突發公共衛生事件中地方政府避責行為的生成因素及治理

文/金曉燕 劉莉 任廣乾

突發公共衛生事件容易引發社會心理恐慌，破壞正常的社會運行秩序。盡管我國制定了突發公共衛生事件應急預案，并建立了應急體制、法制與機制，但在近年發生的突發公共衛生事件應急管理中，部分地方政府的應對措施還有待進一步完善。黨的十八大以來，中央全面推進從嚴治黨，逐步優化各項權限的問責管理措施，給地方政府帶來了問責與追責壓力。加上責任傳導機制以及地方官員政績考核體系的不完善、突發公共衛生事件的風險不確定性等因素，導致地方政府在應對突發公共衛生事件中出現了避責現象。

突發公共衛生事件中地方政府避責行為的表現

一是信息傳遞遲滯。首先，從信息差距來看，在面臨深度不確定性的突發公共衛生事件時，部分地方政府認為上報突發事件信息會對當地政府及領導形象產生負面影響，因而會采取“大事化小、小事化了”的策略，對突發公共衛生事件進行封閉處理，有意遲滯信息的上報，或是對信息加以粉飾，甚至封鎖與壟斷信息，導致政府系統內部信息傳遞渠道不暢通。其次，從知識差距來看，受工作內容和組織層級的影響，上級政府與下級政府的專業知識構成、結構和層次有所不同，且下級政府對非常態專業知識儲備不足，往往傾向“外松內緊”的策略。因此，出于維護地方穩定以及規避行政問責的目的，加上專業應急管理知識儲備不足，地方政府在面對突發公共衛生事件時，往往會在事件發生之初“手忙腳亂”，出現信息傳遞偏差現象，阻礙了上級政府專業知識的更新。

二是信息披露不及時。在突發公共衛生事件發生后，政府與公眾的信息是不對稱的，這導致公眾眼中的危機形態是模糊的，當有限的真相不足以滿足公眾全面的信息需求時，謠言便就此滋生，加上互聯網的無邊界性與信息分享的無成本特征，與突發事件相關的輿論和謠言愈演愈烈，造成公眾的過度慌亂和不滿。因此，作為事件中最完整信息的知情方，地方政府的危機回應與信息披露應該準確、透明與及時，通過有效的宣傳讓公眾清晰了解突發公共衛生事件的整個過程，避免公眾被謠言誤導，從而凝聚社會力量，以期有效削弱突發公共衛生事件的負面影響。然而，在突發公共衛生事件發生后，部分地方政府不是第一時間主動將真實信息公之于眾，打消公眾的疑慮與恐懼心理，而是根據地方政府內部信息管理機制，將信息交由上級政府審批之后再進行公布。面對突發公共衛生事件的謠言，地方政府也經常被動地回應、解釋或澄清，甚至通過簡單的“刪帖”這一消極方式消除謠言，加重了突發公共衛生事件的負面影響。

三是決策執行不力。首先是執行滯后。在新冠肺炎疫情防控中，面對上級政府的部署，部分地方政府在執行政策時表現出明顯的滯后性，影響了新冠肺炎疫情防控的效率和效果。其次是嚴政策寬執行。在新冠肺炎疫情防控過程中，部分地區出現了履職盡責不到位的問題，沒有嚴格執行防控措施，使公眾對疫情防控網絡的嚴密性產生懷疑，暴露了疫情防控工作的短板。最后是自保式執行。在防控新冠肺炎疫情擴散的過程中，部分地方政府采取了“一刀切”的“自保式”執政方式，甚至采取簡單粗暴的物理阻斷方式，出現擅自設卡攔截、阻斷交通等行為。

四是僥幸心理。地方政府官員的行為選擇是其心理機制的外在表現，面對利益沖突，地方政府官員會產生自利動機與僥幸心理，在執行上級政府政策時會產生利益“過濾”機制。以新冠肺炎疫情為例，在疫情暴發初期，由于信息的不對稱性以及地方政府對疫情影響程度的認識不足，加上思維慣性和組織慣性的影響，地方政府的危機意識和應急思維沒有跟上疫情的變化。因此，在新冠肺炎疫情發生初期，面對復雜而棘手的問題，部分地方政府認識不足，甚至還存在僥幸心理，將有爭議的棘手問題擱置，保證實際決策過程在“安全”范圍內，影響了疫情防控的最佳時機選擇。

五是痕跡主義。作為防控新冠肺炎疫情的重要主體，地方政府面臨著治理疫情與信息化建設的雙重壓力，因而需要填寫表格來記錄疫情相關的數據，推進地方政府的信息能力建設。從上級政府的訴求和行為邏輯來看，通過檢查下級政府的工作痕跡，專注于各種報表、文件等材料痕跡的考評，這種模式能夠在對下級政府的檢查中節省人力、物力、財力等成本，同時也提高了上級政府的工作效率。但上級政府也會因此產生依賴痕跡管理的心理，不重視工作實績，甚至根據工作痕跡來宣傳、鼓勵一些抗疫“先進單位”與“先進個人”，滋生了形式主義與功利主義現象，不僅損害了地方政府的形象，也會制約地方治理能力的現代化建設水平。

突發公共衛生事件中地方政府避責行為的生成因素

一是委托代理下的央地關系。首先，在本位主義的驅使下，地方政府會從自身利益出發，利用自身所掌握的公共權力選擇性地執行上級政府的政策，造成上級政府的政策效果扭曲與偏離。其次，下級政府在較大程度上控制了信息傳播渠道，且在信息內容與信息傳遞方式上掌握了較大的自主權，因而在突發公共衛生事件發生后，部分地方政府控制真實信息的上報，導致信息在政府內部系統之間流轉不暢，加重了突發公共衛生事件聯動應急機制中的利益梗阻。最后，在新冠肺炎疫情防控過程中，上級政府希望通過行政體制向下級政府進行信息滲透，從而實現精準干預的治理模式，這種由政治系統衍生出的政治行動經過科層制的層層分解與逐級分包，下級政府被要求以數字為計量核心，將全部疫情數據錄入信息系統。為了完成上級政府對信息化的要求，下級政府通過填寫大量重復性高、專業性強的各類表格，妥善留存材料，頻繁開會來應對上級檢查，導致治理效能較低。

二是高強度問責壓力下的安全需求。在突發公共衛生事件發生后，為了快速應對輿論壓力，往往對地方官員采取“殺一儆百”的措施，再加上容錯機制不健全，導致地方政府主客觀行政責任主體在認知上存在偏差，容易形成消極應對的行為動機和心理，通過多種方式躲避應該履行的職責。因此，在疫情防控期間，部分地方官員會注意避免違背或扭曲上級政府的政策等新問題的出現，具體表現為不服從和不響應，以最大程度地降低紀委、監委、巡視組、檢察機關等問責主體以及公眾、媒體等監督主體的關注，或者通過強留和曬工作痕跡、“文山會海”等方式來落實上級指令，營造積極抗疫的表象，降低被調查的概率，減少因“既往病史”而被追責的概率。

三是風險的不確定性。突發公共衛生事件具有突發性，一旦發生就會使地方政府自身與外部環境發生劇烈變化，面臨較大的不確定性，再加上部分地方政府的非常態專業知識儲備不足，缺乏應急管理方面的知識與經驗，往往誘發地方政府的避責行為。下級政府會寄希望于突發公共衛生事件不會大規模暴發，或在萌芽階段就能在本地解決，因而會忽視其潛在的風險，并篩選、過濾和攔截真實信息，對上級政府“報喜不報憂”，試圖將輿論轉向對自己有利的方向，使上級政府無法獲取真實信息，不僅有可能躲避追責，還有可能將“壞事”變成“好事”。這種誘惑會驅使部分地方政府忽略突發事件所帶來的風險，并出現各種主動避責行為。但突發公共衛生事件所帶來的風險不確定性會導致負面效應的積累，在經過網絡傳播放大之后會引發社會廣泛關注與討論，損害地方政府形象。

四是公眾輿論壓力下的消極傾向。突發公共衛生事件很容易成為公眾廣泛討論的輿論焦點，地方政府的“緩作為”甚至“不作為”會放大公眾的消極與不滿情緒，影響公眾對政府的信任程度。強大的公眾輿論壓力會擠壓地方官員在治理過程中追求自我價值的空間，導致地方政府自發形成避責行為。新冠肺炎疫情的暴發吸引了社會的高度關注，公眾的態度、情緒與意見被網絡無限放大，而部分地方政府缺乏必要的應急資源、能力與手段，面對數倍于平常的關注度、錯綜復雜的網絡傳播與輿論壓力，往往表現得“手忙腳亂”。持續暴露在輿論中心，使地方政府的壓力倍增，這可能會挫傷其疫情防控的積極性與主動性，不利于政府專業知識的更新完善和政府治理能力的制度化建設。

五是激勵機制的缺位。重大突發公共衛生事件的防控是一個多維復雜的過程，包括構建預警機制、完善社會保障、調節社會矛盾等多方面內容，需要消耗大量的社會資源，加之整個過程的鏈條較長，地方政府通常需要耗費較多的時間與精力才能落實各項政策，且需要一定時間才能產生成效。在常態化治理中，地方政府及其官員為了順利通過考核和實現政治晉升，理性官員個體的逐利性往往導致功利化和短視行為的出現，將精力與資源投入能夠快速出成效的工程建設上，忽視對突發公共衛生事件的預防和控制。在新冠肺炎疫情發生初期，既沒有通過增強正激勵來協調上級政府與下級政府之間的利益，也沒有通過加強負激勵來規避地方政府的消極行為或逐利行為，客觀上提高了地方政府避責行為發生的可能性。

突發公共衛生事件中地方政府避責行為的防范與治理

一是強化政府內部體系之間的利益協調機制。在執行突發公共衛生事件防控政策的過程中，上級政府與下級政府需要相互信任、支持與合作，通過創新行政職權配置機制來構建府際信任與府際合作體系。具體來講，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的上下級政府權責關系，對上級政府與下級政府在突發公共衛生事件應急治理能力建設上的責任進行明確劃分；在明確基本公共衛生服務為上下級政府共同責任的基礎上，加強上級政府的權威性，當執行上級政府政策時，下級政府與上級政府要做到職、權、責的一一對應；在制度上要明晰雙方的利益界限，使下級政府更好地服從上級政府指令，充分發揮上級政府權威性與統一性的作用，有助于避免地方政府避責行為的出現。

二是完善容錯糾錯機制。首先要明確原則，鼓勵領導干部擔當。進一步細化地方政府領導干部的容錯機制，把握好問責的彈性空間，使地方政府在進行疫情防控工作時，能夠在思想上、行動上拋棄避責的心理與行為，以有效降低其自利動機所產生的負面影響。其次要確保運行程序的規范化。按照事務的復雜程度、風險等級與影響程度將容錯糾錯的認定分為簡易程序、聽證程序兩種，一般事件按簡易程序進行處理，情況復雜且存在較大分歧的事件要走聽證程序，邀請專家學者和公眾參與，以保障容錯糾錯機制的權威性與公正性。最后是促進容錯糾錯過程的透明化。在建立和完善容錯糾錯機制的過程中，政府部門應向內部和外部及時如實地公布信息，自覺接受政府內部系統、公眾、媒體等主體的監督，以提升容錯糾錯機制的客觀性與民主性。

三是嚴格落實問責機制。首先要對突發公共衛生事件防控中違反、變通執行上級政府政策的地方官員堅決問責。地方官員因無法滿足公眾的責任期望而受到社會的消極評價時，政府就需要及時對該官員的行為進行分析，進而轉入問責調查程序，依據過錯證據對處事不力、違規違紀的涉事官員進行追究與懲處。其次要對防控突發公共衛生事件決策中出現嚴重失誤與失職的地方官員堅決問責。建立責任倒逼機制，與問責機制進行有效銜接，提升問責追責的效果。最后要改變目前較為封閉的行政追責體系，鼓勵公眾積極參與到追責過程之中，尤其在突發公共衛生事件防控過程中，要積極鼓勵與引導社會組織或公眾參與政府追責體系，將社會組織、志愿組織、企業等納入應急管理主體之中，合理引導、有效協調，各盡所長，構建共建共治的社會危機治理體系。

四是優化信息傳遞與披露機制。首先要建立健全信息共享平臺，配套設立專門的信息資源管理部門，實現全國政策信息的資源整合，通過信息技術建立一站式服務平臺，最大程度發揮地方政府的整合服務與聯動應急功能，規避地方政府避責行為的產生。其次要推進政府組織結構的扁平化，使突發公共衛生事件發生后，政府內部系統能夠實現信息的直接傳遞與溝通，保障信息在地方政府內部的透明與完備，使下級政府能夠依據及時、準確、全面的信息進行研判，并迅速傳遞到上級政府，上級政府根據所掌握的信息快速、高效地制定應急決策。最后要不斷推進公眾的政策參與程度，利用互聯網、虛擬社區、社交媒體等現代技術，加強地方政府與公眾的溝通，消除公眾因謠言所產生的質疑與恐慌，在政府與公眾之間建立信任與認同機制，保證上級政府政策的貫徹落實。

五是建立非常態化地方政府的激勵機制。為了提高地方政府防范突發公共衛生事件的積極性與主動性，規避地方政府的各種避責行為，應在規范地方政府常規政績考核機制的基礎上，增加對衛生、醫療等民生指標以及應急管理等非常規性指標的考核，從而提升對地方政府的正向激勵作用。同時，還需要將若干指標賦予“負向強激勵”的性質，和維穩、環保等民生指標共同納入“一票否決”體系，增強負向政績的驅動效果，從而削弱地方政府避責的動機，在提升地方政府執行上級政府政策動力的同時降低政策執行的成本。