社會組織參與社會治理的困境及優化路徑

韋仁忠 韓昊冉 王霸

[摘要]優化社會組織參與社會治理的基本路徑對于推進國家治理體系和治理能力現代化，打造協同共治的治理格局具有重要意義。成都市社會組織的數量與質量雖然在西部地區乃至全國均處于領先地位，但仍存在發展上的不平衡、社會組織依賴政府的慣性思維突出、專業人才和資金的匱乏以及社會組織與政府互動的技術壁壘等現實困境。著力推動成都市社會組織真正參與社會治理，實現協同共治的治理格局須以需求為導向孵化社會組織，拓展社會組織參與社會治理的領域;廓清政社邊界，增強社會組織參與社會治理的自主性;加大專業人才培育力度，激發社會組織參與社會治理的內生動力;完善信息公開共享機制，提升社會組織參與社會治理的效能。

[關鍵詞]社會組織社會治理困境優化路徑

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A[文章編號]10019596（2022）010005-09

*基金項目：2019年成都市社會組織發展專項基金項目“協同共治視域下成都市社會組織參與社會治理研究”（項目號：2-69）。

黨的十八大提出要“引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會治理的基礎作用”[1]，將社會組織作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要推力已經成為各界的廣泛共識。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步指明，構建基層社會治理的新格局要“推動社會治理和服務重心向基層下移”“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”[2]。這就表明，在推進國家治理體系和治理能力現代化、實現協同共治的進程中，引導社會組織發展壯大，推動社會組織參與社會治理是一項重要任務。

民政部2019年民政事業發展統計公報顯示，截至2019年底，我國共有866萬個依法登記的社會組織，同比增長60%[3]。這些社會組織涉及社會救助、慈善事業、教科文衛等領域，基本形成了業務范圍多元、涉及領域廣泛的局面。就基層治理創新而言，多方參與、多元互動的治理格局離不開社會組織的作用。

為此，本文在已有研究的基礎上，以西部地區成都市為例，分析成都市社會組織概況，深入分析目前成都市社會組織參與社會治理過程中所面臨的問題，提出社會組織參與社會治理的優化路徑，以期引導社會組織參與社會治理形成協同共治的治理格局。

一、社會組織及其參與社會治理概況

（一）成都市社會組織及其特征描述

在創新社會治理的大背景下，社會組織成為社會治理的重要力量。近年來，成都市政府出臺了多項政策，如《成都市社會組織管理評估辦法》《社團登記管理條例》《成都市社會組織管理綜合執法暨社會工作專業人才隊伍建設聯席會議制度》等，鼓勵社會組織發展，壯大成都市社會組織。

目前，成都市有社會組織12668家（社會團體3753家，民辦非企業單位8915家），在全國副省級城市中排名第二，占全省27%[4]，每萬人擁有社會組織769家，年均增長10%，均高于全省平均水平。從社會組織的區位分布來看，如圖1所示，成都市一圈層的社會組織數量約占全市的501%，遠高于二圈層的241%和三圈層的261%。其中一圈層，除市本級社會組織外，社會組織數量分布最多的為武侯區（904家），最少的為高新區（417家）;二圈層社會組織分布最多的為龍泉驛區（625家），最少的為溫江區（441家）;三圈層社會組織分布最多的是金堂縣（504家），最少的為新津縣（189家）。

圖4三圈層社會組織類型分布由上述分析圖可見，成都市社會組織數量眾多，涵蓋領域全面，總體而言發展勢頭較好。但從區位分布上而言，一、二、三圈層社會組織數量差異較大，相較于二、三圈層而言，一圈層社會組織數量遙遙領先，此外，各區（縣）間也存在較大差異，除市本級社會組織外，圈層內部社會組織數量也有一定差距。從行業領域差異而言，數量前四的是農業及農村發展類、經濟類（包含行業協會、商會）、社會服務類、文化類，占社會團體總數的589%[4]。不同圈層的社會組織行業領域分布雖有略微差異，但其行業領域特征大致相同，都體現出一種明顯的行業偏好，即偏向于農業及農村發展類、經濟類（包含行業協會、商會）、社會服務類、文化類四類社會組織。除此之外，成都市體育類社會組織在各圈層分布較為均衡，且發展水平較高。截至2020年10月，成都市共有體育類社會組織552個。在各區（縣）均有分布，其運動項目涵蓋了足球、籃球、排球、乒乓球、網球、羽毛球等數十項，受眾涉及老、中、青、少等群體。

（二）成都市社會組織參與社會治理回顧

2009—2019年，成都市陸續出臺了《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》《成都市政府向社會組織購買服務實施意見》等相關政策[4]，提出要營造以居民需求為導向，社會組織為載體，社工人才為支撐，引導居民組織化參與社區公共事務的治理格局[5]。2018年，成都市民政局進一步指出，要“實現社會組織在社區參與式陪伴，社工人才對居民骨干進行能力建設，社區整合資源支持居民組織化參與社區公共事務”[6]，這為成都市社會組織參與社會治理提供了良好的外部環境，為促進社會治理的社會化、多元化，形成協同共治的社會治理格局提供了政策支撐。在政府部門的引導下，成都市社會組織積極參與社會治理實踐。

1政府引導社會組織參與社會治理。2018年，成都市民政局發布《關于進一步深入開展城鄉社區可持續總體營造行動的實施意見》，該意見不僅提出了“把城鄉社區建設成為守望相助、崇德向善、綠色生態、舒心美好的家園”的總體目標，而且指出要以示范項目帶動社區建設的全面實施，深入推動社區建設行動，并指明了成都市城鄉社區開展可持續總體營造的階段性目標，即城鄉社區總體營造率到2018年不低于60%，2019年不低于80%，2020年不低于90%[7]。在這一目標指導下，成都市基層黨組織、基層政府采取了一系列措施引導社會組織參與社會治理實踐。

第一，積極培育和引導社會組織。武侯區首先實施了社會組織的登記與備案制度，對符合登記條件的社會組織予以登記，對不符合登記條件但符合社區居民需求的社會組織實行備案制度[8]。并以此為基礎，制訂了社會組織評估管理辦法與激勵機制，樹立并積極宣傳先進組織，以帶動社會組織的良性發展。

第二，從黨建引領、項目帶動、融合治理等幾個方面，積極探索社會組織參與基層治理的新模式，即以基層黨組織為領導核心，以服務居民為任務，整合社區內外的多種資源，積極籌劃多種類型的社區活動，重視社會組織的作用，使其融入到社會治理中。在這一過程中，成都市洗面橋社區進行了較好的實踐。首先，作為比較具有代表性的多民族聚居社區，該社區自發成立了志愿者協會、民族團結專家協會、民族文化之家協會等，以此作為服務群眾、團結群眾、組織群眾的載體;其次，由社區黨委牽頭，開展多樣活動，帶動社會組織參與到社區建設中[9]。社會組織參與社區治理的機會不斷增多，數量不斷增加，涉及領域不斷擴大，社會組織與基層社區的聯系越發緊密，二者之間開始形成優勢互補、資源共享的新格局，洗面橋社區居民的需求也得到了更大程度的滿足。

第三，建立新機構，推動“政社合作”模式進一步發展。2011年成都市武侯區建立了首個采取政府主導、社會公益性組織參與的善工家園助殘中心，在組織建立及其活動開展中，武侯區政府與殘疾人綜合服務中心提供所需資源，由善工家園助殘中心承擔具體服務。這種由政府主導、社會組織參與的服務模式既使政府職能得以轉變，也使社會組織的積極性、專業性得以發展。

2社會組織積極參與社會治理。黨的十九大報告指出“推動社會治理重心向基層下移”。社區是城市的基層，社會治理的所有事項幾乎都在社區中完成，社區治理是撬動社會治理的支點，要提高社會治理水平，就要做好社區的文章。成都市社會組織無論數量還是發展程度均位于全國前列，在社區治理的過程中也發揮著很大作用。如前文所述，社區營造是社區治理的一個重要任務，從成都市社會組織參與社區營造的整體狀況來看，這一任務得到了較好的實施。截至2019年10月，成都市約170家社會組織在200多個社區內開展400余項社區營造項目，服務居民95萬人次，解決問題500多個，開展范圍涵蓋了全市89%的城鄉社區[4]。在社區營造的具體實踐中，部分社會組織也積極運用個案工作、小組工作、社區工作等專業方法，不斷動員社區資源，強化社區功能，提高社區自我解決問題的體系和能力，成都市愛有戲社區發展中心開展的諸多實踐便是一個較好的例證。首先，作為愛有戲品牌項目的“友鄰學院”在其中發揮了巨大的作用，“友鄰學院”在推出之時便成為社會工作者、社區居民等互動與學習的平臺，其重點培養參與社區公共事務的各項能力，在一定程度上培育了公民的公共精神，增強了社區居民參與公共事務的積極性;其次，愛有戲積極組建互助小組，培育社區內生性資源，以此為基礎構筑居民的社區支持網絡，以社區資源回應社區需求，完善與發展社區自我解決問題的能力與體系。

二、社會組織參與社會治理面臨的困境

有學者認為，與西方成熟的體系不同，我國的改革歷程堅持“摸著石頭過河”原則[4]，即在改革中發現問題，然后加以改進并完善相關規章制度。我國社會組織起步較晚，無論是在組織體系、規章制度、專業人才、資金支持方面，還是在運行模式、政策支持等方面都存有一定的不足。對這些不足加以分析是引導社會組織進一步發展，推動社會組織更好參與社會治理，加快協同共治格局形成的重要基礎。

通過對成都市社會組織發展概況的梳理分析可以發現，盡管成都市培育了一批優秀的社會組織，但不容忽視的是，在其發展過程中仍存在諸多問題，社會組織參與社會治理明顯不足。對這些情況加以深入分析，將對成都市社會組織參與社會治理協同共治格局的形成大有裨益。

（一）社會組織發展不平衡導致有限協同

縱覽成都市社會組織概況，成都市社會組織在區域分布上體現出較大差異性，其分布總體上呈現“中心偏好”，即中心城區的社會組織數量明顯多于外圍區縣，數量最多的武侯區（904家）比數量最少的新津縣（189家）多出700余家社會組織。這種帶有明顯偏好的區域分布對于成都市社會組織參與社會治理的總體發展是極為不利的。首先，這種分布態勢實際上說明了在成都市中心城區，社會組織融入社會治理的參與度遠高于外圍區縣，專業型人才、社會組織發展的資源都呈現出一種中心集聚的態勢，外圍區縣社會組織的發展很可能在一定程度上遭受阻礙，這必然影響到外圍區縣社會組織參與社會治理的進程;其次，從社會治理層面看，社會組織是形成協同共治格局進程中一股不容忽視的力量，中心城區社會組織壯大而外圍城區社會組織力量不足將極易造成中心城區有限協同的局面。

在涉及領域方面，成都市社會組織也呈現出明顯的領域偏好，即農業及農村發展類、經濟類（包含行業協會商會）、社會服務類、文化類的社會組織數量獨占鰲頭，除上述四類社會組織外，其他類型的社會組織數量不多、規模不大，發展緩慢，難以真正在社會治理過程中發揮作用，這在一定程度上成為成都市社會組織參與社會治理的阻礙因素，從而影響社會組織參與社會治理的深度與廣度。

在社會組織自身發展方面，不可否認，成都市已成長起一批組織結構合理、組織目標明確、能力突出的優秀的社會組織，但這些社會組織畢竟數量不多，比例偏低。有學者調研指出，成都市約65%以上的社會組織整體規模在20人以下，很少有員工規模在20人以上的社會組織，“小、散、弱”是目前成都市大部分社會組織的突出特點。在社會治理的過程中，由于社會組織力量偏弱而無法參與治理活動，只有很少一部分的社會組織能夠參與其中，導致難以真正形成協同共治的治理格局。

（二）社會組織依賴政府的慣性思維阻滯參與深度

在傳統的社會治理中，政府是單一的治理主體，政府權力的“越位”、駐區單位職能的“錯位”、居民與社會組織的“缺位”使得復雜多元的社會問題難以得到有效解決[10]。自黨的十六屆三中全會以來，“社會治理”成為一個熱點議題被不斷提及，從社會管理到社會治理，實際上就是強調從自上而下的管理模式轉向上下互動、雙向結合的治理模式[11]。由此可見，引導社會組織參與社會治理，形成協同共治的良好治理格局實際上就是要以公共利益為核心促成政府與社會組織間平等互動的合作關系。但長期以來，我國一直有著“強政府、弱社會”的思想慣性，致使行政權力深深根植于基層社會生活的方方面面，加之我國社會組織起步較晚，其社會公信力還相對較弱。因此，政府在無形間始終占據主導地位，為獲取相關資源，社會組織只能依附于行政部門，協助政府開展各項服務與活動。這一現象在成都市社會組織參與社會治理的過程中也得到了體現。

一方面，就成都市社會組織參與社會治理的現狀而言，盡管“成都市社會組織與政府合作的比例約占90%”[4]，但這種合作關系是一種單向的、純粹的依賴關系，它們對行政資源仍然有著相當的依賴性，“長久以來與政府的合作形成了淵源較深的人際關系網，導致其對政府資源形成了明顯的偏好性消費”[12]。在其活動過程中，政府帶有明顯的“支配性”色彩，社會組織則有濃重的“附屬性”意味，使得這些社會組織以政府號召與需求為重，反而忽視了群眾需求。盡管自2016年開始，成都市已經做出了行業協會與行政機關脫鉤等種種努力，但不可否認的是，成都市社會組織仍未擺脫對政府支持的單向依賴，尤其是資金、資源方面的支持。另一方面，在社會組織的參與實踐中，其服務項目及社會活動開展的依據是基層行政部門的規劃，社會組織無法發揮其能動性，只能機械地接受與實施，同時活動的開展大多是以行政部門的主觀想法進行，這造成了政府部門、社會組織與居民需求間存在一定偏差，使之無法合理有效地銜接[9]。

（三）社會組織人才與資金的匱乏削弱參與的可持續性

專業型人才與一定的資金來源是社會組織開展活動的重要支撐，但從成都市社會組織發展的現狀來看，這仍是許多社會組織的短板。在成都市1萬余家社會組織中，擁有專業型人才支撐、資金來源充足的社會組織僅占極少數，大部分社會組織在吸納人才、獲取資金方面仍存在相當大的窘境。

在專業人才方面，成都市僅有9%的社會組織擁有社會工作專業背景的工作人員，64%的社會組織中有部分員工擁有社會工作的專業經歷，約10%的社會組織沒有擁有社會工作專業經歷的人員[4]。這就導致許多社會組織專業性不足，在開展服務活動的過程中缺乏專業理念與專業方法，從一定程度上來講，既不利于社會組織整體服務水平的提升，也不利于成都市社會組織的整體進步。同時，專業性不足使得社會組織無法在參與社會治理的過程中發揮其應有的作用，政府不得不代行其大部分職能，這無疑會模糊行政權力與社會力量之間的界限，進而影響協同共治治理格局的形成。

在資金來源方面，成都市社會組織的活動資金大多來源于政府購買，企業贊助、基金會捐贈等明顯不足，且絕大部分社會組織都沒有與社會團體、基金會等合作的經歷，這就使成都市大部分社會組織的資金來源十分有限。盡管近幾年社區基金會在成都有所發展，但規模和數額還較小，尚未發揮太大的作用。資金的匱乏使得社會組織無力開展自身建設、實現快速發展，無論是在吸引人才還是完善設施等方面均力有不及，很難形成社會組織的專業特色。這在很大程度上削弱社會組織參與社會治理的可持續性。

（四）社會組織與政府互動的壁壘影響參與成效

社會組織參與社會治理的一個重要作用就是“上傳下達”，一方面要深入基層，匯集公眾的需求信息，傳達公眾訴求，使政府決策更加“貼合”社會公眾需求，提供合情合理的社會治理政策[13]。另一方面，傳達、解讀政府的各項政策，在基層民眾廣泛理解的基礎上推動政府政策的實施。在這一過程中，政府和社會組織間的信息傳遞尤為重要。自1993年推行“三金工程”以來，我國電子政務系統經歷了20余年的發展，雖然已取得巨大進展，但是社會組織與政府間的“信息孤島”仍不容忽視。在目前政府與社會組織的溝通過程中，政府與社會組織之間缺乏互通與連接機制，制約了信息共享，這就使得社會組織無論是“上傳”還是“下達”都面臨一定阻礙。

由于“信息孤島”現象仍然存在，政府與社會組織間的溝通更多傾向于評估、督導、約談等形式。這種周期性的互動方式使得政府與社會組織間溝通缺乏“即時性”，一方面，政府部門不能及時了解社會組織服務活動的開展狀況及群眾反響;另一方面，社會組織也無法及時了解政府政策，做出合理、有效的回應，影響了社會組織參與社會治理的成效。

三、社會組織參與社會治理的優化路徑

在全面深化改革、提升社會治理能力的大背景下，引導社會組織參與社會治理，打造協同共治的治理格局仍需要經歷一個漫長的過程，不可能一蹴而就。但在分析中發現問題，積極尋求解決之道和提升路徑是政府和學界肩上的責任。

（一）以需求為導向孵化社會組織，拓展社會組織參與社會治理的領域

如前文所述，成都市社會組織在區域分布、行業分布、組織規模上均存在較大差異。因此，在成都市進一步培育社會組織、充實社會力量的過程中，要著力改變整體發展較好但短板突出的現象。

首先，要重點著眼于外圍區縣，通過設立專項資金、政策支持等方式鼓勵社會組織向二、三圈層的區縣發展，確保每個區縣都擁有強大的社會力量，真正實現社會組織在全市范圍內的基本覆蓋，確保總體實現協同共治的治理格局;其次，要積極培育弱勢領域的社會組織，確保社會組織多層次、多領域的基本覆蓋，拓寬其參與領域，以回應多樣化的公共需求，確保社會組織多方式、多形式的參與到社會治理當中，真正實現全領域的協同共治;最后，要著重關注規模較小、能力較弱的社會組織，幫助其擴大規模、發展能力、提供機會，預防社會組織的“個別參與”，確保絕大部分社會組織參與到社會治理。

（二）廓清政社邊界，增強社會組織參與社會治理的自主性

目前成都市大部分社會組織在開展公共服務活動的過程中獨立性不足，而是多以滿足政府需求作為服務目標，在某種意義上是一種“準政府組織”。在成都市的政社合作中“行政化”的傾向還十分濃厚，社會組織為獲取政府的資源支持，必須處在一種依附性與從屬性的地位，這種單向依賴的合作關系導致其自主性喪失。

要改變社會組織對政府的單向依賴關系必須從以下方面著手。其一，加快政府職能轉變，加快行業協會與行政機關的脫鉤，實現政府由主導向引導，由管理向服務的轉變;其二，在大部分社會組織能力仍比較薄弱的情況下，要不斷增強其參與能力和創新能力，加快以社會力量填充公共領域。唯此，方可真正廓清行政力量與社會力量間的界限，形成政社間的良性互動關系，以此推動社會組織積極主動參與社會治理，打造協同共治的治理格局。

（三）加大專業人才培育力度，激發社會組織參與社會治理的內生動力

專業型人才是社會組織規范化、科學化發展的基礎，但成都市的大部分社會組織仍缺乏專業人才，部分社會組織甚至沒有社會工作等專業背景的工作人員，導致“助人自助”的核心理念與“個案工作”“小組工作”等專業工作方法缺乏和能力不足。

解決這一困境需從以下幾方面著手，首先，應依托現有資源成立社會組織的專業性培訓機構，以專項培訓的方式培養具備專業能力與執行能力的骨干人才，為社會組織進行“輸血”;其次，社會組織在參與社會治理的過程中要提高其獨立發展的能力，在專業人才招聘不足的情況下，社會組織可以充分發揮主觀能動性，重點培養潛在員工和內部專業人才，通過不斷學習和溝通，提高內部員工的素質和能力，優化其組織結構，改變其“通而不專”“專而不精”[4]的現實情況。

（四）完善信息公開共享機制，提升社會組織參與社會治理的效能

政府與社會組織之間缺乏溝通和聯系機制，制約了信息共享。信息技術的開發與利用是促進政府與社會組織協同治理的有效工具。信息技術對促進協同活動具有兩大功能和意義：一方面，發達的信息技術為協同活動提供技術保障和支持，促進協同思想的技術實現;另一方面，信息技術通過影響主體的行為習慣，使政府與社會組織的合作規范化，促進制度層面的協同創新與變革。

在協同治理中，成本是需要考慮的因素之一。如果在互動過程中雙方信息不公開、不透明，溝通就會受阻，相應的交易成本也會增加。因此，政府應完善信息公開機制，及時公開信息，主動為社會組織提供有助于其決策的信息，提高治理效率;運用現代信息技術整合信息資源，使政府與社會組織之間的各種溝通協調和信息傳遞能夠通過信息共享平臺快速實現，并在最短的時間內實現共享產生效益。同時，要改變政府與社會組織獲取信息不平等、信息分散、缺乏統籌利用的現象。通過信息披露與資源的有效規制，改變信息不對稱的現狀，彌補政府與社會組織的互動短板，促進信息資源的最大效用。

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The?Dilemma?and?Optimization?Path?of?Social

Organizations?Participating?in?Social?Governance：

Based?on?the?Investigation?of?Social?Organizations?in?Chengdu?City

Wei?Renzhong1，?Han?Haoran2，?Wang?Ba1

（1.School?of?Public?Administration，?Sichuan?University;

2.School?of?International?Studies，?Sichuan?University，?Chengdu，?Sichuan?610045，?China）

[Abstract]Optimizing?the?basic?path?for?social?organizations?to?participate?in?social?governance?is?of?great?significance?to?promote?the?modernization?of?national?governance?system?and?governance?capacity?and?create?a?governance?pattern?of?collaborative?governance.Although?the?quantity?and?quality?of?social?organizations?in?Chengdu?are?in?a?leading?position?in?the?western?China?and?even?the?whole?country，?there?are?still?some?practical?difficulties，?such?as?the?unbalanced?development，?the?prominent?inertia?thinking?of?social?organizations?relying?on?the?government，?the?lack?of?professional?talents?and?funds，?and?the?technical?barriers?to?the?interaction?between?social?organizations?and?the?government.?Strive?to?promote?the?real?participation?of?Chengdu?social?organizations?in?social?governance?and?realize?the?collaborative?governance?pattern，?we?must?incubate?social?organizations?from?demand|oriented?and?expand?the?field?of?social?organizations?to?participate?in?social?governance;?clarify?the?boundaries?of?government?and?society，?and?enhance?the?autonomy?of?social?organizations?to?participate?in?social?governance;?strengthen?the?cultivation?of?professionals?and?stimulate?the?internal?motivation?for?social?organizations?to?participate?in?social?governance;?consummate?the?information?disclosure?and?sharing?mechanism?and?improve?the?efficiency?of?social?organizations?participating?in?social?governance.

[Key?words]social?organization;?social?governance;?dilemma;?optimization?path