沿邊地區高校境外辦學驅動要素、運行特征及推進策略研究*
——基于云南省高校境外辦學發展的考察

云建輝

(云南農業大學 云南 昆明 650201)

從1983年廣州中醫學院與日本中醫學院合辦首屆函授針灸進修班開始，我國高校境外辦學的規模和范圍不斷擴大。截至2018年9月，全國共有21個省份的84所高校開展的境外辦學機構和項目128個，涉及亞洲、歐洲、美洲、大洋洲的48個國家及地區[1]。其中，取消境外辦學審批前經行政審批機關批準設立或舉辦的境外辦學機構和項目103個。我國沿邊地區高校設立或舉辦境外辦學機構和項目31個，占全國境外辦學總數的24.22%，其中云南省高校在7個國家共設立、舉辦境外辦學機構、項目17個，占沿邊地區高校境外辦學總數的54.84%。云南省高校境外辦學利用區位優勢，發掘功能優勢，走在全國高校開展境外辦學的前列。研究云南省高校境外辦學驅動要素、運行特征、發展困境，提出相應推進策略，對我國其他沿邊省份乃至全國高校開展境外辦學具有參考意義。

一、云南省高校境外辦學驅動要素

(一)沿邊地區改革開放發展戰略需求

沿邊地區是我國開放發展的前沿重地。我國沿邊地區9個省級行政區與14個國家和地區接壤，與6個國家隔海相鄰。這些鄰國大部分是“一帶一路”沿線國家。2015年3月，國家發改委、外交部、商務部聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，對沿邊地區的開放發展定位進行了部署。2015年7月，“一帶一路”建設推進工作會議推動構建六大國際經濟走廊，沿邊地區作為“一帶一路”倡議的“先手棋和排頭兵”，成為我國開放發展的前沿。2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》對沿邊地區教育合作交流提出了新要求。同年8月，國務院印發《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，強調沿邊地區在我國改革發展大局中的重要地位，并對沿邊重點開發開放地區進行戰略支持。2017年、2019年我國相繼舉辦的第一屆、第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，對沿邊地區開放發展提出了更高要求。沿邊開發開放政策和得天獨厚的區位優勢，拓展了沿邊地區開放發展的進度、深度和內容，為其提供了歷史性機遇。沿邊地區高校境外辦學作為沿邊地區開放發展的重要內容、我國教育開放發展的重要形式和載體，不僅可以擴大我國教育影響力和競爭力，拓展海外教育市場，傳播我國教育理念、教育標準，形成我國教育品牌，也是促進我國和沿邊國家(地區)文化融通、民心相通的重要橋梁。

(二)云南省地緣優勢向功能優勢轉化需要智力支撐

云南省具有東連黔桂通沿海、北經川渝進中原、南下越(越南)老(老撾)達泰(泰國)柬(柬埔寨)、西接緬甸連印(印度)巴(巴基斯坦)的獨特區位優勢，是我國面向南亞、東南亞、中東、南歐和非洲大區域開放的前沿通道及最具發展活力的沿邊省份之一。為充分發揮云南省在全面開放新格局和“一帶一路”建設中的區位優勢，促進云南省加強與周邊國家互利合作，國家發改委印發《關于支持云南省加快建設面向南亞東南亞輻射中心的政策措施》，大力支持教育科技文化醫療合作，強調要發揮云南省在瀾滄江—湄公河合作機制和大湄公河次區域經濟合作機制中前沿省份的作用。云南省在自身地緣優勢和國家政策共同為當地經濟社會發展帶來特色發展機遇的同時，也對支撐其開放發展的智力支撐提出了迫切要求。如何培養既懂中文又懂專業知識和技能，能夠促進云南省和周邊國家(地區)長期睦鄰友好，推動中國和周邊國家(地區)社會經濟發展的優秀國際化人才，成為云南省高等教育發展的重要命題。為此，云南省將境外辦學納入沿邊開發開放發展戰略，鼓勵云南省高校結合本校學科優勢和云南省與周邊國家(地區)經貿文化往來的發展需求開展境外辦學，并在此基礎上進一步擴寬合作領域，挖掘云南與周邊國家(地區)更多文化關聯和人文紐帶，塑造新的地區認同，打造中國與周邊國家(地區)全方位多領域相互融合的利益共同體和命運共同體[2]。

(三)云南省高等教育發展的現實需要

沿邊地區高等教育發展情況各異。從教育部2021年8月公布的各地區教育統計數據看，云南省普通高等學校和成人高等學校數量均少于全國平均水平[3]；教職工數量及專任教師數量均低于全國平均水平[4]；擁有博士學位的專任教師占其高校專任教師總數的16.34%，低于全國高校該項占比(27.75%)11.41個百分點；擁有碩士及以上學位的專任教師數占其高校專任教師總數的54.45%，低于全國高校該項占比(64.85%)10.4個百分點[5]。和全國平均水平相比，云南省高校發展規模偏低，職能發揮上更注重教學，對科學研究和直接服務社會關注較少；專任教師的專業技術水平、能力、學歷仍需要大力提升。如何拉平、超越目前差距，實現跨越式發展，成為云南省高等教育需要著力突破的現實問題。云南省一方面加強本省高校與國內高水平大學實現戰略合作共建，另一方面積極尋求利用地緣優勢“走出去”發展路徑，雙管齊下推動高等教育能力建設。2010—2015年，云南省財政統籌專項資金17 205萬元，支持云南省高校國際化能力建設，推動面向南亞、東南亞輻射中心建設。境外辦學是云南省建設高等教育南亞、東南亞輻射中心的重要途徑，也是云南省建設高等教育強省、實現教育現代化的重要抓手。

二、云南省高校境外辦學運行特征分析

(一)辦學規模、學科專業及所在國別

1.辦學規模

云南省境外辦學數量走在全國前列，高校是其舉辦主體。截至2019年底，云南省共有7所普通高校及1所成人高校設立了14個境外辦學機構，舉辦了3個境外辦學項目①。已招生的境外辦學在校生600人以上，共計培養學歷教育畢業生800人以上，培訓3 300人次以上。如表1所示，云南省境外辦學有學歷教育和非學歷教育兩種類型。學歷教育有機構和項目兩種辦學形式，機構是主要辦學形式；兩種辦學形式涉及高職(專科)、本科、碩士、博士4個層次，以高職(?？?和本科層次辦學為主。非學歷教育只有機構辦學形式，主要有面對面的職業培訓中心和遠程境外培訓中心。

表1 云南省境外辦學機構、項目及教育類型

2.學科專業設置

云南省17個境外辦學機構、項目共有35種專業和39個專業布點。從各層次專業布點看，博士、碩士研究生共6個布點，本科14個布點，?？?高職)7個布點，培訓類12個布點(見表2)。從學科專業布點情況看，工程類和語言類最多，管理類、經濟類次之。這在一定程度上說明，云南省高校境外辦學目的國對工程類、經管類學歷教育需求較高，對語言類培訓等非學歷教育有一定需求。然而，單純的漢語培訓與孔子學院功能存在沖突，不能滿足我國高等教育“走出去”的發展戰略，也和我國建設高等教育強國的總目標存在一定差距。

表2 云南省境外辦學各層次專業布點情況

3.辦學目的國分布

云南省高校利用自身辦學特色和所處區位優勢，主動服務和融入國家發展戰略，與周邊國家合作舉辦境外辦學。如圖1所示，辦學目的國主要集中在泰國(40.91%)、緬甸(13.64%)、越南(13.64%)、老撾(13.64%)、柬埔寨(9.10%)、馬爾代夫(4.54%)和孟加拉國(4.54%)等“一帶一路”沿線南亞和東南亞國家。其中，學歷教育主要分布在泰國(36.36%)、緬甸(9.10%)、老撾(9.10%)、越南(4.55%)和柬埔寨(4.55%)。

圖1 云南省高校境外辦學目的國別分布情況

(二)辦學模式

云南省境外辦學舉辦高校從自身辦學條件、學科專業、課程設置等現實情況出發，形成了靈活多樣的辦學模式。

1.辦學形式

當前云南省高校境外辦學均采用合作辦學模式，辦學過程中云南省高校未進行土地、房產、設備等大額固定資產投入。如表3所示，云南省14個境外辦學機構中，與辦學目的國教育機構合作設立6個，與孔子學院/課堂合作設立1個，教育援外機構1個，學習/培訓中心4個，遠程學習中心2個。58.82%的云南省境外辦學機構和項目分別擁有獨立于合作院校的教學場地(35.29%)和辦公場地(23.53%)，云南省高?！白叱鋈ァ鞭k學的獨立性仍受到一定限制。

表3 云南省高校境外辦學類型、形式及數量

2.學歷/學位授予

云南省高校境外辦學采用單文憑、雙文憑或單雙文憑相結合的授予方式。其中，非學歷教育境外辦學均授予相關技能培訓證書。學歷教育境外辦學根據辦學要求及標準，有以下三種授予情況：一是授予合作雙方共同簽署的學歷/學位；二是授予外方合作院校的學歷/學位；三是授予中方院校學歷/學位。

3.學費收取

云南省高校境外辦學收費標準不同。部分機構、項目不收取學費；有些機構、項目學費高于、低于或等于云南省舉辦高校同專業學費標準。其中，46.20%的云南省高校境外辦學學費標準等于或高于云南省舉辦高校同專業學費標準；不收取學費和高于云南省舉辦高校同專業學費標準的情況較多，學費收取呈兩極化發展趨勢。

(三)治理模式

云南省在實踐中不斷探索境外辦學治理模式。從2010年云南省第一個境外辦學項目，即教育部批準舉辦的紅河學院與越南太原大學合作舉辦的境外辦學項目算起，云南省只有十余年的境外辦學實踐經驗，目前仍處于探索階段。云南省高校境外辦學從舉辦之初，境外辦學雙方就招生、專業建設、教學計劃、課程設置、學位授予、師資派遣等重要問題達成協議，按照協議明確雙方權利、責任、義務，共同成立管理委員會(理事會)、工作指導委員會(理事會)，整體推動境外辦學機構和項目建設、發展和管理中的重大決策。委員會(理事會)由境外辦學雙方人員組成，按固定時間在外方合作高?；蛑蟹脚e辦高校所在地輪流召開委員會(理事會)會議，負責審議境外辦學運行年度報告、經費情況報告，研究、解決境外辦學實施過程中出現的具體問題等。委員會(理事會)下設常駐辦公室，派駐管理人員，負責境外辦學機構、項目的日常運行。在委員會(理事會)領導下，外方教育機構負責提供辦公場地、招生及學生日常管理、機構或項目的日常教學管理、當地相關部門的協調等；云南省高校負責教師選聘、課堂教學、教學過程監督和評估等教育教學相關工作。另外，云南省高校境外辦學從舉辦之始就積極探索教師選聘、課堂教學評價、教學過程督導、教學效果評估等境外辦學教學質量監控體系和教學管理規范的建立，為其健康可持續發展提供保障。

(四)人才培養模式

境外辦學人才培養模式是按照境外辦學目標、教學內容和課程體系，實施教育教學過程的總和。云南省高校境外辦學在委員會(理事會)負責下制定并修訂人才培養方案及實施計劃，基本形成了依托合作雙方優勢學科專業，融合中外教育特色的人才培養模式。

1.課程設置

云南省高校境外辦學招生主要由目的國教育機構負責，也有部分境外辦學由云南省舉辦高校調動其力量建立境外招生渠道和網絡。教育教學主要由云南省舉辦高校負責，部分境外辦學采用云南省舉辦高校同專業現行課程體系，部分則根據合作雙方情況重新制定課程體系及教學方案。境外辦學中方課程約占課程總量的70%，且都提供一定課時的漢語課程，教學采用理論學習和體驗式學習相結合的方式；外方課程約占30%，課程、教材、教學均由外方教師負責。教學語言為中文、英文及當地語言的組合。

2.師資隊伍建設

云南省高校境外辦學師資由三部分構成：一是云南省舉辦高校派遣本校教師和志愿者教師，主要負責其輸出專業課程教學；二是辦學目的國師資，承擔當地課程教學工作；三是境外辦學招聘、培訓的教師，承擔語言教學及部分專業課程教學任務。

盡管云南省境外辦學還處在起步階段，但已經運行的境外辦學機構、項目在辦學模式、治理模式及人才培養模式等方面的探索，為云南省其他高校、我國其他沿邊省份乃至全國其他地區高校開展境外辦學，提供了一定的經驗借鑒。

三、沿邊地區高校境外辦學困境

沿邊地區雖然享受國家若干特殊政策，具備境外辦學的地理優勢，但從云南省高校境外辦學發展現狀看，沿邊地區高校境外辦學依然面臨諸多發展困境。

(一)沿邊地區高等教育輸出能力有限

境外辦學持續發展的前提是我國高等教育自身具備較強的輸出能力，對沿邊地區高校來說，其輸出能力直接受到其國際化辦學能力和師資水平的影響。

1.國際化辦學能力亟待提升

截至2021年8月，我國沿邊9省份共有589所普通高校，占全國普通高?？倲档?1.51%，其中，中央部委所屬高校13所，地方本科院校271所，高職(專科)院校318所，分別占我國中央所屬高校、地方本科院校及高職(?？?院校總數的11.02%、21.34%、21.66%。成人高校共66所，占全國成人高?？倲档?4.91%[3]。沿邊地區高等教育規模低于全國平均水平。但其境外辦學數量超過全國平均水平，這給沿邊地區高校舉辦境外辦學帶來不小挑戰，盡管該地區高校具有舉辦境外辦學的獨特優勢。另外，沿邊地區境外辦學層次偏低，學科專業相對單一，這對舉辦高校相關學科專業國際化辦學水平提出了更高要求。部分沿邊地區高校對境外辦學的專業設置沒有近期和長遠發展規劃，也缺乏對辦學目的國教育需求的科學調研。為維持境外辦學持續運行，有些高校不得不將其境外辦學作為國內師生的海外培訓基地或短期合作項目來運行，這一方面加大了舉辦高校的負擔，另一方面也損害了我國的教育聲譽。

隨著“一帶一路”倡議的深入推進及多項沿邊政策的實施，技術技能型國際化人才的培養成為推動沿邊地區和周邊國家合作的重要突破點。這就亟須沿邊地區高職院校和企業“捆綁”走出去，向和沿邊地區有經貿往來的國家輸出我國職業技能、標準、人才培養模式，培養能夠推動沿邊地區和周邊國家經濟社會發展的高技能人才。然而，沿邊地區職業院校國際化辦學潛力尚未充分發揮。云南省高職(?？?院校占云南省高?？倲档?0.98%，僅有云南交通職業技術學院一所高職院校設立了境外辦學機構。沿邊地區高職(專科)院校要發揮地緣優勢，加強與企業的對話和聯系，探索聯合企業“走出去”的路徑。

2.高水平師資不足

國際化師資是境外辦學持續發展的智力支撐，但沿邊地區高校國際化師資不足在很大程度上限制了其境外辦學的持續發展。境外辦學70%以上的教師由中方高校選派，然而，沿邊地區高校教師編制有限，教師工作量普遍較大，為推動境外辦學的開展，舉辦高校在自身發展人力不足的條件下派出較高水平的教職員工參與境外辦學的日常運作和教學，面臨較大的挑戰。截至2021年8月，沿邊地區高校專任教師占其教職工總數的67.33%[4]，沿邊地區擁有博士學位的專任教師占該地區高校專任教師總數的22.23%，擁有碩士和博士學位的專任教師占沿邊地區高校專任教師總數的61.97%，均低于全國平均比例[5]。沿邊地區專任教師的專業技術水平和學歷水平仍需大力提升。另外，境外辦學授課語言大多為英文，對教師綜合素質要求較高，外派教師需具備較高政治素質、心理素質、專業水平及較強的跨文化交往能力，沿邊地區高校這樣的國際化師資數量和質量還遠遠不能滿足其境外辦學的需求。

(二)沿邊地區高校境外辦學針對性政策支持不足

沿邊地區境外辦學作為“一帶一路”倡議和沿邊地區開放發展戰略的重要部分，其針對性政策支持仍然不足，缺乏科學、規范的指導和措施。2015年11月，根據國務院“放管服”的要求，教育部廢除了2002年發布的《高等學校境外辦學暫行管理辦法》(以下簡稱《暫行管理辦法》)，取消“高等學校赴境外設立教育機構(含合作)及采取其他形式實施本科及以上學歷教育審批”和“高等學校赴境外辦學實施專科教育或非學歷高等教育審批”，這就使境外辦學實踐處于邊探索邊等待國家政策的狀態。政府取消審批，并非放任不管。2017年10月，教育部召開“教育部境外辦學工作座談會”，提出加強境外辦學的政策支持和制度創新。同年12月，教育部向各省份和相關高校下發《關于調研高等學校境外辦學情況的通知》，著重調研取消境外辦學行政審批以來我國高校境外辦學發展情況?！督逃?018年工作要點》指出要研制鼓勵和規范高等學校境外辦學工作意見。自2018年2月以來，在教育部指導下，中國高等教育學會系統開展了高等學校境外辦學課題專項研究，組織編寫了《高等學校境外辦學指南(試行)(2019年版)》，并于2019年9月正式發布，主要對高等學校境外辦學提供實操層面的技術指導，并未涉及政策層面。

國家如何“引導沿邊地區利用地緣優勢，推進與周邊國家教育合作交流，形成因地制宜、特色發展的教育對外開放格局”[6]；沿邊地區如何將境外辦學納入當地改革發展和教育事業整體規劃，給予沿邊地區高校舉辦境外辦學有針對性的支持和監管；沿邊地區境外辦學舉辦高校如何主動作為，走穩走好，在沿邊地區開放發展中發揮積極作用。這些都成為擺在我們面前的重大理論問題和現實問題。當前，境外辦學政策法律事務有待協調，境外辦學涉及眾多管理部門，各部門協作需要加強，境外辦學學科、專業、課程、師資、管理還需要提煉和培育；高校舉辦境外辦學的資質條件、準入程序、投入機制、知識產權、辦學規模、學籍管理、學歷/學位授予缺乏監管；境外辦學管理人員及外派教師職稱評定、年度考核、干部選拔、工資待遇、評優等方面缺乏相應的標準；出國(境)審批程序復雜且周期較長，不能及時到位。這些問題的解決需要國家、沿邊地區相關部門從政策法規方面予以支持。

(三)境外辦學成本高，可持續發展困難

境外辦學是復雜的辦學活動，除必須具備的基本辦學要素之外，還涉及諸多非教育要素。目前，國家和地方還缺乏高校境外辦學的財務風險防控機制。境外辦學經費使用及管理主要參照國有資產及事業單位財務管理相關辦法執行。2006年，財政部審議通過《事業單位國有資產管理暫行辦法》，2012年4月，財政部對1996年發布的《事業單位財務規則》進行修訂，《事業單位國有資產管理暫行辦法》及新修訂的《事業單位財務規則》對事業單位對外投資嚴控、嚴審，規定財政撥款及其結余不能用于對外投資。2014年，商務部發布新修訂的《境外投資管理辦法》，境外辦學參照執行。2018年3月，國家發改委主任辦公會議審議通過《企業境外投資管理辦法》，事業單位等非企業組織對境外開展投資參照本辦法執行。

境外辦學開展初期，基本屬于公益辦學，有社會效益，但沒有經濟收益，需要持續的經費支持。當前，我國將事業單位“境外投資”納入到“對外投資”中進行規范和約束，且只對微觀方面諸如投資核準、審批等實際操作環節做了規范，事業單位沒有投資自主權，高校也沒有辦學財務自主權。境外辦學和“對外投資”在投資目的、可動用資產、適用法律法規、程序、監管和考評等方面都不同，迄今沒有專項支持政策，僅參照行政法規和普遍法規并不能解決境外辦學經費的特殊問題[7]。國家和地方為沿邊地區高校自主探索境外辦學提供了廣闊的發展空間，但沒有相應的配套體制機制保障，這使得沿邊地區高校境外辦學經費支撐不足。

(四)境外辦學對沿邊地區區域和功能優勢發揮不足

我國沿邊地區和周邊國家在社會文化、風俗習慣，以及高等教育理念、模式、體系、質量標準上既有相似又有差異。如何培養既懂中國企業管理文化、專業知識和技能，又能推動沿邊地區及周邊國家(地區)經濟發展的技能型工人及管理人才，是沿邊地區境外辦學要解決的問題之一。然而，實踐中沿邊地區高校境外辦學與辦學目的國教育需求匹配度并不高，以致沿邊地區境外辦學和辦學目的國交流交融深度不夠，境外辦學特定人才供給能力有限，國際品牌影響力不強，距離成為民心相通橋梁的目標尚有差距。不匹配集中在以下幾個方面。

一是對辦學目的國經濟社會發展及涉外辦學政策法規缺乏充分調研。部分高校在對辦學目的國政策法規、人才需求、合作伙伴、生源市場、管理和經濟運行模式方面沒有做好充分調研的情況下，就選擇本校優勢學科專業“走出去”辦學，并派出優質師資。這樣的境外辦學情況，不僅分散了高校自身優勢學科專業的辦學力量，也對我國的教育聲譽造成了不好的影響。

二是與辦學目的國合作伙伴的匹配度不高。部分高校境外辦學只為“走出去”而“走出去”，缺乏科學規劃和合理定位，既未能與目的國教育體系真正對接及合作，也和企業“走出去”需求相脫節。專業建設上，沿邊地區部分高校缺乏對目的國教育及人力資源的客觀調研和全面分析，舉辦專業缺乏合理規劃，這也直接影響了境外辦學的水平和可持續發展。

三是學科專業趨同發展。不同層次、不同類型的高校，其辦學理念、辦學定位、辦學特色、學科專業設置、師資隊伍配置、課程教學安排等方面都是不同的，其境外辦學定位也應該有所不同。目前，沿邊地區不論是本科及以上層次、高職高專院校，還是綜合類、行業特色類高校，所舉辦的境外辦學趨同化現象比較嚴重，尚未形成與其自身辦學定位及特色相結合的辦學理念和模式。

四、我國沿邊地區高校境外辦學推進策略

我國沿邊地區開放發展政策的逐步完善和深入，以及我國高等教育從大國向強國的轉變，為沿邊地區境外辦學提供了重要發展機會，鑒于此，我們需要著重從以下方面推進沿邊地區境外辦學。

(一)加強沿邊地區高校國際化辦學能力建設，發揮高校境外辦學基礎性、先導性作用

沿邊地區高校境外辦學是我國教育和他國(地區)教育對話交流的一種具體形式，是一項復雜的系統工程，也是我國教育實力的重要展示平臺。沿邊地區高校境外辦學成功與否，除受辦學目的國相關政策及教育監管機制的影響之外，更依賴于其舉辦高校的水平和國際聲譽[8]。“政府搭臺，學校唱戲，民間參與”，政府要引導沿邊地區高校融入國家、地方開放發展戰略，充分發揮高校的基礎性和先導性作用，統籌推進，支持有條件的高?！白叱鋈ァ鞭k學；擴大對沿邊地區教育的宣傳，為沿邊地區高?！白叱鋈ァ睜烤€搭橋；引導高校構建沿邊地區境外辦學教學質量標準及監管體系、教學質量監管標準，構建完善的沿邊地區高校境外辦學質量體系；引導高校聯合其他相關院校、企業、行業協會、科研院所等發揮協同優勢，共同開發符合辦學目的國人才需求的學科、專業、課程，培養服務我國和周邊國家經濟社會發展需要的國際化人才。

沿邊地區高校可依托其積累的國際化辦學經驗，推動境外辦學與其他對外交流與合作形式協調發展，提升區域高等教育的國際影響力和競爭力，為國家戰略實施和區域共同繁榮提供智力支持，從而進一步提升中國在當代世界文明體系中的認同度和話語權[9]。首先，加強課程建設，逐步調整專業劃分過細、課程面向較窄、國際化課程不足的現狀，建設高水平國際化課程；其次，加強師資隊伍建設，將引進海外學科專業領軍人才、具有國際化教學和管理經驗的專家和培養本土國際化教師和管理人員相結合，提高教職員工的境外教學管理水平，保證境外辦學的教育輸出質量；再次，要發揮自身科研優勢，建立區域研究中心，為沿邊地區高校涉外辦學提供辦學目的國政策、法律咨詢和指導。

(二)完善境外辦學法律政策建設，發揮沿邊地區境外辦學優勢

世界主要高等教育輸出國境外辦學的成功舉辦一方面得益于該國高等教育的自身發展水平，另一方面也受益于該國連貫有力的政策支持?！稌盒泄芾磙k法》廢止后，我國境外辦學一直處于政策的“真空”狀態?，F階段，相比世界高等教育主要輸出國，我國高?！白叱鋈ァ鞭k學還沒有表現出明顯的比較優勢。沿邊地區高校境外辦學在穩邊、安邊、興邊方面發揮著重要的不可替代的作用，國家可基于沿邊地區對國家開放發展的特殊戰略地位給予有針對性的政策支持，將沿邊地區設為境外辦學試點，充分發揮沿邊地區高校境外辦學的地緣和功能優勢。境外辦學受到政府支持和舉辦高校自主選擇的雙重影響。我國廢除《暫行管理辦法》，取消境外辦學審批權，國家鼓勵高校充分發揮辦學自主權，積極探索多樣化境外辦學。然而，境外辦學是一個復雜的系統和政治工程，既需要國家對高校境外辦學的審批程序、監管程序、學位認證、退出機制等方面進行規范，也需要教育行政部門聯合外事、財政、商務、稅務、外匯等部門聯動制定、完善相關法律政策體系。外事方面，賦予境外辦學舉辦高校適當的辦學外事自主權，簡化外派教師和管理人員出國(境)審批手續，允許舉辦高校根據辦學實際調整出國(境)計劃；財政方面，出臺境外辦學資金使用管理辦法，明確境外辦學資產處置的審批部門、備案手續及驗收標準；稅務方面，出臺境外辦學相關稅收優惠政策，給予“走出去”且參與境外辦學的企業一定稅收優惠，鼓勵企業投資境外辦學；外匯管理方面，為境外辦學設立專項外匯審批、匯出及轉回國內的專門通道。此外，境外法律事務指導是促進我國境外辦學持續健康發展的關鍵，我國境外辦學迫切需要國家層面組建專業化境外辦學法律事務機構，指導高校規避風險、維護權益，保障境外辦學的順利實施。

(三)將境外辦學納入國家、地區發展戰略，為沿邊地區境外辦學提供經費支持

主動融入國家、地區發展戰略，既是境外辦學的責任所在也是其內在所需。隨著“一帶一路”倡議深入實施和沿邊地區開放發展的逐步深入，邊境經濟合作區、國家重點開發開放試驗區、沿邊金融綜合改革試驗區、國檢試驗區及口岸建設等相關政策相繼出臺，沿邊地區開放發展步伐進一步加快。國家、地區發展戰略為沿邊地區高校境外辦學提供了有力支撐。沿邊9省區位優勢獨特，是我國連接中亞、西亞、俄蒙、東盟、南亞、東南亞的重要窗口和人文交流基地，沿邊地區高校舉辦境外辦學具有地緣和人文優勢。然而，僅有以上優勢還不夠，鄰國開放發展政策也影響境外辦學能否成功舉辦，這就需要我國從戰略高度，聚焦主要矛盾和核心問題，特色應對。

境外辦學耗費巨大，需要國家給予一定的經費支持。一是要明晰各級政府間的權責。境外辦學是我國高等教育競爭力提升和我國教育品牌建設的重要途徑，事關我國教育發展的國際形象和實力，因此，各級政府須明晰自身權力和責任，將境外辦學納入發展戰略規劃，給予境外辦學相應的指導和支持。二是要構建規范的境外辦學經費制度。政府、高校及其他境外辦學相關部門要依據境外辦學性質和辦學結構，給予可落地的支持。

境外辦學還需要高校充分發揮辦學自主性，多方籌措資金。首先，沿邊地區高校要依據國家發展戰略和自身優勢選準境外辦學專業，主動服務國家發展戰略。近年來，沿邊地區產業轉型升級不斷加快，越來越多的企業赴我國周邊國家開拓業務。沿邊地區高校要結合自身和企業需求，聯合企業辦學，讓中國技術、中國設備、中國標準輻射周邊國家。其次，沿邊地區高校要統籌利用各類資源，重視拓展現有條件下境外辦學的路徑。沿邊地區高?？刹捎渺`活的產權方式，吸引企業共同參與辦學。高?？裳埾嚓P企業參與境外辦學人才培養方案制定、課程開發和教學；高?？膳c相關企業共同設立境外辦學規范管理和經費使用辦法，讓相關企業全程參與境外辦學過程。再次，沿邊地區高校要開拓思路，積極籌措境外辦學資源，利用好國家對外援助項目、企業培訓等現有資源，提高境外辦學效益。

(四)加強頂層設計、制度創新，提升沿邊地區高校境外辦學適應能力

沿邊地區和其周邊國家雖然在地緣、語言環境、人文環境、經濟發展等方面具有相近之處，然而，這些國家(地區)高等教育發展情況不一，無法實行統一的境外辦學模式。這就需要國家和沿邊地區將加強頂層設計、制度創新和“摸著石頭過河”相結合，既要提升統籌規劃能力，實現教育治理體系和能力的現代化，又要防止走向極端，及時總結經驗教訓。

一是要做好境外辦學的頂層設計。沿邊地區境外辦學能否持續發展，除受到目的國法律、監管、政治和社會規范影響之外，還取決于舉辦高校是否做好了長期的戰略規劃和頂層設計。沿邊地區每個省區都有自己獨特的區位優勢和特色文化，沿邊地區高校因地方經濟社會發展不同而形成了不同的優勢領域。由此，國家和沿邊地區教育行政部門要根據我國和周邊國家經濟社會發展情況做好雙方供求分析，立足沿邊地區區域特色，引導沿邊地區高校根據自身辦學優勢和特色做好境外辦學可行性分析，謹慎評估辦學風險和困難，妥善制定境外辦學推進計劃，切勿貪大求快重復辦學。

二是要有適度的制度創新。境外辦學方式與合作伙伴一樣多。每一個境外辦學機構或項目的具體辦學方式都不盡相同，需要境外辦學舉辦國適度的制度創新來支持。沿邊地區高校境外辦學具有明顯的區位優勢，但這種優勢如何實現區位和功能優勢共存，需要在國家統一規劃基礎上建立更加靈活的、一體化的制度。比如，國家可以根據沿邊試驗區建設對國際化人才的需求，在經費、稅收、外匯、移民等方面給予境外辦學一體化的制度支持。地方政府要積極推行“放管服”改革，減少和規范高等教育國際合作行政審批事項，逐步實現中國與周邊國家間教育簽證便利化[10]。沿邊地區境外辦學不是課程、人員的臨時移動，需要國家對高校自身能力建設給予更多支持，對境外辦學人員因公出訪給予靈活的制度支持。我國還應借鑒國際跨國教育發展及管理留學生的經驗，做好境外辦學質量保障、學生管理、教師招聘、學歷學位頒發和認證等方面的制度創新。

五、結語

沿邊地區高校境外辦學地緣優勢的發揮需要以其功能優勢發揮為支撐。當前，沿邊地區雖然地緣優勢明顯，但功能優勢發揮不足。國際化人才是沿邊地區開放發展的智力支撐。沿邊地區高校境外辦學既是培養國際化人才的重要方式和途徑，也是我國教育競爭力和影響力的重要體現，還是我國積極參與全球教育治理，深度參與國際教育規則、標準、評價體系制定的重要途徑之一。然而，這種功能的發揮是以沿邊地區整體高等教育發展水平和質量為前提，尤其需要國家、地方給予有針對性的政策支持和經費支持。另外，沿邊地區高校境外辦學在實踐中還受辦學目的國(地區)涉外辦學相關政策法規的監管。境外辦學要“走得穩”“留得住”，還需要對其自身及其支撐要素做更多的研究和探索[11]。

注釋：

①本研究中云南省境外辦學數據來自對云南省高校的課題調研，以下不再詳細說明。云南省境外辦學形式多樣，其中機構辦學有“培訓+本科”“本科+碩士”“專科(高職)+本科+碩士”“碩士+博士”形式，在統計中，分別計入職業培訓、本科、碩士研究生、博士研究生數目，故部分單項統計數據之和多于實際辦學數。