黨和國家機構改革的制度溯源及其運行邏輯

文/王婷 雙傳學

問題的提出

中國機構改革歷經精簡組織機構、轉變政府職能、改革行政體制、推動國家治理現代化建設不同階段的發展變遷。黨的十八大以來，機構改革被放在國家治理現代化發展的總體戰略中謀劃推進。2018年《深化黨和國家機構改革方案》的出臺被認為是指導新時代黨和國家機構改革整體性變遷的綱領性文件。總體而言，黨和國家機構職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，其發展變化揭示了上層建筑與經濟基礎的互動性。當前，新一輪黨和國家機構改革的總體部署已經完成，如何推動機構改革頂層設計扎實落地、提升機構改革的治理效能成為今后一個時期面臨的重大課題。本文在闡釋黨和國家機構改革新格局的基礎上，立足于制度建設角度來分析黨和國家機構改革的制度屬性，提出優化黨和國家機構改革效能的制度進路，力求就如何破解機構改革實踐運行中出現的“梗阻”問題，從而鞏固國家治理現代化的體制支撐和組織保障展開理論探索。

黨和國家機構改革的新格局

當前中國正處于順利完成第一個百年奮斗目標、向第二個百年奮斗目標邁進、實現中華民族偉大復興中國夢的關鍵時期。這一時期，如何充分發揮上層建筑的積極作用，促進我國經濟社會的良性發展，尤顯重要。以習近平同志為核心的黨中央立足中國的國情與現實發展的需要，提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。機構改革是國家治理體系有效運轉的重要動力，為國家治理現代化提供了組織保障。但以往歷次機構改革，往往是針對現實問題的任務性改革，更多局限于具體領域中，面對新時代新任務提出的新要求，黨和國家機構改革被提升到國家發展的戰略層面，著眼于“兩個一百年”的奮斗目標，力求為推進國家治理現代化奠定機構職能體系基礎。

新時代黨和國家機構改革，是黨和國家組織結構的一次系統性重構，具體來說，主要包括三個層面的改革內容。首先，新時代黨和國家機構改革凸顯了加強黨的全面領導的重要性。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢，只有加強黨在機構改革各領域各層面的全面領導，才能明確黨和國家機構改革的根本方向，確保黨和國家機構改革取得成功。其次，新時代黨和國家機構改革推動了黨和國家組織結構和管理體制的整體性重構。橫向上，對于黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系進行了系統性改革；縱向上，整體性推進中央和地方各級各類機構改革。最后，新時代黨和國家機構改革堅持改革和法治相統一相協調。充分發揮法治在機構改革中的保障作用，實現機構、職能、權限、程序、責任的法定化，保障機構改革穩定推進。當前，適應新時代要求的黨和國家機構職能體系主體框架已經初步建立，習近平總書記指出“完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是解決了‘面’上的問題，真正要發生‘化學反應’，還有大量工作要做”。而黨和國家機構改革發生“化學反應”的實質是通過制度優化提升機構改革的效能，這是改革的重要目的，也是推進國家治理現代化的根本支撐。黨和國家機構改革作為上層建筑適應新的發展要求而進行的改革，其本身就是激發中國特色社會主義制度優勢、全面落實制度的執行力、推進制度優勢轉化為治理效能的重大戰略部署。因此，推動黨和國家機構改革發生“化學反應”，必須追溯到中國特色社會主義的制度性根源上，進一步明確黨和國家機構改革堅守的方向和推進的路徑。

黨和國家機構改革的制度屬性

新時代黨和國家機構改革是中華人民共和國成立以來我國所進行的力度最大、范圍最廣、觸及利益最深的一次重大的機構改革，這次改革充分彰顯了中國特色社會主義的制度屬性。

（一）以制度設計為基點，推動黨和國家組

織機構的系統性重構

面對現代社會生產力的快速發展和公共服務需求的大量增加，傳統部門主義的運行模式往往導致低效率，造成公共資源的浪費。推進機構改革由精簡機構、轉變職能轉向系統性重構，必然需要發揮頂層設計的制度優勢。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央緊緊圍繞“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標推進各項改革，將黨和國家機構改革放在改革開放大格局中進行總體性的制度安排。十八屆三中全會后，中央成立了全面深化改革領導小組，負責改革的頂層設計與整體推進；十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革進行了全面部署，特別是將原中央全面深化改革領導小組改成中共中央直屬決策議事協調機構，為總體設計、統籌協調黨和國家機構改革提供了堅實的組織保障；十九屆四中全會對中國特色社會主義制度和國家治理體系進行了總體謀劃和戰略部署，為建設更加成熟更加定型的制度體系確定了方向。黨中央的一系列戰略部署，充分體現了對制度頂層設計的高度重視和認識升華。中國特色社會主義制度具有根本性、全局性、穩定性和長期性的特征，充分發揮社會主義制度優勢，推動各方面制度不斷完善、成熟、定型，是新時代黨和國家機構改革實踐創新的內在要求。

（二）以制度規范為導引，推動黨和國家機構改革循序漸進

中國特色社會主義建設進入新時代，中國共產黨特別注重“先立后破、不立不破”，始終堅持以制度規范為導引，以適應生產力發展為動力，根據經濟基礎決定上層建筑的基本原理有序推進各個時期黨和國家的機構改革工作，充分彰顯了制度規范在機構改革中的指引作用。中華人民共和國成立后，在黨的領導下，逐步建立起適應高度計劃經濟需要的黨和國家機構職能體系。改革開放以來，適應社會主義市場經濟發展的要求，中國進行了數次黨和國家機構改革，機構職能得以不斷調整優化。新時代，改革開放已經進入攻堅期，正如習近平總書記所說：“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”“啃硬骨頭”就需要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，而這僅僅依靠傳統的行政體制改革是遠遠不夠的。因此，新時代黨和國家機構改革被放置于國家治理的總體戰略中，以強大的內生動力推動貫通于黨政軍群、貫通于中央地方的整體性改革，進而通過深刻變革上層建筑、調整生產關系，破除改革的阻力和障礙，解決機構改革深層次的矛盾和問題。

（三）以制度創新為動力，推動黨和國家機構改革活力與秩序的有機統一

當前西方國家的機構改革是基于社會轉型過程中公共管理的需要而進行的治理技術層面的調整。與之不同的是，中國的機構改革是內嵌于政治體制改革、經濟體制改革和社會體制改革之中的。從這個意義上說，機構改革是開啟各項改革的突破口，為各項政策提供了組織基礎和制度平臺，使各項政策在良好的制度生態中有序推進。同時，中國特色社會主義的制度優勢為防范改革風險提供了重要保障。如前所述，中國的機構改革經歷了不同的發展階段，踐行了由外延型改革向內涵式改革分步推進的漸進路徑，在此過程中，始終體現著中國特色社會主義的制度屬性。正是由于這些制度為機構改革構筑了穩定的政治基盤，才能保障機構改革有效化解或避免現代化進程中由于相關條件尚未成熟可能誘發的轉型風險，推進改革有條不紊地進行。

提升黨和國家機構改革效能的制度進路

新時代黨和國家機構改革取得巨大進展，為進一步提升改革效能、發生“化學反應”奠定了基礎；與此同時，在制度運行中仍然存在邊界模糊、整體互動效應不強等“梗阻”問題。當前迫切需要立足于黨和國家機構改革的新格局，破解實踐運行中出現的“梗阻”問題，提升機構改革的效能。制度運行的過程是制度體系在一定價值目標的引導下，通過積極的組織行為發揮功能及產生效能的過程，價值、體系、結構、工具等方面是制度優勢化轉化為治理效能的重要維度。

（一）制度優勢轉化為治理效能的價值驅動

制度運行實質上就是價值判斷與價值選擇的過程，這個過程不僅僅是價值觀、信仰、思想、情感以及個性心理的制度詮釋，而且為制度運行的合法性提供了更為科學的理論解釋。根據我國社會主要矛盾的變化，滿足人民日益增長的美好生活需要是機構改革的制度優勢轉化為治理效能的價值驅動。一方面，人民性的價值意蘊始終融匯于黨和國家機構改革中。在黨和國家機構改革中，人民性不是一個抽象的概念，而是與現實生活中老百姓的切身利益息息相關的。例如，新組建的衛健委在大衛生、大健康原則的指導下，把以治病為中心轉變到以人民健康為中心，為人民群眾提供全方位全周期的健康服務；市場監督管理總局整合了工商、質檢、食藥監總局職責，著力營造誠實守信、公平競爭的市場環境和良好的營商環境，更好地保護消費者合法權益；等等。機構改革的制度運行以人民性為價值驅動，力求解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，從而為機構改革的效能體現提供充足的合理合法性。另一方面，在制度運行中積極發揮人民群眾的能動作用。新時代黨和國家機構改革并不是囿于政府體制內部的封閉性改革，作為國家治理層面的整體性改革，需要充分發揮緊緊依靠人民推動國家發展的制度優勢，拓展人民政治參與渠道，維護人民群眾的合法權益，才能獲得人民群眾內在的政治認同，進而為發揮機構改革的制度優勢提供價值和情感上的依托。

（二）制度優勢轉化為治理效能的體系支撐

新時代黨和國家機構改革的重要目標是推進國家治理現代化建設，而國家治理現代化的重要內容之一是制度的現代化。因此，當前深化黨和國家機構改革，需要從頂層設計的層面加強現代化的制度體系的構建，推動各方面制度更加成熟更加定型，為鞏固改革成果、打通改革梗阻、提升改革效能奠定堅實的制度基礎。基于此，從制度體系出發，構建深化黨和國家機構改革的根本制度、基本制度、重要制度的體系架構是必備之舉。

在根本政治制度的引領下，在各個領域構建深化黨和國家機構改革的基本制度，建設重點就是通過提升制度供給能力和制度運行能力，著力推動行政管理制度、經濟管理制度、社會管理制度的有機結合，保障黨和國家機構改革的基本制度在政治、經濟、社會等重要領域落地生根。重要制度是在根本制度架構下、在基本制度基礎上派生的滲透于黨和國家機構改革具體環節的制度。例如，在體制改革層面，涉及大部門制、行政審批制度、“三定”制度、權力清單和責任清單制度等；在流程改革層面，涉及行政權力制約制度、行政民主管理制度、績效管理制度等；在保障改革層面，涉及干部人事制度、公共財政制度、行政復議制度、行政問責制等。這些制度具有較強的針對性、創新性和發展性，是鞏固完善根本制度、基本制度的現實基礎，也彰顯出黨和國家機構改革制度體系的活力。根本制度、基本制度、重要制度之間體現了穩定性與調適性的統一、嵌套性與協同性的統一、戰略性與連貫性的統一。

（三）制度優勢轉化為治理效能的結構配置

黨和國家機構改革涉及多元而復雜的制度網絡，只有將制度運行的邊界、制度的協調統籌與制度運行過程系統地整合起來加以考慮，才能最大化地發揮制度結構的整體優勢。一方面，明確制度運行的邊界，立足于國家治理的層面，著眼于國家權力在政府、社會、市場中的配置，其核心在于劃清權責范疇、明確制度運行的邊界。另一方面，完善制度的協同統籌功能。如前所述，新時代將黨和國家機構改革放在改革開放大格局中進行了總體性的制度安排，目前制度運行需要解決的問題之一就是如何協調整合后的大部門內部的權責關系，包括條塊之間的磨合、資源的重新配置等。綜而觀之，要完善制度運行的組織結構，明確制度運行的邊界，以運轉協調、高效有序為準則，從橫向和縱向進行制度整合，優化制度運行流程、改進制度管理方式，協同推進制度運行，為制度協同化、一體化運行塑造合理的結構。

（四）制度優勢轉化為治理效能的工具選擇

政策工具由于其特有的精密性、靈活性、動態性而成為制度優勢轉化為治理效能的重要推動機制。一方面，由于社會利益分化多元，黨和國家機構改革在不斷深化的過程中，制度運行歷經多重科層流程，運行過程可能會發生梗阻，進而影響改革效能。因此，根據制度運行的具體目標和行為情境，動態靈活地選擇不同的政策工具加以配合，有助于提升制度運行的效能。另一方面，政策工具的使用具有一定的彈性，通過靈活運用政策工具，進行小范圍的政策試驗，在激發地方機構改革積極性的同時又最大限度地減少改革試錯可能產生的代價。因此，總體上看，政策實踐具有強烈的問題導向和現實關懷，在動態的政策實踐中有機組合多元政策工具，有助于推動黨和國家機構改革的制度優勢充分轉化為改革治理效能。