預算偏離的周期性：典型事實、影響因素與空間關聯(lián)

文/付敏杰 管智超

問題的提出

預算是現(xiàn)代政府獲準使用公共資金的法定形式。現(xiàn)代國家通過預算來規(guī)范和約束政府收支，影響社會資源配置和經濟發(fā)展。在“立法至上”的國家制度體系下，全國人民代表大會作為國家最高權力機關，以“人民同意”形式批準政府機關在特定時間、特定范圍內，按照法定形式汲取公共資源并用于既定支出，從公共資源視角實現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會一體化運行。在政府預算和財政計劃執(zhí)行過程中，由于經濟形勢多變對稅基的擾動和隨時出現(xiàn)的政府相機支出需求，政府預算收支很難按照既定預算計劃分毫不差地執(zhí)行，從而產生預算偏離現(xiàn)象。

2014年修訂完成、2015年開始實施的新《中華人民共和國預算法》（簡稱“新《預算法》”）確認的預算偏離形式包含預備費（本級一般公共預算支出額的1%～3%）、預算周轉金、預算穩(wěn)定調節(jié)基金和結轉資金等。但中國政府的實際預算偏離度遠遠超過了新《預算法》的許可范圍。例如2011年“四萬億投資”和地方投融資平臺迅猛發(fā)展，讓中國經濟率先V型復蘇，就產生了巨大的預算偏離。當年全國財政收入預算為89 720億元，收入決算為10 874億元，超收14 154億元，超收資金達到收入預算的15.8%。巨大的超收規(guī)模，導致當年的全國決算支出達到109 248億元，比該年3月份兩會預算時多了9 028億元，超支達9%。在企業(yè)稅制和當時產能過剩的背景下，超收和超支都是對未來國家財力的透支，也導致實質上的財政順周期調控，擾亂國民經濟正常運行。

國外對預決算偏離的研究從預算預測方法科學性開始，逐步延伸到預算政治領域。國內學者對預算偏離的關注也從預算技術層面切入。高培勇開國內預算偏離研究之先河。此后沿預算收支兩側展開。在征管與政治因素上，《國務院關于編制中央預算和地方預算的通知》中有“財政收入的增幅略高于國內生產總值的增幅”明確原則。分稅制改革以來的稅收超常規(guī)增長很大程度來自高度不可控的稅收征管因素，這讓中央不得不通過低估收入預測值讓財政收入增速處于合理區(qū)間。在預算支出偏離研究上，陳志剛和呂冰洋將預算偏離成因總結為預算管理、財政管理、外部監(jiān)督和偶然因素四個方面。王志剛和楊白冰發(fā)現(xiàn)支出分權越低，預算支出偏離度越高。馬海濤等重點關注了政治激勵和財政缺口對非稅收入偏離的影響。

本文強調政治周期因素對預算偏離的影響。五年一次的黨政換屆深刻影響著地方政府和地方官員的財政行為。政治周期文獻在國外形成了在位官員通過操縱財政貨幣政策、預算和擴大赤字來獲取選票、贏得選舉的三代理論。但中國的政治制度與國外有本質不同，地方官員往往在任期后半段擴張財政支出以謀取政治晉升的假說遇到數據和事實挑戰(zhàn)，中國更多是“新官上升三把火”。國內政治周期研究變量選取分三類，地方官員任期與更替、“兩會”召開時點和五年一次的黨代會。考慮到預算和預算偏離是年度現(xiàn)象，研究期限必須超過一年，用黨代會度量政治周期比較適宜。官員很難預測自己到任和離任時間，但對黨代會召開的預期非常明確。在黨管干部體制下，黨代會對官員換屆和任命往往更重要。

本文關注的問題是，預算偏離究竟是一種什么財政現(xiàn)象，表現(xiàn)為趨勢性、周期性，還是偶然性？我們首先從預算偏離的典型事實出發(fā)，用數據和事實展示預算偏離是一種周期性現(xiàn)象。這是文獻尚未涉及的判斷。創(chuàng)新之處還包括：第一是通過分年度估計以黨代會為中心的政治周期，發(fā)現(xiàn)黨代會前后的政治周期因素對預算收入偏離度的影響方向完全相反，存在從黨代會召開前預算超收的“保守”行為到黨代會召開后預算超收“擴張”行為的轉化，黨代會召開當年反而沒有明顯的財政操縱行為。實質性形成了以黨代會召開時間為中心的“保守—中性—擴張”周期。第二是預算收入偏離度是政治周期影響預算支出偏離度的重要渠道。這意味著不能脫離預算收入偏離單獨研究預算支出偏離，也不能脫離預算收入偏離治理來治理預算支出偏離。第三是發(fā)現(xiàn)新《預算法》對預算規(guī)則的調整顯著同時降低了預算收支偏離度。第四是地方政府在預算收支偏離的財政行為中存在競爭性放大效應。

預算偏離的周期性：典型事實

本文用年度決算數據中的預算調整數作為預算數、最終決算數作為決算數，以此來計算預算偏離。從預算周期看，這衡量的是決算報告中經預算調整后的預決算偏離，很大程度上是中國特有的財政現(xiàn)象，主因發(fā)生在預算執(zhí)行過程而不是預算制定過程中。這個判斷有助于排除很多潛在因素，因為經過半年的預算執(zhí)行形成的預算調整，與財政年度開始之前的財政預測能力和經濟形勢等已沒有太大關系。

本文預算偏離分析以《預算法》正式實施的1995年開始。對預算收入偏離度和預算支出偏離度的定義是

圖1的預算收支偏離度都顯示出較強的周期性趨勢。可以看出，1995年以來的預算偏離基本上是一種周期性現(xiàn)象。地方預算偏離呈現(xiàn)如下事實：

圖1 預算收入偏離度（上）和預算支出偏離度（下）： 均值和95%置信區(qū)間

第一，“超收”和“少支”并存。1995年以來預算收入偏離度均值持續(xù)為正，支出偏離度均值持續(xù)為負。預算收入偏離的基本方向是決算收入超過預算收入，普遍“超收”；支出偏離方向是決算支出小于預算支出，普遍“少支”。考慮到1995年以來普遍經歷年中預算收支調增，意味著至少是預增支出打了折扣。二者并存意味著年度財政收支的實際擴張性（決算支出數-決算收入數）小于計劃擴張性（預算支出數-預算收入數），實際財政赤字小于計劃財政赤字。

第二，2015年執(zhí)行新《預算法》后，收支兩側的預算偏離度顯著縮小并向零值收斂，但預算偏離的周期性特征依然存在。新《預算法》的實施，同時顯著降低了財政收支兩側的預算偏離度。從預算規(guī)則變化看，1995年《預算法》規(guī)定的“各級預算應當做到收支平衡”的預算平衡觀，在地方預算制度上形成了資金從“超收”進入“超支”的順暢通道。新《預算法》在理論上用跨年度預算平衡制度和新預算規(guī)則，借助規(guī)范發(fā)行的地方債和超收資金使用限制，截斷了財政資金從超收向超支傳導的舊機制。但新《預算法》很難影響財政收入側的“超收”現(xiàn)象。觀察圖1會發(fā)現(xiàn)，財政收入偏離度比受新《預算法》影響的財政支出偏離度更快收斂。以新《預算法》實施為界，預算收入偏離度均值從1995—2014年的8.12%下降到2015—2019年的1.06%，降幅高達87%；而支出偏離度均值從1995—2014年的-11.16%下降到2015—2019年的-5.12%，降幅（絕對值）只有54%。預算收支偏離度向零收斂，沒有改變預算偏離度周期性波動的典型事實。

實證結論

論文實證分四個部分。第一部分對預算收支偏離及其影響因素的分析表明：（1）不論采用哪種估計方法，政治周期對預算收入偏離度都有顯著影響。在黨代會召開前的兩個年份預算收入偏離度會明顯下降低約2百分點（均為1%水平）；召開后的兩個年份預算收入偏離度則明顯上升（分別為1%和5%水平）約2個百分點。在黨代會召開當年，預算收入偏離度反而沒有顯著變化。這意味著預算收入偏離度呈現(xiàn)周期性：在黨代會召開前預算超收程度降低，地方政府采取保守偏向的財政收入行為，傾向于“藏富于市”；在召開后預算收入偏離度上升，地方政府采取擴張偏向的地方財政收入行為，顯示出統(tǒng)一思想后“大干快上”的熱情；召開當年政治周期對預算收入偏離沒有明確影響，財政行為中性。這樣在整個黨代會周期中地方政府財政收入行為呈現(xiàn)出明顯的“保守—中性—擴張”周期。用省份固定效應估計并沒有顯著提高模型的解釋力，意味著地方政府財政收入周期性特征沒有顯著地區(qū)差別。（2）引入控制變量后黨代會召開前地方政府存在的財政收入保守行為并沒有變化。前兩年內地方政府的預算收入偏離度合計會下降約3個百分點，新《預算法》和新預算規(guī)則顯著（1%水平）降低了預算收入偏離度約6～7個百分點。控制變量分組的單獨回歸顯示，周期變量的解釋力明顯高于趨勢變量。失業(yè)率上升會明顯提高預算收入偏離度，城鎮(zhèn)化率則對預算收入偏離沒有影響，地方競爭傾向于降低預算偏離，財政缺口則會提高財政超收，對外開放和人均GDP對財政收入偏離的影響方向都不顯著。綜合考慮周期、趨勢和共同因素時，經濟周期變量失業(yè)率依然高度顯著，長期趨勢變量城鎮(zhèn)化率依然不顯著。固定效應估計結果意味著地方競爭和失業(yè)率有地區(qū)差別，財政缺口顯著放大預算收入偏離。總體而言，政治因素的影響是周期性的，順周期經濟變量傾向于導致預算偏離的同方向變化，新《預算法》重塑的地方預算規(guī)則顯著降低了地方財政收入偏離。

第二部分對預算支出偏離影響因素的分析中引入了預算收入偏離度。1995年《預算法》的年度收支平衡機制，使財政支出面一定受到財政收入面影響。這一點是已有研究忽視的。我們發(fā)現(xiàn)：（1）預算收入偏離度每提高1個百分點，會導致預算支出偏離度顯著提高0.2個百分點。這意味著1995—2019年平均近7個百分點的預算收入偏離度，大約解釋了1.4個百分點的預算支出偏離度，占全部支出偏離度的14%。預算收入偏離度“保守—中性—擴張”的完整周期，通過預算收入偏離向支出偏離傳導。（2）控制預算收入偏離度及其暗含的政治周期特征之后，預算支出偏離并沒有顯示出額外的周期特性，預算支出偏離也沒有很強的地區(qū)差別。從而政治周期對預算支出偏離度的影響，基本是通過周期性影響預算收入偏離度來實現(xiàn)，預算收入偏離度是政治周期影響預算支出偏離度的渠道。和預算收入偏離度的政治周期特征一樣，黨代會當年是高度不顯著的。（3）增加控制變量后，黨代會變量在控制省份固定效應后顯著提高預算支出偏離度0.6～0.8個百分點，新預算規(guī)則依然顯著（1%水平）降低了地方預算支出偏離4～5個百分點，略低于新《預算法》對預算收入偏離度的影響。預算收入偏離度對支出偏離度的正向影響，在控制地區(qū)異質性和增加控制變量之后顯著性明顯下降。控制變量中的經濟周期變量依然顯著，長期趨勢變量城鎮(zhèn)化率開始顯著（1%水平），表明預算支出偏離與預算收入偏離的影響因素不同，可能意味著預算支出偏離具有很強的持續(xù)性、內在制度剛性和省份異質性。

第三部分實證分析了預算偏離的空間關聯(lián)。用GDP作為經濟權重，空間杜賓模型和空間自回歸模型有更高的解釋力。結果顯示：（1）空間效應（ρ或λ）在1%水平上為正，表明預算收支偏離度有顯著正向空間關聯(lián)。預算收支偏離度存在空間上的同方向擴張效應，地方競爭性“超收”和競爭性“少支”同時存在，地方財政體制在縱向和橫向都有“放大器”功能。（2）黨代會前兩年的預算收入偏離的保守偏向和黨代會后兩年預算支出偏離的擴張偏向特征依然高度顯著（1%水平），在控制空間關聯(lián)后系數變小。（3）2015預算規(guī)則顯著降低了預算收入偏離和預算支出偏離約3～5個百分點，預算收入偏離度依然是政治周期影響預算支出偏離度的重要渠道。（4）控制變量中周期變量失業(yè)率對預算收入偏離度的影響比對預算支出偏離度更明確，預算支出偏離度更顯著地受到城鎮(zhèn)化率等長期趨勢性因素的影響，共同變量總體上變得顯著。（5）空間關聯(lián)對預算收入偏離和預算支出偏離的方向相同（符號相反）。空間加權矩陣W與失業(yè)率、對外開放和城鎮(zhèn)化率乘積對預算收入偏離度的顯著正向影響，空間加權矩陣W與政府競爭乘積的顯著負向影響。這些因素在影響本省預算收入偏離的同時，也顯著影響臨近省份的預算收入偏離。預算支出偏離度的空間特征則相反，W與對外開放和政府競爭乘積帶來顯著負向影響。

第四部分發(fā)現(xiàn)預算支出的持續(xù)性、內生性高于預算收入偏離度。地方政府無法控制的經濟因素和制度因素，如財政分權、地方官員競爭和中央政府的積極財政政策等，往往會讓預算偏離持續(xù)。通過偏離度的AR（1）過程可以判斷偏離度隨時間不斷衰減的過程和偏離所帶來的長期社會福利意義。參數接近或者大于1的偏離度是持續(xù)偏離，更有可能來自內部結構性因素。對30個省份的預算收入偏離度和預算支出偏離度的AR（1）回歸結果顯示：（1）1995—2019年的預算收入偏離度會在第二年顯著衰減一半左右，兩年后剩余不到30%；預算支出偏離度則只會每年顯著衰減不到10%，兩年后依然保持在80%以上水平，顯示出較強預算偏離剛性。這也是城鎮(zhèn)化率等長期趨勢變量對預算支出偏離度的解釋力，比對預算收入偏離度解釋力強的重要原因。（2）控制省份異質性后，預算收入偏離度和預算支出偏離度的衰減速度提高了10%左右，新《預算法》實施之前（1995—2014）的衰減速度提高到20%。（3）2015年新《預算法》實施后與實施前對比，預算支出偏離度AR（1）有小幅顯著下降，控制省份異質性的固定效應估計則降幅更大。