我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化路徑

白燕玲

(山西工程科技職業(yè)大學(xué)思政部， 山西太原 030031)

農(nóng)民和土地是農(nóng)村存在的基礎(chǔ)，其中農(nóng)村土地作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)載體，是農(nóng)村發(fā)展的必備條件。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展以及城市化進程的加快，農(nóng)村越來越多的閑置土地使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)活躍。現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，使得土地零散經(jīng)營較為普遍，難以開展機械化、規(guī)模化生產(chǎn)。因此，將分散的土地通過流轉(zhuǎn)的方式進行連片、規(guī)模經(jīng)營，將有利于生產(chǎn)且能提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力[1]。可見，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及經(jīng)濟的不斷攀升至關(guān)重要。基于此，探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化路徑具有重要意義。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式及現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式

我國學(xué)界對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵界定也不完全統(tǒng)一，其中受到普遍認同的觀點為土地流轉(zhuǎn)是土地經(jīng)營權(quán)(土地使用權(quán))的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)戶將其依法享有的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體中享有承包權(quán)的其他農(nóng)戶或者依法律許可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟組織或個人[2]。

從物權(quán)性質(zhì)上，土地流轉(zhuǎn)的主要形式包括轉(zhuǎn)讓、互換、繼承、贈予和抵押。轉(zhuǎn)讓是土地權(quán)人依照法律的規(guī)定將土地權(quán)利全部或者部分轉(zhuǎn)移給受讓人，在此過程中物權(quán)發(fā)生變動，受讓人享有土地上原有的權(quán)利、承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)；互換是農(nóng)民將自己所享有使用權(quán)的土堆進行交換以便于耕作或是滿足各自需求；繼承是在土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人死亡后，基于法律或其遺囑使得繼承人享有土地或者收益的權(quán)利；贈予是土地權(quán)人將自己享有的土地權(quán)利部分或者全部無償贈送給某一特定人的土地流轉(zhuǎn)形式；抵押是債務(wù)人不履行合同義務(wù)時，為實現(xiàn)債權(quán)而將土地所有權(quán)或使用權(quán)進行拍賣、變賣的過程，實際也是將土地使用權(quán)部分轉(zhuǎn)移給債權(quán)人。

從債權(quán)性質(zhì)上，土地流轉(zhuǎn)的主要形式包括轉(zhuǎn)包、出租、土地信托、代為耕作或托管。轉(zhuǎn)包是在承包期內(nèi)，承包土地的農(nóng)戶部分或全部地將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)給同村其他農(nóng)戶或者從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的第三方的土地流轉(zhuǎn)形式；出租即土地所有權(quán)人或者使用權(quán)人按期限將土地經(jīng)營權(quán)租賃給單位或個人，以獲得一定租金收益；土地信托是土地承包者委托土地信托機構(gòu)，依靠政府或者基層組織的權(quán)威，將土地經(jīng)營權(quán)以一定期限為條件有償轉(zhuǎn)讓給其他單位或個人；代為耕作或托管是在農(nóng)戶外出務(wù)工無暇顧及承包土地時，農(nóng)戶將土地托付他人種植，但由于沒有第三方監(jiān)管，交由他人代為耕作或托管后，也常常出現(xiàn)掠奪式經(jīng)營后拋荒的現(xiàn)象。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

(1)土地流轉(zhuǎn)的整體規(guī)模現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代，我國開始農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)起，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，土地流轉(zhuǎn)的方式也逐漸增加，范圍也從沿海發(fā)達地區(qū)向內(nèi)地延伸，土地流轉(zhuǎn)的整體規(guī)模越來越大，且呈現(xiàn)縱向資金擴大和橫向版圖擴大的雙向發(fā)展。然而，發(fā)展速度和發(fā)展規(guī)模仍舊低于期望值，這是由于我國土地流轉(zhuǎn)的收益率比較低，以及農(nóng)戶對承包經(jīng)營權(quán)難收回的顧慮等現(xiàn)實情況的存在，使得他們寧可選擇粗放經(jīng)營或者棄耕，也不選擇土地流轉(zhuǎn)，即便是我國的農(nóng)業(yè)大省土地流轉(zhuǎn)占耕地的總面積的比例也十分的小。除此之外，土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域呈現(xiàn)差異化、多元化發(fā)展，流轉(zhuǎn)的程度也因區(qū)域經(jīng)濟發(fā)達程度而呈現(xiàn)一定的差異性。由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平較高，對農(nóng)用地的依賴度不高，一定程度上促進了土地流轉(zhuǎn)的積極性，因此，經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)土地流轉(zhuǎn)程度高于內(nèi)陸的中西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)流轉(zhuǎn)比例約為8%～10%，而中西部內(nèi)陸地區(qū)所占比例約為1%～2%[3]。農(nóng)民的文化知識背景以及地方政府的鼓勵政策的不同，也影響著區(qū)域間土地流轉(zhuǎn)率，因此，土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域呈現(xiàn)差異化、多元化發(fā)展。

(2)土地利用率及使用現(xiàn)狀

一方面，土地利用率正在逐年以高效形式進行開發(fā)，但尚未開發(fā)完全，農(nóng)村土地利用率現(xiàn)狀相較其他發(fā)達國家來說稍顯不足。我國所進行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般是較短的周期，許多土地受讓者雖然投資進去大量的資金，但還沒來得及收回預(yù)期的收益，土地就被收回了農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，并沒有促成集約經(jīng)營，仍舊是分散經(jīng)營，農(nóng)地也無法開展高效的生產(chǎn)。另一方面，土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展出現(xiàn)了多種流轉(zhuǎn)形式，但主要形式還是以農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的自由流轉(zhuǎn)為主，程序上多以口頭協(xié)議為主，期限也可能未明確規(guī)定，原承包戶可以隨時收回土地，因此，在土地流轉(zhuǎn)使用的過程中，土地糾紛呈遞增趨勢。土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀下土地糾紛的增多，也在一定程度上導(dǎo)致及反映了一系列土地流轉(zhuǎn)存在的問題，這些問題在糾紛中多有體現(xiàn)。因此，探析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，并提出相應(yīng)建議，以期改觀土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、推動農(nóng)用地發(fā)展。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1.土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體混亂，流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

其一，我國的《憲法》《土地管理法》都明確規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，但是《土地管理法》第10條并沒有指明集體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村委會、村民小組中的哪一個[4]。這種由于法律條文粗略而導(dǎo)致的主體不清使得土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體混亂，造成現(xiàn)實中農(nóng)民權(quán)益的破壞。雖然法律規(guī)定表明農(nóng)民集體是集體所有權(quán)的主體，但現(xiàn)階段法律并沒有確定農(nóng)民集體的民事地位，因而農(nóng)民在利益分配時也處于不利地位。其二，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。由于現(xiàn)階段法律對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的混亂和缺失，許多流轉(zhuǎn)協(xié)議都是私下以口頭的形式達成的，許多農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)時既不向有關(guān)部門申報審批，也不向土地承包管理部門登記備案。土地流轉(zhuǎn)較少地借助規(guī)范的書面合同來保障雙方的權(quán)利和義務(wù)，也為日后糾紛的產(chǎn)生留下隱患。

2.土地流轉(zhuǎn)的市場不完善，價格體系尚未成熟

我國絕大部分地區(qū)并沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)信息的渠道不通暢，缺少從事相應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織，也使得無法提供完善的市場信息以及有序的市場操作，這樣導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不充分，土地流轉(zhuǎn)市場化不完全，減少了土地流轉(zhuǎn)的可能性，增加了土地流轉(zhuǎn)成本，不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的擴大。除此之外，我國現(xiàn)階段沒有專門的土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)進行科學(xué)的管理與引導(dǎo)，這些因素都將影響農(nóng)地生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和合理利用。

我國《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》第36條以及第45條規(guī)定了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)費用可以由當(dāng)事人雙方協(xié)商一致，以招標(biāo)、拍賣的形式通過公開競標(biāo)、競價來確定費用。但事實上對于土地流轉(zhuǎn)的費用及收益并沒有明確劃分，往往會導(dǎo)致現(xiàn)實中土地交易價格偏低。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，被征收的土地補償額一般情況下也較低，而進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民普遍文化程度不高難以維權(quán)也是值得考慮的因素。價格體系的不完善一定程度上影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，并且不利于交易公平，也凸顯了農(nóng)民社會保障的困境。

3.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保機制落后

首先，農(nóng)業(yè)投資時間過長且回報率低的特點使得農(nóng)業(yè)融資困難成為制約其發(fā)展的關(guān)鍵問題之一，有關(guān)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資的試點工作也在許多地方也悄然展開，比如“太倉模式”的開展。太倉模式以太倉市五個合作農(nóng)場以兩萬畝土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，向太倉農(nóng)商行貸款 9 400 萬元，開啟對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資擔(dān)保的模式[5]。但法律上能否將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保物仍舊存在爭議，雖然現(xiàn)行法律已經(jīng)明確禁止對土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，但土地上的用益物權(quán)作為可處分的財產(chǎn)性權(quán)利，并沒有被限制進入市場流轉(zhuǎn)，僅僅是抵押擔(dān)保權(quán)受限。其次，缺乏土地定價機制，一般通過協(xié)商確定或者政府定價，這兩種方式前者會因為訴求方利益不同難以達成一致意見，后者加大的政府的道德風(fēng)險，以致阻礙農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的發(fā)展。現(xiàn)行的立法并沒有將一套系統(tǒng)的土地承包經(jīng)營登記制度納入體系。最后，我國雖然有一套系統(tǒng)的不動產(chǎn)登記制度，但是在運用到土地承包經(jīng)營權(quán)登記問題時并沒有辦法得心應(yīng)手，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保機制中缺失相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，也致使土地糾紛增多。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困境的主要優(yōu)化路徑

1.明確產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

一方面，明確產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)階段我國國情現(xiàn)實情況，從法律方面明確農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村集體所有，發(fā)揮村集體的積極作用以促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。從立法層面，完善集體經(jīng)濟組織性質(zhì)、法律地位、職能等方面的規(guī)范，防止因為產(chǎn)權(quán)主體不清，使得集體土地被不當(dāng)控制。在立法上規(guī)范農(nóng)民與村集體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使農(nóng)民以行使成員權(quán)的方式參與管理農(nóng)民集體土地事務(wù)，實現(xiàn)集體所有權(quán)主體的民主決策。明確賦予農(nóng)民獨立、穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，可以增加農(nóng)民對土地經(jīng)營的信心，增長農(nóng)戶對土地的投入期，有利于拓展土地流轉(zhuǎn)期限和范圍[6]。另一方面，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。通過制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同備案機制，將流轉(zhuǎn)的期限、方式、流轉(zhuǎn)雙方的信用情況以及經(jīng)營能力納入其中。同時對土地流轉(zhuǎn)進行公示，以多種方式相結(jié)合使土地流轉(zhuǎn)信息更加公開透明，方便流轉(zhuǎn)主體對土地承包經(jīng)營權(quán)屬進行查詢，不僅有利于人民行使監(jiān)督權(quán)，使流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利更大程度受到保護，也使土地流轉(zhuǎn)的速度得以提高。

2.完善流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范價格體系

首先，完善土地流轉(zhuǎn)市場，借鑒發(fā)達國家建立土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，例如借鑒日本農(nóng)業(yè)委員會、農(nóng)協(xié)、市町村等作用類似于土地流轉(zhuǎn)市場中介的組織，以便減少相互的搜索成本，更好地規(guī)范土地出讓市場，緩解盲目無序的局勢，促進農(nóng)村土地的優(yōu)化配置[7]。一方面可以使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場信息得到最大程度利用，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場高效流動，另一方面可以使土地交易規(guī)范有序化，防止地下交易促進規(guī)模交易。同時依法設(shè)立市場管理組織制度，制定市場交易規(guī)則，建立流轉(zhuǎn)信息平臺，增加土地流轉(zhuǎn)市場的活力。其次，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機制，其中補償價格應(yīng)應(yīng)以公平的市場價值為基礎(chǔ)，交易雙方可以聘請獨立的資產(chǎn)評估師對其進行評估，保證土地出讓時市場價值的公平，以此來規(guī)范價格體系。對土地補償價格進行評估后，如果雙方對價格不能達成統(tǒng)一，評估雙方可以申請法院裁定高于政府補償價格的評估報告。土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)該是按照市場價格來評定，此時更需要發(fā)揮中立的中介機構(gòu)的作用。

3.完善相關(guān)法律制度，提供有效保障

我國對于農(nóng)村土地的重視，從我國的農(nóng)業(yè)法律體系即可窺見。對于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，從1988年的修正案的形式被寫入《憲法》之后，大量的土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、部門規(guī)章以及司法解釋也隨之而來。《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》相關(guān)司法解釋頒布、實施，是對土地流轉(zhuǎn)制度的確認，也為土地流轉(zhuǎn)的行為夯實了法律基礎(chǔ)。但是總體而言我國關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范仍多為原則性規(guī)定，缺少一定的操作性。同時以上的法律規(guī)范中涉及土地流轉(zhuǎn)的也僅僅是對我國現(xiàn)行土地關(guān)系的一種認可，缺少一定前瞻性，滯后于的土地流轉(zhuǎn)市場需求[8]。

從法律體系看，我國有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的配套法律法規(guī)不健全的情況。因此通過專項立法，制定具體、實用的專門法有其一定的必要性。例如可制定專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，從土地流轉(zhuǎn)的含義、主體、形式、運作程序以及相應(yīng)的法律后果這幾個方面加以規(guī)范，讓農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤徇M行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

針對土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保困境，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在法律和政策上都已經(jīng)獲得認可，但關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保較難進行，土地承包經(jīng)營權(quán)上的所有權(quán)得不到充分利用，因而需要完善《擔(dān)保法》中相關(guān)禁止性的規(guī)定，以法律條文的形式規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，以此強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性能，使得土地承包經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保有法可依。進行土地承包經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保時也需要制定合理的定價機制，以法律、行政法規(guī)的形式確定土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)定價的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定價格的量化指標(biāo)，并引入市場競爭機制，以市場競爭、價值規(guī)律來引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價的公平合理，也能促進土地流轉(zhuǎn)價格體系的進一步規(guī)范。

我國是人口大國，人均耕地面積較少，為保障國家糧食安全，就必須確保充分的農(nóng)業(yè)用地以及增長的農(nóng)地產(chǎn)出。近年來，為了維持經(jīng)濟的高增長率，農(nóng)村土地的面積逐年減少，這就對土地流轉(zhuǎn)提出了更高的要求。通過明確產(chǎn)權(quán)主體、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，完善流轉(zhuǎn)市場、規(guī)范價格體系等措施，以法律、法規(guī)的形式規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)，降低了談判和履約成本，促進農(nóng)地的有效流轉(zhuǎn)。