端天氣發生往往超出預報員對以往規律的認知，難度非常大。對預報員來說，政治責任、為民情懷、職業道德、專業素養和科學精神缺一不可，既要做到“敢于突破極值預報、勇于提前發布預警”，又不能總是空報而消費公眾對氣象的公信力，這對預報員提升業務能力，尤其是短臨預報能力提出了更高要求。

2 永嘉氣象災害防御工作存在的問題

堅實“問題導向、需求導向、實戰導向、逐步迭代”的原則，永嘉縣應急管理局、縣氣象局、縣自然資源和規劃管理局、縣水利局四部門組成調研組，先后去縣融媒體中心、縣旅發中心、縣農業農村局、縣交通運輸局4個部門及鶴盛鎮、巖頭鎮、碧蓮鎮等3個鄉鎮實地調研走訪，并召開應急管理工作人員座談會，重點了解突發災害性天氣部門預警信息傳播及設施建設情況，自然災害應急聯動和氣象服務數字化改革需求以及基層氣象服務體系融入應急管理體系建設工作，分析存在的問題和差距，并提出了相應的建設性意見。根據前期調查統計結果，結合實地走訪部門、基層，梳理永嘉縣氣象災害防御應急機制建設存在的問題主要有以下5個方面。

2.1 部門渠道“分離”，未能統一發布歸口

永嘉縣防指各成員單位信息發布渠道統計數據表明，微信公眾號8個、電子顯示屏134塊（互聯網111塊、局域網或專網23塊）、短信平臺8個（氣象站4個）、網站4個、廣播1880個（應急廣播1851，氣象大喇叭29個）、永嘉新聞頻道1個、廣播電臺FM102.2頻道1個、今日永嘉APP1個、微博1個。各部門面向單位內部和社會公眾通過以上渠道自行發布或轉發氣象預警相關信息，存在信息二次轉發誤差率和時效性，迫切需要集約和統籌部門預警信息發布渠道，一個發布出口精準發布各類預警信息。

2.2 部門信息“轟炸”，未能優化發布內容

據基層責任人反饋，臺風“燦都”期間收到臺風預警、小流域山洪地質災害風險預警等條線信息近50條，涉及手機短信、釘釘消息、網格派單等多途徑日平均信息量達10余條。氣象部門臺風、暴雨、大風、雷電等常態“四重奏”標配預警，水利部門水庫水位閾值觸發告警，應急部門動態響應服務等信息內容分散、術語生僻、重發疊發、信息過長，致使基層責任人和社會公眾在防汛防臺高壓工作、精神極度緊張的情況下信息查看不及時，導致重要信息遺漏。同時，存在著多渠道叫應過于頻繁、電話通知來不及叫應，基層責任人叫而不應等問題，不能滿足從預警“叫應”到監督檢查的跨部門閉環流程貫通問題，并且人工電話挨個打費時費力，尤其是縣局人手少，七八個人一圈電話下來至少十幾分鐘，迫切需要完善智慧叫應系統建設。“風險閾值短信提醒+預警電話自動叫應”雙結合，推出氣象預警叫應電話專屬號。

2.3 應急值班“虛設”，未能有效發揮調度作用

目前，永嘉縣每個鄉鎮（街道）均設有應急值班室，落實AB崗24 h輪班值守，實行鄉鎮防汛主要負責人和分管領導輪流帶班制度。但實際在防汛防臺應急值班實際過程中，條線信息接收和發布對象仍以氣象信息員、地質災害巡察員、網格員等專設人員為主，未能實現多員合一信息匯總，未能充分發揮應急值班室“上傳下達”的職能，導致工作落地難、責任追究難等諸多問題。同時，未能建立上查下督的管理機制，在發生極端災害性天氣時，氣象部門電話叫應應急值班室無人應答，值班人員大多為社會外聘人員，對業務不了解，導致信息輸送錯誤情況時有發生。并且鄉鎮（街道）內部應急響應機制不完善，迫切需要規范部門和鄉鎮（街道）值班室業務規范和值守班制度。

2.4 預報預警“留白”，未能體現精準服務

2021年，永嘉縣氣象部門現有預警發布仍停留在以面帶點的形式，由于部門規則和限定標準未能實現到鄉鎮、到村一級的分區精確預警信息服務。缺乏強對流天氣預警信號，強對流過程移速快、尺度小，一次過程會發布雷電、大風、冰雹、暴雨等多項預警，再加上分鄉鎮發布，不僅在操作上難度較大，還會讓基層和公眾因預警過多而感到無所適從。暴雨紅色預警7次，預警發布居歷年最多。由此也暴露出預警時效短、頻繁的發布會在一定程度上降低公眾的警惕性；“請有關方面注意防范”等通用化防御提示語難以向公眾傳遞不同危險性和防御指導服務；24 h內降雨量達到100 mm等臺風藍色預警信號無法使得公眾理解量級概念等一系列問題。同時，發布預警信息或啟動應急響應后，縣、鄉鎮（街道）、村（社區）三級應急聯動處置機制不完善，從而導致實際行動措施與應急響應指南出現偏離，未能給基層責任人明確下步工作提醒，不同級別預警未能明確分類防御措施，復盤溯源倒追責任存在一定難度，迫切需要規范預警信號內容、服務方式及聯動機制。

2.5 信息受眾“盲區”，未能實現全域覆蓋

從傳播上來看，預警公眾覆蓋面實現“人人及知、人人盡知”非常困難。網站、“兩微一端”、電視、廣播屬于主動查詢類，第一時間獲知很難，信息發布傳播覆蓋面不廣，海域、農村還沒有實現信息直達，大多數村社“最后一公里”問題沒有從根本上得到有效解決。一些偏遠山區受廣播、電視信號傳輸條件、通信設施設備以及基層氣象信息員缺位等因素影響，加上受限于孤寡老幼群體文化層次低、語言領悟能力差等客觀因素，致使村民不能及時、有效地獲取氣象災害預警信息現象，尤其是海上作業人群和部分弱勢群體尤為突出，迫切需要明確什么級別的預警信號應該采取何種手段發布。

3 永嘉氣象災害防御應急機制的建設

為構建“大安全、大應急、大減災、大統籌”氣象災害防御應急機制，統籌推進部門信息發布渠道集約共享，實現多部門氣象災害防御應急聯動，了解各部門氣象服務數字化需求，全力推進永嘉縣全周期氣象服務決策支撐系統建設，完善自然災害應急防御數字化，著力解決跨部門數據需求、業務協同和流程再造，借助科技信息技術手段，著力解決基層末梢問題，提出以下5個方面的工作建議。

3.1 從拓展發布渠道出發，實現“一鍵式”靶向預警發布

預警信息發布以氣象部門籌建的永嘉縣突發事件預警信息發布平臺統一歸口發布終端，并為永嘉縣防指成員單位開通賬號，形成部門和鄉鎮“浙政釘”或短信（備用）、村級責任人短信或微信（備用）信息直達專屬通道，并在現有微博、短信（國突12379）、聲訊、融媒體發布、應急廣播渠道的基礎上，集成接入部門電子顯示屏（111塊）、中國永嘉服務號、基層網格平臺、浙政釘工作通知（個人消息、群組消息）等信息發布渠道。針對數字化迭代升級應用“安全碼”基于個人位置開展智能語音避災提醒，特殊群體積極保留并落實“打更”預警專人。同時，將預警短信分區發布納入地方年度預算，依據《重大（突發）氣象災害預警信息全網發布細則》和《突發公共事件預警、信息發布實施辦法》規定，積極推進分片或分鄉鎮預警服務模式，實現分災種預警、任意面圈選覆蓋到村、到人，切實打通屏蔽實現“2個直達”綠色通道，提高預警信息發布的時效性，擴大社會公眾信息覆蓋面。

3.2 從規則提醒服務出發，實現“點對點”自動語音叫應

明確氣象部門發布暴雨、大風、雷電、冰雹等極端災害性天氣橙色以上預警信號為啟動條件，規定叫應主體，“誰叫應誰”的叫應流程和責任分工，采取分級分類方式提供服務。以永嘉縣突發事件預警信息發布平臺語音外呼057712379作為主要渠道發布預警信號信息，預警信號內容可能影響地區作為發布對象，并將浙江音信通平臺專屬號057767796121語音叫應作為備份渠道，規定“實況+預警+影響+措施提醒”為叫應模板。例如，暴雨橙色預警叫應：【永嘉縣氣象局】近3 h全縣出現50 mm以上站點XX個，排名前三站點為XX mm、XX mm、XX mm，縣氣象臺已經發布XX橙色預警信號，預計影響區域XX鄉(鎮、街道)，請立即按照應急預案要求做好應急防范工作。

3.3 從優化信息服務出發，實現“定制式”行業專屬告警

探索建立由縣防指監測預警中心為預警后續提醒單發布主體機構，及時將預警信息直達群眾和有關責任人，將工作指令直達基層責任人。

一是預警直達家庭和個人，充分利用農村應急廣播、溫州短信分區發布平臺、閃信等手段，向特定地區和人群推動極端災害性天氣預警信息（紅色預警），實現預警信息精準高效發送至家庭和個人。例如，【縣防指監測預警中心】極端天氣預警：你所在區域已出現特大暴雨，后續還有暴雨，請注意做好防范工作，戶外人員就近尋找安全區域暫避，其他人員盡量不要外出。

二是預警直達基層行政責任人和轉移責任人、“五停”責任人，通過永嘉縣突發事件預警信息發布平臺重要通知或移動云MAS，將極端災害性天氣預警信息發送給黨委政府主要領導、分管領導，受影響鄉鎮（街道）黨委政府主要負責人、分管責任人，受影響村（社、區）主要負責人、轉移責任人。例如，【縣防指監測預警中心】極端天氣預警：本地已經發布暴雨紅色預警信號，影響區域為XX鄉(XX鎮)，請立即按照應急預案做好應急防范工作。

三是工作指令直達基層責任人，縣防指相關工作指令需要第一時間直達基層時，經縣防指領導同意，可通過永嘉縣突發事件預警信息發布平臺重要通知或移動云MAS，將工作指令直達基層責任人，實施廣泛動員和針對性部署。例如，【縣防指監測預警中心】工作指令：縣防指指揮長批示要求：進一步擴大排查范圍，加大人員轉移力度，請立即執行。

3.4 從精細預報預警出發，實現“觀摩式”災害數智防御

積極推進永嘉縣臺風全周期“數智防御”氣象決策系統建設，支撐降雨、山洪地質災害、臺風風險全面評估，實現坐鎮縣防指全盤掌握防災、減災、救災全流程服務。同時，利用自然災害風險普查成果，整合部門監測設施共享數據信息，多地圖接入與呈現多層級災害重疊效應，從村社所處位置對承載體信息進行關聯分析，科學設定雨量、水位、氣象告警閾值及災害風險等級指標，標定致災風險色斑疊加圖，建立行業風險動態模型可視化監控。通過掌上數字化響應法則進行分梯次、分區域自動發布預警提醒，實現不同行業實時和未來受風雨災害影響評估及智能服務指導產品，動態調整“監視區、警戒區、責任區”3道防線，分強度、分區域、分時段開展分區預警，觸發“提醒”“警報”“緊急警報”3個級別的災害天氣報警閾值，分區域、分行業、分人群告警提示，尤其針對臺風、梅汛期系統性暴雨、強對流、冷空氣撕裂災害性天氣可能對永嘉造成嚴重影響的，以“分類型、分階段、梯次化、遞進式”為要求，以提供相對準確預報原則，開展滾動預報預警服務，確保縣、鄉鎮（街道）、村（社區）三級氣象災害防御工作分階段、分等級有序、有效及有力開展，提高防御精準性。

3.5 從建設數字預案出發，實現“菜單式”響應行動法則

全面推進防汛防臺預案數字化全流程質控服務，以永嘉縣防汛防臺抗旱應急預案為總綱，賦能水利、資規、交通、旅游、農業、氣象等六大行業預案，融入鄉鎮和村級應急預案，推進“1+N”預案應急響應行動數字流程再造，融入防汛防臺管理應用場景，嵌入應急值班系統輔助，匹配“碼上應”協同處置體系。進一步明確應急響應啟動區間及階段流程規定，實時計算屬地災害影響范圍、影響等級，自動生成不同災害、不同應急響應級別的防汛防臺抗旱工作簡報，基于電子地圖實現村級防汛防臺形勢圖避災智能引導，探索形成基層防汛防臺規定動作、指令動作的行動指南或手冊，并有效實現閉合環路反饋機制，實現事前、事中、事后全過程精密智控。

3.6 從普及科普知識出發,實現“禮堂式”全民素質行動

農村文化禮堂是基層群眾休閑娛樂、村集體活動的重要場所。要充分利用農村文化禮堂服務效應，積極組建應急、水利、資規、氣象等部門科普宣教隊伍，利用3·22世界水日、3·23世界氣象日、5·12防災減災日，開展自然災害防御知識進農村文化禮堂宣傳活動。與縣委宣傳部簽訂長效合作機制，推進映前10 min播放自然災害防御知識影音，重點宣導災害風險五色圖、預警信號、降水等級、大風等級、臺風知識，納入基層責任人必修課，強化以村社為單位元的分災種應急演練，培育社會群眾氣象因素造成的次生災害應急逃生能力。聯合應急部門根據本地臺風、暴雨、強對流3種災害性天氣特點，制定集預警信號、圖標、含義、公眾響應狀態、公眾防御、預警信息獲取渠道為指引的《氣象災害公眾防御指引》，并納入永嘉縣防汛防臺工作手冊，進村入企開展宣傳提高公眾防御能力。同時，在水庫、河道等危險地段設置水位標識，在自動氣象站配置毫米玻璃量杯，在全周期決策支撐平臺建立臺風預警知識庫，全面推進全民科學素質行動的開展。