東盟與中日韓大米儲(chǔ)備合作機(jī)制研究：機(jī)理、功能與模式意義

徐振偉

東盟與中日韓大米緊急儲(chǔ)備（ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve，以下簡稱APTERR）是東盟與中日韓三國間的一個(gè)相互提供糧食援助的區(qū)域合作機(jī)制，旨在通過共享大米儲(chǔ)備和為緊急情況提供安全保障，在不影響全球市場正常貿(mào)易的前提下，將加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)糧食安全作為主要目標(biāo)，維護(hù)該區(qū)域的糧食價(jià)格穩(wěn)定，并減少貧困和營養(yǎng)不良人口的數(shù)量。

一、APTERR形成的歷史背景

目前，從世界糧食消費(fèi)發(fā)展趨勢來看，全球人口基數(shù)大，糧食消費(fèi)剛性增加；飲食結(jié)構(gòu)改變，糧食需求增加。但在氣候不斷惡化、洪澇旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，糧食供給和價(jià)格脆弱性問題凸顯。一方面，受耕地與水資源有限、糧食單產(chǎn)提高緩慢、極端天氣事件頻發(fā)等因素制約，世界糧食產(chǎn)量持續(xù)增加空間有限；另一方面，受人口增長、飲食結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食用途增加等因素影響，世界糧食消費(fèi)呈剛性增長的趨勢。

糧食安全的終極目標(biāo)是確保所有人在任何時(shí)候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品。一般而言，保障糧食安全的途徑主要有三條：一是本國有較強(qiáng)的糧食生產(chǎn)能力，二是糧食進(jìn)口有較強(qiáng)的保障，三是將糧食生產(chǎn)和糧食進(jìn)口結(jié)合起來。本國糧食生產(chǎn)能力與糧食進(jìn)口能力共同構(gòu)成了糧食安全的二維空間。在世界糧食安全風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的形勢下，區(qū)域糧食合作成為地區(qū)糧食安全治理的重要保障。

區(qū)域糧食合作的構(gòu)想早在1979年印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國5個(gè)東盟國家簽署《東盟糧食安全儲(chǔ)備協(xié)議》時(shí)就已初步形成，該協(xié)議指定了8.7萬噸的專用大米系統(tǒng)①BELESKY P.Regional governance,food security and rice reserves in East Asia[J].Global Food Security,2014（3-4）：167-173.，稱為東盟緊急大米儲(chǔ)備（ASEAN Emergency Rice Reserve，以下簡稱AERR）②KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.，但在隨后的30年里，東盟緊急大米儲(chǔ)備并沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用，它所建立的協(xié)商調(diào)解機(jī)制也沒有得以實(shí)施。雖然在這30年里，確實(shí)發(fā)生過《東盟糧食安全儲(chǔ)備協(xié)議》所規(guī)定的緊急情況，譬如印度尼西亞受厄爾尼諾現(xiàn)象影響引起嚴(yán)重干旱和森林火災(zāi)導(dǎo)致糧食短缺等問題，但由于東盟緊急大米儲(chǔ)備嚴(yán)苛的規(guī)定和低下的運(yùn)行效率，使得印度尼西亞等國家的決策者并沒有利用《東盟糧食安全儲(chǔ)備協(xié)議》調(diào)用大米儲(chǔ)備，而是選擇了直接從國際貨幣基金組織以及世界銀行等機(jī)構(gòu)貸款③同②.，通過貿(mào)易方式增加糧食進(jìn)口。

直到歷經(jīng)了2000年的糧食價(jià)格危機(jī)后，鑒于糧食價(jià)格受到極端天氣等因素的影響較大，東盟國家擔(dān)心糧食價(jià)格的不確定性和不穩(wěn)定性將會(huì)在較長的一段時(shí)期內(nèi)反復(fù)發(fā)生。同時(shí)，東盟國家也意識到，合作不應(yīng)僅局限于東盟內(nèi)部，東亞鄰國的加入將會(huì)深化區(qū)域間合作發(fā)展。2002年，東盟與中日韓三國建立的東亞緊急大米儲(chǔ)備（East Asia Emergency Rice Reserve，以下簡稱 EAERR）試點(diǎn)項(xiàng)目正式開始實(shí)施④APTERR.The history of APTERR[EB/OL].（2002-10-20）[2022-02-12].https://www.apterr.org/history.，各國希望通過在試點(diǎn)項(xiàng)目上的合作探索建立滿足緊急需求的糧食儲(chǔ)備機(jī)制。與AERR不同，EAERR試點(diǎn)項(xiàng)目的主要目標(biāo)從保障糧食安全轉(zhuǎn)向推動(dòng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化并增加大米實(shí)物庫存。該試點(diǎn)項(xiàng)目由日本政府牽頭，泰國政府主持推進(jìn)，并接受指導(dǎo)委員會(huì)的監(jiān)督。指導(dǎo)委員會(huì)由每個(gè)成員國派出一名代表組成，其秘書處由泰國政府主持。在項(xiàng)目的初始階段，泰國政府提供主要的辦公場所與人員幫助，而日本政府則給予主要的財(cái)政支持。該試點(diǎn)項(xiàng)目的大米專用儲(chǔ)備達(dá)到了78.7萬噸，并通過實(shí)施一級項(xiàng)目和三級項(xiàng)目為東盟提供了超過1萬噸的大米⑤同④.，其主要的釋放對象為柬埔寨、越南、印度尼西亞、老撾、緬甸和菲律賓。同時(shí)，試點(diǎn)項(xiàng)目的成功也讓東盟與中日韓認(rèn)識到合作對維護(hù)糧食安全的重要性。

2008—2009年，由于供應(yīng)短缺和出口限制的影響，世界糧食價(jià)格飆升，區(qū)域糧食儲(chǔ)備的重要性凸顯。東盟的解決方案就是建立足夠的大米儲(chǔ)備作為緩沖，以穩(wěn)定市場并應(yīng)對危機(jī)。在EAERR試點(diǎn)項(xiàng)目取得階段性成功之后，東盟與中日韓決定將該試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)展為一個(gè)長期項(xiàng)目，并計(jì)劃建立永久性的項(xiàng)目，即APTERR。與EAERR試點(diǎn)項(xiàng)目最大的不同在于，APTERR成立了專門的秘書處來維持、輔助和監(jiān)督整個(gè)機(jī)制的運(yùn)作過程。APTERR的建立基于具有法律約束力的協(xié)議的簽訂，是制度化的區(qū)域糧食安全合作關(guān)系。

在前期嘗試和探索的基礎(chǔ)上，東盟與中日韓進(jìn)入了籌備階段，按照試點(diǎn)項(xiàng)目的承諾，共同專門儲(chǔ)備78.7萬噸大米以應(yīng)對區(qū)域內(nèi)由于自然災(zāi)害、人為突發(fā)事件和人道主義援助對大米的緊急需求①BELESK P.Regional governance,food Security and rice reserves in East Asia[J].Global food security,2014(3-4):167-173.。

APTERR的締約方由東盟各成員國與中國、日本、韓國組成。2011年10月7日，在印度尼西亞首都雅加達(dá)舉行的第11屆東盟與中日韓農(nóng)林部長會(huì)議上，東盟與中日韓（10+3）農(nóng)林部長正式簽署APTERR協(xié)議②KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves.[EB/OL].（2018-08-02）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.。在各締約方批準(zhǔn)后，APTERR協(xié)議于2012年7月12日生效③APTERR.The History of APTERR[EB/OL].（2018-08-10）[2022-02-12].https://www.apterr.org/history.。2012年10月28日，在老撾萬象舉行的第12屆東盟與中日韓（10+3）農(nóng)林部長會(huì)議上，各國達(dá)成了共識，決定在泰國曼谷設(shè)立APTERR秘書處辦公室④同②.。秘書處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和促進(jìn)該合作機(jī)制的正常運(yùn)行，泰國農(nóng)業(yè)與合作部委派農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)辦公室為APTERR秘書處提供辦公場所，并作為東道國與APTERR秘書處之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)⑤同③.。至此，APTERR應(yīng)運(yùn)而生。

隨著APTERR理事會(huì)第1次會(huì)議在泰國曼谷舉行，APTERR于2013年3月27日正式確立為永久性機(jī)制，這次活動(dòng)標(biāo)志著APTERR秘書處曼谷辦事處的正式啟動(dòng)。2016年8月6日，泰國國家立法議會(huì)通過了《APTERR秘書處保護(hù)行動(dòng)法》，這體現(xiàn)了泰國通過立法保障APTERR秘書處的運(yùn)行。因此，該機(jī)構(gòu)得到了泰國的法律認(rèn)可，并且獲得了法人資格⑥APTERR.Acquisition of a legal personality of the APTERR secretariat[EB/OL].（2019-10-20）[2022-05-12].https://www.apterr.org/newsevents/16-acquisition-of-a-legal-personality-of-the-apterr-secretariat.。

二、APTERR的運(yùn)行機(jī)制

（一）APTERR的組織架構(gòu)

APTERR是根據(jù)在第11屆東盟與中日韓農(nóng)林部長會(huì)議上簽署的APTERR協(xié)議而建立的區(qū)域合作機(jī)制。該機(jī)制下設(shè)理事會(huì)與秘書處2個(gè)機(jī)構(gòu)，理事會(huì)由每個(gè)成員國派出1名代表組成執(zhí)行委員會(huì)；秘書處的辦公場所由泰國政府提供，設(shè)在泰國農(nóng)業(yè)與合作社部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)辦公室。秘書處由各締約方共同出資的基金提供財(cái)務(wù)支持，基金主要包括用于長期財(cái)務(wù)支持的捐贈(zèng)基金，以及每年用于支持東盟與中日韓大米緊急儲(chǔ)備運(yùn)營的資金。秘書處由秘書長領(lǐng)導(dǎo)，秘書長由理事會(huì)任命⑦APTERR.What is APTERR?[EB/OL].（2019-05-10）[2022-05-10].https://www.apterr.org/what-is-apterr.，秘書處的活動(dòng)、實(shí)施計(jì)劃以及實(shí)施項(xiàng)目需要向理事會(huì)報(bào)告。同時(shí)，秘書處與亞洲開發(fā)銀行達(dá)成合作，為利益相關(guān)者制定策略和標(biāo)準(zhǔn)操作流程⑧TRETHEWIE S.ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve(APTERR):cooperation,commitment and contradictions[J].NTS Working Paper Series,2013(8):1-16.。

（二）APTERR的庫存

為了實(shí)現(xiàn)其共同目標(biāo)，各締約方同意建立APTERR的庫存，其中包括由成員國政府保有或控制的有特定用途的緊急大米庫存──專用緊急大米庫存和儲(chǔ)備緊急大米庫存①KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].（2018-01-02）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.，這兩種庫存由各成員國捐助，為面對糧食困境的民眾提供幫助。根據(jù)國際食品安全標(biāo)準(zhǔn)，APTERR規(guī)定的大米儲(chǔ)備必須適合人類食用。不同于AERR時(shí)期僅局限于大米糧食儲(chǔ)備，APTERR也接受現(xiàn)金以及遠(yuǎn)期合約等非實(shí)物大米儲(chǔ)備。

1.專用緊急大米庫存

專用緊急大米庫存是指專用國家政府自愿指定和控制的特定數(shù)量的精米，這種儲(chǔ)備庫存由成員國自愿提供，由各自的政府擁有和控制，以滿足一個(gè)或多個(gè)成員國的緊急需求。政府還負(fù)責(zé)其專用庫存的管理成本，以確保庫存質(zhì)量良好。專用緊急大米儲(chǔ)備庫存總計(jì)78.7萬噸②同①.，其中東盟為8.7萬噸，中日韓三國為70萬噸③BELESKY P.Regional governance,food security and rice reserves in East Asia[J].Global food security,2014(3-4):167-173.（見表1）。

表1 協(xié)議各國專用緊急大米庫存的儲(chǔ)備數(shù)額單位：噸

2.儲(chǔ)備應(yīng)急大米庫存

以儲(chǔ)備為目的的應(yīng)急大米庫存則是以自愿的形式捐贈(zèng)給APTERR，其中包括實(shí)物大米以及現(xiàn)金捐贈(zèng)，這些捐贈(zèng)儲(chǔ)備構(gòu)成了APTERR的另一種緊急儲(chǔ)備資源，這些大米不受特定國家的控制，由所有成員國共同擁有，并在理事會(huì)的監(jiān)督下由秘書處管理。這種大米被用作緊急儲(chǔ)備，為緊急情況提供準(zhǔn)備，是APTERR的重要組成部分。

（三）APTERR的應(yīng)急項(xiàng)目

面對不同的緊急狀況，APTERR擁有三種不同層級的項(xiàng)目用于處理緊急情況。

1.一級項(xiàng)目

一級項(xiàng)目是面對預(yù)期產(chǎn)生的糧食危機(jī)按照約定好的安排發(fā)放有特定用途的大米緊急儲(chǔ)備。因此，一級項(xiàng)目是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的遠(yuǎn)期合約，與政府間的直接貿(mào)易不同，一級項(xiàng)目具有多邊決策、緊急觸發(fā)和應(yīng)急處置的特點(diǎn)。一級項(xiàng)目合約規(guī)定了合約范圍內(nèi)大米的具體數(shù)量和等級、定價(jià)方式、交付款條件以及援助國和受援國之間的其他要求。在受援國發(fā)生緊急情況時(shí)，將根據(jù)當(dāng)前國際市場價(jià)格從援助國運(yùn)送大米。一級項(xiàng)目所包含的遠(yuǎn)期合約的大米數(shù)量是通過對緊急情況下大米短缺量的估算而得出的。

2.二級項(xiàng)目

二級項(xiàng)目是面對一級項(xiàng)目不能處理的未曾預(yù)期到的緊急情況作出的反應(yīng)，依然從有特定用途的大米緊急儲(chǔ)備中發(fā)放，其交割遵從援助國和受援國的現(xiàn)場交易協(xié)議，交易可以通過現(xiàn)金、貸款或直接贈(zèng)予的形式進(jìn)行。雖然一、二級項(xiàng)目具有基于市場的定價(jià)過程，但其具體的定價(jià)機(jī)制與自由交易市場仍存在差異。

3.三級項(xiàng)目

三級項(xiàng)目涉及以儲(chǔ)備為主要目的的緊急大米庫存，主要用來支援嚴(yán)重的緊急情況以及進(jìn)行人道主義幫助，例如為了消除貧困、減少營養(yǎng)不良等而發(fā)放的大米儲(chǔ)備，以確保該地區(qū)的糧食安全。這些大米儲(chǔ)備在受援國提出申請后通過快速協(xié)助途徑和快速通道進(jìn)行發(fā)放，通常是大米儲(chǔ)備充足的國家通過APTERR協(xié)議以捐贈(zèng)的形式交予大米儲(chǔ)備不足的國家，不涉及交易價(jià)格的協(xié)定等貿(mào)易行為。

由此可見，APTERR的三種不同層級的項(xiàng)目各有側(cè)重，一級項(xiàng)目是以商業(yè)為基礎(chǔ)的人道主義援助計(jì)劃，雖然援助國向受援國提供了大米供應(yīng)，但是其嚴(yán)格的遠(yuǎn)期定價(jià)機(jī)制具有商業(yè)貿(mào)易行為的影子。三級項(xiàng)目則是自愿的捐助行為。二級項(xiàng)目作為一級項(xiàng)目的補(bǔ)充機(jī)制，處于一、三兩種項(xiàng)目之間，既有商業(yè)行為的部分，也有自愿行為的部分。從目前的項(xiàng)目實(shí)施來看，這三種項(xiàng)目的構(gòu)架較為完整。

在三種項(xiàng)目實(shí)施之外，APTERR對水稻種植、加工、運(yùn)輸以及其他食品計(jì)劃和安全保障部門的運(yùn)行模式等進(jìn)行了全面的調(diào)查學(xué)習(xí)，以優(yōu)化APTERR的運(yùn)行。根據(jù)APTERR協(xié)議，成員國建立了稻米信息交流體系，定期向秘書處提供相關(guān)政策、計(jì)劃、糧食安全以及糧食供應(yīng)等信息①KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].（2018-08-02）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.，并在滿足保密協(xié)定的前提下，各成員國之間相互交流，加強(qiáng)合作。同時(shí)，各成員國在每年都需要重新補(bǔ)充其在APTERR中的專用大米儲(chǔ)備，以保證達(dá)到承諾的儲(chǔ)備數(shù)額。其他非成員國家或組織也可以向APTERR捐贈(zèng)大米或現(xiàn)金儲(chǔ)備，這部分捐贈(zèng)主要用于三級項(xiàng)目的實(shí)施。目前，在秘書處的監(jiān)督下，所有的大米儲(chǔ)備于有緊急需求的國家和東道國（泰國），成員國（特別是東道國）有責(zé)任承擔(dān)大米儲(chǔ)備的任務(wù)并保證儲(chǔ)備大米的安全性和可食用性。此外，在2017年4月7日舉辦的糧食儲(chǔ)備管理和發(fā)展研討會(huì)上，APTERR確定了建立區(qū)域倉庫的計(jì)劃，以便及時(shí)進(jìn)行三級項(xiàng)目的實(shí)施。與會(huì)的成員國代表建議增加50噸以上大米儲(chǔ)備的三級項(xiàng)目自動(dòng)觸發(fā)的機(jī)制，以減少響應(yīng)的滯后性；建議區(qū)域倉庫的設(shè)立不是僅僅依靠成員國的投資②APTERR.The regional workshop on food reserve management and policies[EB/OL].（2017-04-07）[2022-03-20].https://www.apterr.org/news-events/25-the-regional-workshop-on-food-reserve-management-and-policies.，而是增加融資渠道，探尋私人部門的支持，推動(dòng)各區(qū)域倉庫的全面鋪設(shè)。

三、APTERR的實(shí)踐與成效

（一）APTERR的實(shí)踐

自成立以來，APTERR開展了許多卓有成效的活動(dòng)，這些活動(dòng)可以分為以下幾類。

1.開展糧食援助活動(dòng)

APTERR通過一、二、三級項(xiàng)目開展了許多糧食援助活動(dòng)，其中主要以三級項(xiàng)目的實(shí)施為主。符合援助標(biāo)準(zhǔn)的國家必須滿足以下兩種情況：一是由于極端或意外災(zāi)難的發(fā)生，被援助對象自身的糧食儲(chǔ)備不足以應(yīng)對這些緊急情況；二是被援助對象無法通過正常的貿(mào)易來獲取所需要的大米物資③APTERR.FAQ[EB/OL].（2017-05-10）[2022-05-16].https://www.apterr.org/faq.。通過當(dāng)?shù)卣恼埱蠛驮?jì)劃的制定實(shí)施，APTERR的糧食援助活動(dòng)得以有序開展。

在保證原有三級項(xiàng)目健康運(yùn)行的基礎(chǔ)上，為了加強(qiáng)對地區(qū)糧食安全的保障并在捐助項(xiàng)目外達(dá)成新的合作協(xié)議，APTERR也在積極推動(dòng)一級項(xiàng)目的運(yùn)行。2018年10月11日，日本政府與菲律賓政府在越南河內(nèi)分別作為援助國和受援國簽署了一級項(xiàng)目協(xié)議①APTERR.The signing of inaugural MoC for the implementation of APTERR tier 1 programme[EB/OL].(2018-10-11)[2022-05-12].https://www.apterr.org/news-events/88-11-october-2018.。這次協(xié)議的達(dá)成經(jīng)歷了三次會(huì)議，以確定大米的質(zhì)量和付款方式等具體合約細(xì)則。日本與菲律賓的一級項(xiàng)目協(xié)議是APTERR的首個(gè)一級項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)性實(shí)施。此外，除了國家層面的糧食短缺，APTERR也會(huì)對國家層面儲(chǔ)備充足但地方受災(zāi)嚴(yán)重而影響到家庭糧食供應(yīng)的地區(qū)進(jìn)行人道主義援助。

通過以上這些活動(dòng)見表2，APTERR旨在確保受災(zāi)害影響的民眾獲得足夠的糧食援助，并增強(qiáng)受援國政府維護(hù)該國糧食安全的能力，支持他們的災(zāi)后恢復(fù)和重建工作，以最大限度地減少受災(zāi)民眾的痛苦并加強(qiáng)這些受災(zāi)地區(qū)的糧食安全。

表2 東盟與日韓大米緊急儲(chǔ)備的糧食援助部分情況

2.交流糧食安全和受災(zāi)信息

APTERR秘書處代表于2016年12月12—13日訪問了緬甸，與緬甸農(nóng)業(yè)部以及聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署進(jìn)行交流討論，以增進(jìn)對APTERR活動(dòng)的相互了解并更新緬甸的糧食安全和受災(zāi)情況。各方就APTERR的程序以及最近在緬甸發(fā)生的自然災(zāi)害進(jìn)行了討論。會(huì)后，緬甸官員同APTERR秘書處代表前往大米加工廠進(jìn)行實(shí)地考察。此外，APTERR的代表還訪問了聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署在仰光的辦事處，以交流和借鑒聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署在緬甸災(zāi)難中提供援助的經(jīng)驗(yàn)②APTERR.Small discussions on APTERR-related issues in Myanmar[EB/OL].(2016-12-12)[2022-04-23].https://www.apterr.org/news-events/22-small-discussions-on-apterr-related-issues-in-myanmar.。

3.加強(qiáng)區(qū)域糧食合作

（1）參加糧食儲(chǔ)備管理和發(fā)展區(qū)域講習(xí)班。2017年4月7日，APTERR秘書處秘書長在糧食儲(chǔ)備管理和發(fā)展區(qū)域講習(xí)班上作了題為《東盟糧食儲(chǔ)備和不斷變化的區(qū)域貿(mào)易制度：現(xiàn)狀和前景》的演講。隨后，他被邀請參加公開論壇，同與會(huì)者討論關(guān)于區(qū)域糧食儲(chǔ)備的情況，并討論不斷變化的區(qū)域貿(mào)易制度對國家糧食儲(chǔ)備的影響，以及國家糧食儲(chǔ)備對區(qū)域糧食儲(chǔ)備機(jī)制的影響。

（2）參觀亞洲世界食品博覽會(huì)。2019年5月28日，APTERR秘書處的官員在泰國曼谷參觀了亞洲世界食品博覽會(huì)。該博覽會(huì)是東南亞地區(qū)最大、最具影響力的食品和飲料貿(mào)易展覽會(huì)，突出體現(xiàn)了有關(guān)食品行業(yè)未來趨勢，例如新的食品技術(shù)思想、創(chuàng)新的食品交付應(yīng)用、可定制的機(jī)器人解決方案等內(nèi)容，這將有助于解決農(nóng)業(yè)發(fā)展和與食品安全相關(guān)的問題。

（3）參加農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全會(huì)議。2019年11月25日，APTERR秘書處秘書長應(yīng)泰國農(nóng)業(yè)與合作社部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)辦公室邀請參加了農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全會(huì)議。在會(huì)議中，APTERR秘書處秘書長承諾將繼續(xù)履行加強(qiáng)區(qū)域糧食安全的責(zé)任，并希望進(jìn)一步加強(qiáng)與印度尼西亞和泰國的合作，以推動(dòng)APTERR未來活動(dòng)的開展。除了糧食安全問題，會(huì)議還分享了有關(guān)國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的信息和經(jīng)驗(yàn)。

（4）參加大數(shù)據(jù)開發(fā)聯(lián)席會(huì)議。2019年11月28日，APTERR秘書處應(yīng)邀參加泰國農(nóng)業(yè)與合作社部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)辦公室舉辦的大數(shù)據(jù)開發(fā)聯(lián)席會(huì)議。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院以及來自東盟地區(qū)的代表團(tuán)參加了會(huì)議。會(huì)議的主要目的是分享有關(guān)大數(shù)據(jù)發(fā)展的知識和經(jīng)驗(yàn)，探討將大數(shù)據(jù)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)中的相關(guān)技術(shù)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以提高農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)收集的效率，并為糧食安全提供科技保障①APTERR.Discussion on big data development with the Chinese delegation from CAAS[EB/OL].（2019-11-28）[2022-03-06].https://www.apterr.org/news-events/151-discussion-2.；同時(shí)，改善APTERR的糧食安全監(jiān)控和評估系統(tǒng)，加強(qiáng)區(qū)域的糧食安全。

（二）APTERR取得的成效

首先，APTERR為區(qū)域內(nèi)許多受災(zāi)地區(qū)與貧困地區(qū)提供糧食支持，維護(hù)亞洲地區(qū)糧食安全，穩(wěn)定糧食價(jià)格與供需。根據(jù)APTERR的規(guī)定，在儲(chǔ)存后的12個(gè)月里，這些大米將為可能發(fā)生的緊急情況提供供應(yīng)，如果沒有緊急情況的發(fā)生，在儲(chǔ)備期結(jié)束后，這些大米可以作為緩解營養(yǎng)不良和消除貧困的物資進(jìn)行發(fā)放②APTERR.The rice inspection and small meeting in Lao PDR[EB/OL].（2019-07-29）[2022-03-25].https://www.apterr.org/news-events/121-rice_inspection_laos-2.。除了為緊急情況提供糧食支援外，APTERR要求定期對各個(gè)儲(chǔ)備倉庫進(jìn)行安全檢查，以排除病蟲害的影響，確保大米儲(chǔ)備的質(zhì)量，保證其安全性及可食用性。

其次，APTERR機(jī)構(gòu)圍繞當(dāng)?shù)貙?shí)際種植情況開展調(diào)研工作，并向大眾普及科學(xué)、高效的稻米種植方法與種植技術(shù)，推動(dòng)稻米向優(yōu)質(zhì)化、量產(chǎn)化改進(jìn)。此外，APTERR積極開展各類糧食相關(guān)的國際多邊合作，參與各種綜合性或?qū)ｉT性論壇、圓桌會(huì)議及研討會(huì)，探討地區(qū)糧食問題，推動(dòng)APTERR順利運(yùn)行，并促進(jìn)區(qū)域糧食貿(mào)易與合作機(jī)制的發(fā)展。

最后，APTERR機(jī)構(gòu)不拘泥于對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀的了解和學(xué)習(xí)，也著眼于未來科技的發(fā)展對農(nóng)業(yè)發(fā)展的推動(dòng)，積極參加食品、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域先鋒會(huì)議，與高等院校、研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入交流，了解食品、農(nóng)業(yè)行業(yè)的未來發(fā)展趨勢，為APTERR不斷發(fā)展、革新、提升效率提供推動(dòng)力。這種推動(dòng)力在一定程度上也保障了APTERR能夠有效地應(yīng)對各種突發(fā)事件。

四、APTERR的模式價(jià)值

通過各種活動(dòng)和取得的成效，APTERR具有一定的模式價(jià)值，同時(shí)該機(jī)制所運(yùn)用的模式具有更深遠(yuǎn)的借鑒和推廣意義。

APTERR之所以取得成效，關(guān)鍵在于其清晰的資源調(diào)配模式。該模式主要由三個(gè)部分組成：一是建立國際協(xié)作機(jī)構(gòu)，為保障糧食資源的統(tǒng)一調(diào)配打好組織基礎(chǔ)；二是進(jìn)行資源集中儲(chǔ)備，為應(yīng)對糧食安全相關(guān)事件打好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；三是在損害糧食安全的事件發(fā)生時(shí)，可以根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)程度迅速地采取專項(xiàng)措施，使問題得以解決，達(dá)到區(qū)域糧食安全合作機(jī)制的最終目的。

1.組織基礎(chǔ)：建立國際協(xié)作機(jī)構(gòu)

APTERR設(shè)置的理事會(huì)與秘書處兩個(gè)國際協(xié)作機(jī)構(gòu)，均由各成員國派出代表共同組成。國際協(xié)作機(jī)構(gòu)的設(shè)立使得所有成員國在應(yīng)對糧食安全問題時(shí)有一個(gè)便捷的共通平臺(tái)，其中，由秘書處設(shè)立相關(guān)政策、法規(guī)，進(jìn)行物資與專項(xiàng)資金的管理；由理事會(huì)與各成員國協(xié)商、研討后提出解決措施，職能明確，行事高效。

2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)：進(jìn)行資源集中儲(chǔ)備

在組織基礎(chǔ)建設(shè)完畢后，各成員國在秘書處立法的框架下進(jìn)行物資儲(chǔ)備。在區(qū)域糧食安全合作機(jī)制中，儲(chǔ)備物資不僅包括大米實(shí)物，也囊括現(xiàn)金、遠(yuǎn)期合約等非實(shí)物大米儲(chǔ)備。遠(yuǎn)期合約這一金融工具的引入使得資源在不同時(shí)間調(diào)配更為靈活，增進(jìn)糧食援助國和糧食受援國之間的信用，具有較強(qiáng)的推廣價(jià)值。儲(chǔ)備應(yīng)急大米庫存由各國自愿捐贈(zèng)，秘書處統(tǒng)一儲(chǔ)存與管理。此外，各成員國開辟專項(xiàng)糧食儲(chǔ)備科目，建立專用緊急大米庫存，該糧食儲(chǔ)備由各國自行儲(chǔ)存和管理，但需要定期向秘書處匯報(bào)糧食供應(yīng)信息。將儲(chǔ)備應(yīng)急大米庫存和專用緊急大米庫存分別設(shè)立的好處在于，糧食安全在空間調(diào)配上效率更高。例如，當(dāng)韓國出現(xiàn)糧食危機(jī)時(shí)，可由中國和日本兩國的專用緊急大米庫存進(jìn)行及時(shí)援助，再由位于泰國總部的儲(chǔ)備應(yīng)急大米庫存按需補(bǔ)充；同時(shí)，通過機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理與各國自行管理相結(jié)合的方式，使得經(jīng)濟(jì)資源兼具穩(wěn)定性與靈活性。

3.最終目的：快速解決相關(guān)問題

在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)打牢后，區(qū)域糧食安全儲(chǔ)備機(jī)制可以正式運(yùn)用到解決實(shí)際的糧食問題中來。在諸多援助措施中，最值得借鑒的是該機(jī)制按照風(fēng)險(xiǎn)等級把不同的糧食問題劃分為三級項(xiàng)目：一級項(xiàng)目，用于防范預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)，以遠(yuǎn)期合約作為主要形式；二級項(xiàng)目，用于對一級項(xiàng)目未能客觀反映實(shí)際情況的部分進(jìn)行修正和補(bǔ)充，以現(xiàn)金貸款為主要形式；三級項(xiàng)目，用來支援緊急糧食安全問題，以大米等實(shí)物進(jìn)行直接救援，在受援國提出申請后，可通過合作機(jī)制的快速通道將糧食從援助國調(diào)往受援國。因此，理事會(huì)可以根據(jù)糧食安全事件的輕重緩急來確定支援的方法和渠道，快速、準(zhǔn)確地對受援國進(jìn)行支援，使所有資源得以發(fā)揮最大功效。

表3 東盟與中日韓大米儲(chǔ)備機(jī)制的模式構(gòu)成

此外，APTERR的模式價(jià)值不僅局限在大米儲(chǔ)備方面，該機(jī)制具有更廣闊的適用背景、適用區(qū)域與適用標(biāo)的。在面對局部戰(zhàn)亂、國際制裁、重大流行病等情況時(shí)，不同的區(qū)域可以采取建立國際協(xié)作機(jī)構(gòu)、進(jìn)行資源集中儲(chǔ)備、快速解決相關(guān)問題的“三步走”措施來實(shí)現(xiàn)行之有效的風(fēng)險(xiǎn)管理。例如，南亞區(qū)域合作聯(lián)盟加強(qiáng)糧食安全合作，建立“糧食銀行”來統(tǒng)一調(diào)配應(yīng)急糧食資源。合作標(biāo)的不局限于大米，也可以根據(jù)該區(qū)域的特點(diǎn)來選擇儲(chǔ)備物資，例如歐洲高緯度國家更適合儲(chǔ)存小麥和土豆。合作標(biāo)的可以囊括大部分可能遭遇系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的物資，例如鐵礦石和石油等工業(yè)類大宗商品，對一個(gè)國家的工業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，也可以借鑒區(qū)域糧食安全合作機(jī)制的多層級風(fēng)控模式，保障經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

五、APTERR存在的問題及其對策建議

（一）APTERR存在的問題

1.在大米儲(chǔ)備方面

目前，APTERR數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足各國需求。調(diào)查研究顯示，現(xiàn)有的庫存未能達(dá)到實(shí)現(xiàn)區(qū)域糧食安全目標(biāo)所需的數(shù)量。東盟每天的大米需求量約為50萬噸，但APTERR的實(shí)際儲(chǔ)備僅為78.7萬噸，即儲(chǔ)備只能滿足東盟1.5天的消費(fèi)量①KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].（2018-08-02）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.，供需關(guān)系失衡。此外，就內(nèi)部分配而言，東盟國家僅貢獻(xiàn)8.7萬噸儲(chǔ)備，其余大部分儲(chǔ)備來自中日韓三國，貢獻(xiàn)量極不均衡。對于一些國家來說，例如中國和印度尼西亞，即使分別向其發(fā)放70萬噸儲(chǔ)備庫存，僅能抵消中國1個(gè)月大米價(jià)格7%的上浮帶來的影響，也僅能抵消印度尼西亞1個(gè)月大米價(jià)格10%的上浮帶來的影響，然而目前大米價(jià)格的上漲速率每年大約為31.5%，這部分沖減可以說微不足道②TRETHEWIE S.ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve(APTERR):cooperation,commitment and contradictions[J].NTS Working paper series,2013(8):9-10.。因此，APTERR仍需進(jìn)一步擴(kuò)大大米庫存，以減少市場波動(dòng)對價(jià)格的影響，更好發(fā)揮穩(wěn)定糧價(jià)、維護(hù)糧食安全的作用。目前，大米儲(chǔ)備主要來自中日韓三國，而一些東盟國家（例如印度尼西亞）作為世界上重要的糧食生產(chǎn)國之一，仍具有增加儲(chǔ)備的能力。但是，由于目前APTERR項(xiàng)目的實(shí)施并沒有顯示出遠(yuǎn)優(yōu)于其他糧食供給渠道的優(yōu)勢，大多數(shù)國家仍處于觀望狀態(tài)，僅出于外交目的而提供較小數(shù)額的儲(chǔ)備③同②.。未來，APTERR有必要繼續(xù)擴(kuò)大儲(chǔ)備。當(dāng)然，其前提是顯著提高各成員國的儲(chǔ)備意愿，各成員國的糧食儲(chǔ)備量仍有較大的提升空間。更積極的儲(chǔ)備同樣會(huì)對APTERR項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生正反饋效應(yīng)，幫助區(qū)域內(nèi)國家在面對緊急情況時(shí)能解決糧食需求問題并消除恐慌。

2.在財(cái)政支持方面

與大米儲(chǔ)備一樣，APTERR的財(cái)政支持也主要來源于中日韓三國④同②.。雖然與EAERR試點(diǎn)項(xiàng)目主要由日本政府提供財(cái)政支持不同，APTERR的所有成員國都提供了資金支持，但就每年的運(yùn)營成本貢獻(xiàn)來看，中日韓三國每年大約提供7.5萬美元，而東盟國家每年則僅提供6000美元～8000美元⑤ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve Agreement[EB/OL].(2020-01-10)[2022-05-02].https://aseanplusthree.asean.org/wp-content/uploads/2020/01/ASEAN-Plus-Three-Emergency-Rice-Reserve-Agreement-22.pdf.。對于大米生產(chǎn)力有限而經(jīng)濟(jì)狀況良好的國家（例如新加坡），如果不能提高大米儲(chǔ)備，則可以說服其考慮增加財(cái)政支持和捐助⑥同②.。這部分捐助將不僅作用于支持APTERR的有序運(yùn)作，也可以作為三級項(xiàng)目直接參與對糧食安全的保障，成為緊急財(cái)政援助的一部分，對區(qū)域合作提供支持。

3.在區(qū)域合作方面

如何進(jìn)一步提升制度合作的水平，也是APTERR合作框架所面臨的主要問題之一。奧萊沃·斯拉莫·斯托克（Olav Schram Stokke）將機(jī)制的有效性分為三種情形⑦王明國.國際制度研究的新進(jìn)展：制度有效性研究綜述[J].教學(xué)與研究，2010(12)：41-49.。第一，機(jī)制通過影響行為體的選擇來影響問題的解決。現(xiàn)有的糧食合作框架尚不能完全消弭成員國之間的糧食安全危機(jī)，其發(fā)揮的作用主要局限于應(yīng)急管理和突發(fā)狀況的小規(guī)模解決，在應(yīng)對區(qū)域性的糧食危機(jī)時(shí)仍然表現(xiàn)乏力。第二，機(jī)制可以影響問題領(lǐng)域內(nèi)何為正確和恰當(dāng)行為的認(rèn)識，即機(jī)制可以通過影響行為體的認(rèn)識來規(guī)避不利行為，通過規(guī)范的改變來提升國際合作的水平。在APTERR的案例中，參與各方由于自身國家實(shí)力的不同，所以在機(jī)制內(nèi)部運(yùn)作過程中的角色定位亦有不同。中日韓三國作為重要的“核心國家”，其國內(nèi)糧食危機(jī)的解決難以完全依賴地區(qū)性合作框架。因此，在合作互動(dòng)過程中不同的角色認(rèn)知不利于規(guī)范和認(rèn)知的改變。第三，機(jī)制可以影響特定行為和目標(biāo)的“認(rèn)知顯著性”，對于一個(gè)以解決糧食問題的地區(qū)性合作框架而言，各國的目標(biāo)是區(qū)域內(nèi)的糧食穩(wěn)定還是區(qū)域內(nèi)糧食問題的永久解決，值得思考。

（二）APTERR的政策建議

1.在監(jiān)控和評估方面

在2007—2008年全球糧食危機(jī)期間，部分東南亞國家采取貿(mào)易保護(hù)政策，限制本國的大米出口。但是，這種保護(hù)性貿(mào)易政策并不能消除因長期以來的價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致的對大米安全的不信任，一些傳統(tǒng)的大米進(jìn)口國（例如菲律賓、馬來西亞等）仍在積極擴(kuò)大本國生產(chǎn)以減少對國際大米市場的依賴。這種不信任感會(huì)對進(jìn)一步解決糧食安全問題產(chǎn)生阻礙，因此，APTERR的成立有助于減輕這種不信任感，增強(qiáng)大米貿(mào)易信心，降低大米市場價(jià)格波動(dòng)，維護(hù)區(qū)域糧食安全保障。同時(shí)，大米作為一種商品，其市場具有天然的動(dòng)態(tài)波動(dòng)性。例如，2007—2008年，由于干旱等偶然事件引發(fā)的印度糧食減產(chǎn)以及進(jìn)出口商的恐慌造成了世界大米價(jià)格飆升。鑒于印度、越南、泰國、美國和巴基斯坦等五大大米出口國占據(jù)了全球80%以上的大米出口量，因此，一旦這些國家發(fā)生大米產(chǎn)量不足的情況，進(jìn)而引發(fā)的連鎖反應(yīng)將導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的概率大幅度增加。由于各國難以提供關(guān)于大米庫存的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，造成對風(fēng)險(xiǎn)的評估變得尤為困難，而加強(qiáng)APTERR的信息透明度無疑將會(huì)減輕風(fēng)險(xiǎn)評估的壓力。

如上所述，在一級項(xiàng)目中對于大米數(shù)量的協(xié)定主要來源于對未來糧食短缺的估計(jì)和預(yù)測，因此，為了提升一級項(xiàng)目的效率，短缺估計(jì)的準(zhǔn)確性極為重要。APTERR對糧食安全的監(jiān)控和評估方式的改進(jìn)將會(huì)提升對糧食危機(jī)預(yù)判的準(zhǔn)確性并提高儲(chǔ)備效率。此外，從目前的三級項(xiàng)目的實(shí)施過程可以看出，APTERR對潛在的糧食危機(jī)預(yù)判不足，提前部署的情形不多，主要在事件發(fā)生后進(jìn)行援助。因此，在危機(jī)預(yù)判方面，APTERR仍存在較大的發(fā)展空間。隨著科技的進(jìn)步，通過高科技、新技術(shù)的輔助，這方面的問題將會(huì)逐漸得以解決。目前，APTERR也在積極響應(yīng)這一問題。在東盟糧食安全儲(chǔ)備委員會(huì)第37次會(huì)議上，APTERR秘書處除了報(bào)告本財(cái)年項(xiàng)目實(shí)施以及未來計(jì)劃，對糧食緊急情況檢測和信息技術(shù)的發(fā)展也進(jìn)行了討論①APTERR.The representatives from the APTERR secretariat attending the 37th meeting of ASEAN Food Security Reserve Board(AFSRB)[EB/OL].(2017-04-26)[2022-05-06].https://www.apterr.org/news-events/50-the-representatives-from-the-apterr-secretariat-attending-the-37th-meeting-of-asean-food-security-reserve-board-afsrb.；2019年12月18日，在泰國曼谷召開的“2019年泰國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀與2020年展望”會(huì)議上，東盟與中日韓三國的與會(huì)專家積極研討了大數(shù)據(jù)在農(nóng)業(yè)方面的應(yīng)用②APTERR.Attending a seminar on thailand's agricul-tural economy and big data[EB/OL].(2019-12-18)[2022-03-20].https://www.apterr.org/news-events/152-seminar.。由此可見，近年來，東盟與中日韓國家就緊急大米儲(chǔ)備問題積極參與各類大數(shù)據(jù)等農(nóng)業(yè)新科技相關(guān)的交流活動(dòng)，積極將前沿技術(shù)引入農(nóng)業(yè)監(jiān)控中。如果能夠擁有綜合性和分析性的農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)，APTERR未來的糧食安全監(jiān)控和評估將會(huì)得到長足的發(fā)展，儲(chǔ)備的調(diào)用也將會(huì)更加科學(xué)、及時(shí)、合理。因此，APTERR應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立亞洲乃至世界性的糧食數(shù)據(jù)庫，對大米產(chǎn)量、消費(fèi)量和庫存量等進(jìn)行信息匯總，提高糧食市場的透明度，減少價(jià)格波動(dòng)的幅度。

2.在響應(yīng)過程方面

從歷次糧食發(fā)放情況來看，大多數(shù)緊急大米的發(fā)放都在自然災(zāi)害或人為沖突發(fā)生后的3—6個(gè)月才正式開始，甚至在2013年菲律賓受超級臺(tái)風(fēng)影響的18個(gè)月后大米才發(fā)放③KIM K，PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].（2018-08-02）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defau ct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.，緊急大米發(fā)放的時(shí)效性較差，援助效率較低，無法及時(shí)對受緊急情況影響的國家和地區(qū)進(jìn)行幫助，這和APTERR成立的初衷相違背。因此，在未來，APTERR應(yīng)優(yōu)化溝通、談判、協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)大米應(yīng)急發(fā)放的效率。值得關(guān)注的是，APTERR所使用的主要渠道是緊急情況發(fā)生后自動(dòng)觸發(fā)的三級項(xiàng)目的實(shí)施，雖然捐助性大米的談判過程比一級項(xiàng)目和二級項(xiàng)目簡單，但目前仍需要較長的響應(yīng)時(shí)間，因此，大米發(fā)放效率有待加強(qiáng)。這就要求在東盟各地區(qū)建立更多緊急大米儲(chǔ)備的區(qū)域倉庫，儲(chǔ)存實(shí)物大米儲(chǔ)備，以便出現(xiàn)緊急情況時(shí)可以迅速交付糧食。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化組織架構(gòu)，引入自動(dòng)觸發(fā)機(jī)制，在緊急情況下加速庫存大米發(fā)放到需要地區(qū)的過程，以加快應(yīng)對速度，防止對緊急情況反應(yīng)的延誤。

3.在區(qū)域合作方面

APTERR機(jī)構(gòu)與泰國、日本通過不斷加強(qiáng)交流合作進(jìn)而達(dá)成了積極的合作關(guān)系，但與其他國家的合作交流還不夠密切。為了保障區(qū)域整體糧食安全，應(yīng)該積極推動(dòng)區(qū)域內(nèi)各國溝通交流，并形成長期的良性合作機(jī)制。東盟各國與中日韓三國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源互補(bǔ)、需求互補(bǔ)決定了各方必須要加強(qiáng)合作才能實(shí)現(xiàn)多方共贏的愿景。應(yīng)積極引導(dǎo)東盟各國與中日韓三國按市場需求和比較優(yōu)勢的原則來安排生產(chǎn)，從而深化產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高各區(qū)域按市場需求調(diào)整商品結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)生產(chǎn)能力，減少貿(mào)易波動(dòng)，避免重復(fù)布局和惡性競爭，從而推動(dòng)?xùn)|盟與中日韓三國農(nóng)業(yè)共同發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，將糧食領(lǐng)域的功能性合作進(jìn)一步擴(kuò)展至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易投資便利化及人員交流等其他相關(guān)領(lǐng)域，通過帶動(dòng)其他領(lǐng)域的合作為整個(gè)地區(qū)進(jìn)程的深化創(chuàng)造條件和基礎(chǔ)。

此外，早在2001年泰國就提出在泰國、緬甸、老撾、柬埔寨、越南5個(gè)東南亞主要的大米生產(chǎn)國之間成立類似歐佩克的“大米卡特爾”，以控制國際米價(jià)。這樣的構(gòu)想與大米區(qū)域合作有明顯的沖突①TWETHEWIE S.ASEAN Plus Three Emergency Rice Reserve(APTERR)：cooperation,commitment and contradictions[J].NTS working paper series，2013(8):9-11.，如果“大米卡特爾”真的成立，東南亞其余國家也要支付溢價(jià)②同①.。即使由于受到WTO等外部壓力以及東盟內(nèi)部難以達(dá)成協(xié)議的影響，“大米卡特爾”在一段時(shí)間內(nèi)難以落地實(shí)施，但這種排他性組織的構(gòu)想一定程度上仍體現(xiàn)了東盟成員國內(nèi)部的動(dòng)機(jī)的不一致，這種動(dòng)機(jī)的矛盾導(dǎo)致了一些國家對APTERR的支持度降低。基于此，APTERR機(jī)構(gòu)應(yīng)該與各成員國密切溝通，明確反對這種“大米卡特爾”的狹隘構(gòu)想，減少該機(jī)構(gòu)內(nèi)部和成員國之間的交易成本，采用集體抱團(tuán)取暖的方式進(jìn)一步提升區(qū)域合作水平。

4.在財(cái)政支持方面

為了維持APTERR良好穩(wěn)定的運(yùn)行，各成員國應(yīng)增強(qiáng)對其財(cái)政支持力度。目前的實(shí)施項(xiàng)目大多局限于日本、韓國對于緬甸、老撾、柬埔寨、越南和菲律賓的援助，其余成員國參與度不高，緊密性不強(qiáng)。為了保障區(qū)域糧食安全，應(yīng)加大各國財(cái)政以及大米實(shí)物的合作支持。在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各成員國的經(jīng)濟(jì)都不同程度地受到影響，經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政支出緊張，對APTERR機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持也受到影響。為了維持APTERR的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，APTERR機(jī)構(gòu)應(yīng)該呼吁發(fā)達(dá)成員國加大對其他成員國的財(cái)政支持力度，在力所能及的范圍內(nèi)加大對各種援助項(xiàng)目的資金和技術(shù)援助。同時(shí)，APTERR機(jī)構(gòu)也應(yīng)該采取開源節(jié)流的舉措，減少不必要的財(cái)政開支，并且取得其他國際組織的各種支持。

5.在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制方面

雖然一、二、三級項(xiàng)目的設(shè)定在理論上具有合理性和科學(xué)性，但在實(shí)際情況中，出于各自利益以及項(xiàng)目實(shí)施情況的考慮，三級項(xiàng)目仍然占有絕對優(yōu)勢。結(jié)合APTERR的實(shí)際，可以對項(xiàng)目結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定的調(diào)整和改善，不斷優(yōu)化一、二級項(xiàng)目的宣傳合作及其模式。此外，APTERR機(jī)構(gòu)目前并沒有有效的措施解決緊急大米發(fā)放所導(dǎo)致的新的潛在價(jià)格扭曲。在貿(mào)易關(guān)系密切的當(dāng)下，各國大米價(jià)格的波動(dòng)極易受到周邊國家供求變化的影響，APTERR所支持的大米儲(chǔ)備的發(fā)放將影響周邊國家對于國際米價(jià)的評估。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善APTERR的項(xiàng)目流程，保障世界糧食整體供求關(guān)系良好、穩(wěn)健。

6.在協(xié)定內(nèi)容方面

目前，APTERR協(xié)議對不履行責(zé)任和義務(wù)的成員國沒有規(guī)定明確的懲罰措施①KIM K,PLAZA P P.Building food security in Asia through international agreements on rice reserves[EB/OL].（2018-01-08）[2022-04-08].https://www.adb.org/sites/defauct/files/publiaction/439876/adbi-pb2018-1.pdf.。同時(shí)，為了保證各國利益和尊重各國法律，當(dāng)事方可以出于國家安全和公共衛(wèi)生等考慮單方面終止協(xié)議執(zhí)行，即使在對方遵守了協(xié)議的程序時(shí)，其也可以單方面無理由撤回協(xié)議。根據(jù)協(xié)議規(guī)定，當(dāng)兩個(gè)或多個(gè)當(dāng)事方產(chǎn)生糾紛時(shí)，他們首先應(yīng)進(jìn)行內(nèi)部協(xié)商，若無法通過和平手段達(dá)成一致，則交由理事會(huì)協(xié)助處理。雖然由于目前主要實(shí)施的是三級項(xiàng)目（捐助項(xiàng)目），至今還沒有國家使用這種爭端解決機(jī)制，但有力的懲罰措施的缺乏以及自由度極高的單方面終止權(quán)利的行使無疑將會(huì)給APTERR項(xiàng)目實(shí)施帶來阻礙。因此，應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制及優(yōu)化爭議解決機(jī)制，增加強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制以約束當(dāng)事方行為，減弱當(dāng)事國的不對等地位。與此同時(shí)，不同國家履行其職責(zé)的能力也不盡相同，亞洲國家大多沒有對糧食價(jià)格、儲(chǔ)備和安全等方面制定相關(guān)的國家政策。因此，APTERR機(jī)構(gòu)不僅需要加強(qiáng)其自身的運(yùn)營、管理能力，同時(shí)也要幫助推進(jìn)各成員國關(guān)于大米及糧食儲(chǔ)備的法律及政策的完善，增強(qiáng)法律約束力。各成員國能否如約履行責(zé)任成為APTERR穩(wěn)健運(yùn)行的重要前提之一。

六、結(jié)語

國際合作依托于具體的機(jī)制或制度，但根據(jù)類型學(xué)的劃分，不同的機(jī)制或制度運(yùn)營的合作水平也有所不同，其具體地表現(xiàn)為制度有效性的差異問題。奧蘭·R.揚(yáng)將制度有效性定義為：“從一般層面上看是用以衡量社會(huì)制度多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。”②羅西瑙.沒有政府的治理：世界政治的秩序與變革[M].張勝軍，劉小林，譯.南昌：江西人民出版社，2001：187.因此，國際制度的有效性關(guān)乎國家行為體多大程度上遵守國際制度以及國際制度對于國家行為體的約束程度。在上述糧食安全框架之中，雖然具有應(yīng)急避險(xiǎn)的初步合作模式，但其對于長期的貧困、饑餓以及糧食買賣等區(qū)域內(nèi)的重大問題仍然束手無策。奧蘭·R·揚(yáng)將國家制度的有效性作出了三種劃分，分別是作為目標(biāo)獲得的有效性、作為解決問題的有效性以及作為集體最優(yōu)的有效性③YOUNG O R.International governance:protecting the environment in a stateless society[M].Ithaca:Cornell University Press,1994:140-162.。根據(jù)不同的維度而言，現(xiàn)有的糧食合作框架仍需要明確其具體的目標(biāo)，以目標(biāo)導(dǎo)向進(jìn)行制度改革與重構(gòu)，進(jìn)行更加具體的制度擴(kuò)容，擺脫狹隘的角色框定與目標(biāo)設(shè)定。同時(shí)，更高要求的或者具有區(qū)域意義的目標(biāo)包含對象與期望兩方面內(nèi)容，當(dāng)前框架既需要各個(gè)國家根據(jù)更新的目標(biāo)進(jìn)行重構(gòu)與再造升級，也需要注入新的執(zhí)行力與任務(wù)導(dǎo)向精神。由于框架內(nèi)各成員國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與組織依賴程度具有差異性，因此，角色障礙是框架有效性的最大障礙。各成員國需要在共同價(jià)值的基礎(chǔ)上增強(qiáng)戰(zhàn)略互信，為更加有效的合作框架奠定觀念基礎(chǔ)。此外，更深層次、更加科學(xué)、更加互信以及更加有效的合作機(jī)制必須是集體作用的結(jié)果，形成一種帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。在針對各種突發(fā)問題、長期問題的時(shí)候，幫助各成員國家擺脫“施舍、援助與凈支出合作”的陷阱，實(shí)現(xiàn)集體收益的增長。

從更加具體的角度而言，當(dāng)前不斷推進(jìn)的全球化加強(qiáng)了東亞東南亞地區(qū)的貿(mào)易和投資活動(dòng)，加速了東亞東南亞各國間經(jīng)濟(jì)的相互依賴，區(qū)域聯(lián)系更加密切。同時(shí)，各國對糧食的巨大需求給糧食市場帶來了更多的壓力。即使基于農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步，糧食產(chǎn)量也在不斷上升，糧食安全風(fēng)險(xiǎn)仍處于逐年增長狀態(tài)。

APTERR具有很強(qiáng)的合作原則，但細(xì)節(jié)實(shí)施卻不盡如人意。即使APTERR確實(shí)存在儲(chǔ)備量小于需求、技術(shù)有待革新、利用效率差、爭端解決機(jī)制有待完善等各類問題，但仍有學(xué)者認(rèn)為，目前的APTERR激勵(lì)成員國參與降低風(fēng)險(xiǎn)的行為本身比其實(shí)際規(guī)模重要很多①M(fèi)ONTESCLAROS J M L P.It's not the size,but how it's used:lesson for ASEANrice reserves[EB/OL].（2015-03-09）[2022-05-10].https://dr.ntu.edu.sg/bitstream/10356/82083/1/CO15047.pdf.，即該機(jī)制的示范性效應(yīng)的意義更加重大，該組織有限的儲(chǔ)備金雖然不能夠完全滿足各區(qū)域糧食需求，但可以用來幫助加強(qiáng)糧食信息的透明度、促使區(qū)域合作更加多元、幫助解決國家內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題以及消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡問題等。

從為了維持貨幣市場穩(wěn)定而成立的國際貨幣基金組織的經(jīng)驗(yàn)來看，國際貨幣基金組織的主要職責(zé)在于穩(wěn)定匯率并具有保留和釋放存量以穩(wěn)定市場的權(quán)利，但與APTERR不同，國際貨幣基金組織的主要目標(biāo)不僅僅是解決危機(jī)而是通過調(diào)整儲(chǔ)備金以約束各國貨幣量來預(yù)防潛在危機(jī)的產(chǎn)生，穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。APTERR擁有儲(chǔ)備存量，而目前也面臨著應(yīng)對危機(jī)不及時(shí)、儲(chǔ)備不足等顯著問題，可以利用自成立以來收集到的數(shù)據(jù)信息轉(zhuǎn)化構(gòu)建成危機(jī)評估模型，通過大米儲(chǔ)備量調(diào)整而使得大米貿(mào)易市場達(dá)到均衡，直接作用于維護(hù)市場穩(wěn)定而非應(yīng)急調(diào)用，以預(yù)防危機(jī)的產(chǎn)生為核心目標(biāo)，降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，這也是一種可能的未來發(fā)展方向。

總而言之，APTERR反映了東盟及中日韓三國在糧食安全上所建立的更大的合作目標(biāo)。盡管尚不成熟，但是APTERR作為一種示范性機(jī)制，將會(huì)直接或間接地使各成員國受益，并且對其他區(qū)域合作具有模式推廣價(jià)值。APTERR機(jī)制的完善是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，未來仍需要各成員國在財(cái)政、技術(shù)和政策等方面的支持。