面向“互聯網+監(jiān)管”的濰坊市建設用地增減掛鉤管理系統(tǒng)設計與實現

楊先連

濰坊市自然資源和規(guī)劃局 山東 濰坊 261041

引言

城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指將拆舊地塊的農村建設用地復墾為耕地，對建新地塊的城鎮(zhèn)建設用地進行開發(fā)利用，以實現城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。2018年，國務院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑管理辦法》，要求允許深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑[1]。2019年12月，自然資源部印發(fā)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，在全國部署開展全域土地綜合整治試點工作，要求盤活鄉(xiāng)村存量建設用地，允許節(jié)余的建設用地指標有效流轉[2]。按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，為實現高效、動態(tài)、實時監(jiān)管增減掛鉤項目，進一步促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興，亟待以云計算、“互聯網+”、大數據等新技術，建立全生命周期管理的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理系統(tǒng)。

1 增減掛鉤管理系統(tǒng)的基礎框架設計

建設用地增減掛鉤項目信息管理系統(tǒng)基于國土資源電子政務平臺并依托于云計算技術搭建而成，實現從軟硬件資源、數據資源、到服務平臺、業(yè)務應用層面的一體化[3]。從邏輯架構來看，整個平臺可以劃分為以下幾個層次：硬件基礎設施層、軟件支撐層、資源服務層、應用服務層、用戶層、安全保障體系和運維保障體系等，如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)架構圖

1.1 硬件基礎設施層

硬件基礎設施層是將計算資源、存儲資源、網絡資源等物理資源進行整合，按照云服務模式和云架構建立共享資源池，形成可按需動態(tài)擴展的高性能計算環(huán)境、大容量存儲環(huán)境，滿足海量國土空間基礎數據存儲、高并發(fā)用戶業(yè)務辦理和信息共享查詢，以及各級節(jié)點業(yè)務系統(tǒng)接入平臺的需要。

1.2 軟件支撐層

軟件運行環(huán)境層是關系型數據系統(tǒng)、非關系型數據系統(tǒng)、GIS空間數據系統(tǒng)、分布式文件系統(tǒng)、應用服務器中間件、目錄服務器等為國土空間基礎信息平臺提供部署和運行所需的基本軟件環(huán)境[4]。系統(tǒng)運行的軟件環(huán)境主要包括四個部分：操作系統(tǒng)、中間件平臺、后臺數據庫、GIS平臺。操作系統(tǒng)選用Windows Server 2012；中間件平臺采用IIS+.NET實現；后臺數據庫采用大型關系型數據庫Oracle 12C；GIS平臺采用ArcGIS 10.5，包括ArcGIS Desktop、ArcGIS Engine、ArcGIS Server、ArcGIS SDE、ArcGIS IMS。

1.3 數據資源服務層

數據資源層為國土空間基礎信息平臺提供數據基礎。通過對現有數據成果的梳理、提取和整合，將形成一個統(tǒng)一的國土空間地理大數據庫，包括現狀數據、規(guī)劃數據、業(yè)務數據等。建設數據庫管理系統(tǒng)，對成果數據進行管理，建設快速制圖系統(tǒng)，基于成果數據快速生成專題圖。

1.4 應用服務層

應用服務層為用戶提供通用服務、地圖服務、數據服務、專題應用服務、大數據計算服務、數據共享交換服務、定制服務七大服務，為各級國土部門及其他部門提供一體化的GIS服務。

1.5 安全保障體系

合理評估系統(tǒng)的安全等級，按照國家相關安全等級保護的要求進行安全保障體系的建設，確保系統(tǒng)運行過程中的物理安全、網絡安全、數據安全、應用安全、訪問安全。

1.6 運維保障體系

分布式體系架構的節(jié)點分布較廣，運維管理相對復雜，需參照ITIL（信息技術基礎架構庫）的管理規(guī)范進行整個體系的運維管理機制建設，并配合覆蓋整個體系的運維管理監(jiān)控系統(tǒng)，對體系的硬件、網絡、數據、應用及服務的運行狀況進行實時、綜合監(jiān)控，及時發(fā)現和預見問題，并按照相應的流程及時處置，保證體系持久的穩(wěn)定運行[5]。

1.6.1 建立統(tǒng)一的技術標準、管理規(guī)范，指導整個工程的開發(fā)建設和運行管理。通過云架構搭建系統(tǒng)，實現對數據資源的配置，實現對增減掛鉤數據資源訪問權限的配置以及平臺運行規(guī)則的定制和運行。

1.6.2 基于增減掛鉤數據具有海量空間數據、數據復雜等特點，數據庫按照統(tǒng)一集中的模式建設。Oracle數據庫平臺能有效管理海量空間信息及其屬性信息，具有強勁的集群功能和完整的數據保護解決方案，為耕地保護業(yè)務系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行提供可靠的數據支撐平臺。

1.6.3 GIS平臺選擇ArcGIS 10.5，ArcGIS平臺是一個全面的、完善的、可伸縮的GIS軟件平臺，支持二、三維空間數據的海量存儲、編輯、管理、發(fā)布和二次開發(fā)。核心數據庫采取Oracle+ArcGIS模式進行數據管理，ArcGIS處理海量地理信息數據方面的強大功能，Oracle數據庫管理系統(tǒng)對管理海量數據具有明顯優(yōu)勢。

1.6.4 系統(tǒng)設計必須充分考慮系統(tǒng)的通用性和擴展性，本系統(tǒng)提供多種形式的多元化共享接口，滿足不同層次、不同部門的系統(tǒng)擴展需求，實現與相關部門的數據交換、共享和服務。

2 增減掛鉤管理系統(tǒng)的基本功能實現

建設用地增減掛鉤項目信息管理系統(tǒng)實現主要包括以下內容：增減掛鉤基礎數據庫、節(jié)余指標調劑管理系統(tǒng)、項目信息管理系統(tǒng)、項目自檢管理系統(tǒng)、移動監(jiān)管舉證系統(tǒng)、綜合管理系統(tǒng)、電子政務平臺、輔助管理系統(tǒng)及數據共享等，系統(tǒng)功能結構如圖2所示。

圖2 系統(tǒng)功能架構圖

2.1 增減掛鉤基礎數據庫建設

根據自然資源部及濰坊市相關的數據標準、要求，完成“增減掛鉤”相關數據的整理、檢查、入庫等工作，建成濰坊市“增減掛鉤”基礎數據庫，深入研究新型數據挖掘分析和處理模式，為“增減掛鉤”相關應用系統(tǒng)建設提供基礎數據保障。

2.2 節(jié)余指標調劑管理

增減掛鉤節(jié)余指標調劑包括：跨市域調劑、市域內調劑，節(jié)余指標調劑采用占補平衡核算的模式，實行市級統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一指導價管理方式，跨市域調劑和市域內調劑全部納入指標庫統(tǒng)一管理，實現數據實時動態(tài)更新。

2.3 增減掛鉤項目全流程網上辦理

通過采用開放式臺賬管理模式，實現對拆舊復墾項目及建新區(qū)項目的全流程網上辦理。系統(tǒng)支持錄入計劃、實施、驗收階段等項目全過程信息管理，在計劃、驗收階段支持上傳項目區(qū)坐標范圍，通過“一張圖”系統(tǒng)，可對土地利用規(guī)劃、土地利用現狀、基本農田等數據進行輔助分析，便于相關部門全面、準確掌握項目信息。通過信息化手段減輕項目管理人員工作量，極大提高工作效率。

2.3.1 增減掛鉤項目的立項、實施和驗收錄入管理。由市縣國土資源主管部門錄入從項目立項、實施、驗收等階段的信息，建立開放的臺賬式管理模式。

2.3.2 增減掛鉤項目建新方案的審查和建新區(qū)調整方案的審查。由縣國土資源主管部門錄入建新方案或建新區(qū)調整方案的申請材料和信息，由市規(guī)劃處進行審查，減少中間流程，大大提高工作效率。

2.3.3 增減掛鉤項目使用情況的跟蹤。對每個增減掛鉤項目的使用情況進行錄入和跟蹤，方便對使用指標的情況進行分析和總結，為以后工作打基礎。

2.3.4 節(jié)余指標的自動實時更新。項目指標管理是通過用戶上傳拆舊區(qū)、建新區(qū)和已使用指標相關指標數據，系統(tǒng)自動生成節(jié)余指標，數據與指標交易系統(tǒng)的數據實現無縫對接，做到實時交易，實時更新。

2.3.5 移動動態(tài)監(jiān)管。通過基層國土所定期上傳項目相關資料，包括利用手機端管理平臺（App），實時拍攝上傳影像和定位坐標等，可以對項目建設的生命周期進行全面全程監(jiān)管[6]。

2.3.6 增減掛鉤項目綜合展示分析：通過構建多樣的項目信息查詢統(tǒng)計模塊，根據查詢需要，設計以時間、地區(qū)、條件等相關要素進行各類查詢統(tǒng)計，滿足不同用戶的多樣化查詢需求。展示分析數據包括城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤項目全業(yè)務、全流程信息，綜合匯總展示增減掛鉤項目信息、節(jié)余指標信息、監(jiān)管任務完成情況等內容，為領導決策提供參考依據。

2.4 “互聯網+”移動核查

開發(fā)增減掛鉤移動監(jiān)管舉證核查系統(tǒng)，移動核查系統(tǒng)是增減掛鉤項目監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的終端系統(tǒng)，支持手機、平板等多種智能終端，通過建立巡查軌跡自動記錄，對影像資料、項目分析、整改落實記錄等信息進行采集上傳、核查、視頻資料回傳等，實現有效考核監(jiān)理出勤率、到位率、全面落實監(jiān)理職責，掌握巡查項目的各項基礎、重大以及隱秘工程情況，極大程度地保障了項目的施工進度與質量。

3 “互聯網+監(jiān)管”的系統(tǒng)實現

“互聯網+監(jiān)管”是增減掛鉤管理系統(tǒng)的重要組成部分，在系統(tǒng)基礎框架及基本功能實現的基礎上，充分運用互聯網、大數據、區(qū)塊鏈等核心技術手段，依托市局現有各類管理系統(tǒng)，通過歸集共享增減掛鉤業(yè)務相關原始數據，構建規(guī)范統(tǒng)一、協(xié)同聯動的“互聯網+監(jiān)管”體系，實現增減掛鉤業(yè)務由“單打獨斗”轉變?yōu)榭v覽全局、精準智控的全程監(jiān)管、精準監(jiān)管、智慧監(jiān)管，為深入推進“放管服”改革提供強有力的信息技術支撐。

全程監(jiān)管。將新增建設用地計劃、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤計劃、工礦廢棄地復墾利用計劃，項目立項、實施、驗收，拆舊區(qū)宗地信息、安置宗地信息、建新宗地信息等重點監(jiān)管工作逐步納入“互聯網+監(jiān)管”體系模塊，同時與其他業(yè)務管理系統(tǒng)互聯互通，開展協(xié)同監(jiān)管、聯合監(jiān)管，提高監(jiān)管效能，減少對監(jiān)管對象的擾動，實現監(jiān)管業(yè)務協(xié)同和數據共享，推動市縣一體化工作格局。

精準監(jiān)管。通過增減掛鉤監(jiān)管數據建庫，將相關業(yè)務數據資源統(tǒng)一歸集到 “互聯網+監(jiān)管”模塊數據庫，運用系統(tǒng)提供的決策樹（CART算法）、邏輯斯蒂回歸、關聯規(guī)則、假設檢驗等大數據分析功能模塊，對增減掛鉤相關聯的原始數據進行分析研判，實現對監(jiān)管風險預判和重大監(jiān)管風險的早期預警，從而實現精準監(jiān)管，推進事中事后監(jiān)管與增加掛鉤業(yè)務管理的深度融合。

智慧監(jiān)管。依托增減掛鉤管理系統(tǒng)平臺，以多層級數據處理網絡為基礎，以深度學習為核心，以監(jiān)管數據庫為抓手，形成增減掛鉤項目數據的“訓練數據集”，提取增減掛鉤的業(yè)務特征，分析項目基本信息類、過程類、成果類數據，建立監(jiān)管模型，形成一套增減掛鉤全業(yè)務過程的監(jiān)管智能分析方法，建立增減掛鉤“互聯網+監(jiān)管”的“智慧數據大腦”，為風險預警、決策支持、統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新改革提供核心支撐。

實現對監(jiān)管的“監(jiān)管”。強化對增減掛鉤業(yè)務鏈條上相關業(yè)務部門監(jiān)管工作的監(jiān)督，通過系統(tǒng)可視化數據大屏，為監(jiān)管重點信息的發(fā)現、處置提供便利化方案，一鍵快速生成監(jiān)管簡報，對重點項目定制詳細的專業(yè)報告，縮短數據整理到形成報告的處理時間，提高監(jiān)管效率，不斷推動以公正監(jiān)管促進公平競爭，以公正監(jiān)管管出公平、管出效率、管出活力。

4 互聯網+監(jiān)管的增減掛鉤管理系統(tǒng)實現意義

通過本系統(tǒng)設計，實現了六大創(chuàng)新成果，打造“增減掛鉤”新發(fā)展引擎：

第一，通過建立“臺賬式”管理模式，支持對增減掛鉤項目的選址、立項、實施、驗收、后期管護和節(jié)余指標調劑等的全生命周期，實現數據的統(tǒng)一管理、業(yè)務的統(tǒng)一辦理，形成全業(yè)務、全流程、全方位的智能化管理模式，高效服務于增減掛鉤工作。

第二，基于增減掛鉤數據分析模型，借助圖表方式，綜合展示分析增減掛鉤項目辦理情況、節(jié)余指標情況、節(jié)余指標調劑情況等內容，打破傳統(tǒng)的統(tǒng)計報表模式，更直觀、清晰直觀地反映數據變化趨勢，為領導決策提供科學依據。

第三，基于“一張圖”系統(tǒng)，實現對拆舊區(qū)坐標、建新區(qū)坐標等信息的上圖入庫管理，同時動態(tài)展示增減掛鉤項目相關數據信息，為增減掛鉤管理工作提供高效且強有力的圖形支撐。

第四，增減掛鉤節(jié)余指標調劑采用占補平衡核算的模式，實行統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一指導價管理方式，跨域指標調劑和域內指標調劑全部納入增減掛鉤指標庫統(tǒng)一管理，盤活存量，實現數據的實時動態(tài)更新。

第五，基于“互聯網+移動舉證”，移動核查App可自動記錄舉證照片、視頻拍攝時間、拍攝位置、拍攝方位角和拍攝人員等信息，有效保障核查數據的真實性、核查過程的可追溯，實現全面、動態(tài)監(jiān)管。

第六，系統(tǒng)按照新時代網絡安全2.0運行要求，在部署、運行使用等過程中可以全面保障系統(tǒng)的信息安全。

5 結束語

通過“互聯網+監(jiān)管”模式的增減掛鉤管理系統(tǒng)的設計與實現，從社會效益、生態(tài)效益、經濟效益等方面有不同程度的提升。

在社會效益方面：增減掛鉤管理系統(tǒng)的建設應用可從管理層面有效促進土地資源利用率，將土地進行規(guī)?；芾?，加快經濟增長速度。通過系統(tǒng)對現有土地資源進行數據整合，將建設用地補充至耕地面積中，在保持耕地總面積不變的基礎上增加了更多的耕地。通過用地調整，實現以圖管地的規(guī)?；?、信息化管理，借助系統(tǒng)整體信息展示功能，對項目區(qū)土地進行合理調配，將項目區(qū)土地面積適當補充至周邊耕地，使原有耕地面積擴大，將擴大后的耕地面積等比例補充原用地農民，使農民可以進行集約利用，幫助農民獲得更多的收益。

在生態(tài)效益方面：增減掛鉤管理系統(tǒng)的建設應用，對項目區(qū)建設用地變成農業(yè)用地的情況進行全程監(jiān)管，推動土地生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展，改善當地的生態(tài)環(huán)境。首先，對耕地資源面積分布、居住用地分布和項目區(qū)分布進行勘察，利用GIS管理子系統(tǒng)，將各占地分布情況分層、分級對應的展示呈現。其次，根據GIS矢量數據分析，判定目前各類用地的分布情況，用不同色彩樣式直觀的標識出各類用地的主要聚集方位，在保持總面積不變的情況下，以此為基礎將各類用地相互重疊的部分進行抵消，使GIS圖形展示模塊形成規(guī)模化的幾類用地。最后，通過系統(tǒng)矢量分析成果，對抵消結果進行判定，將原居住位置替換成耕地，使當地耕地可以呈塊狀分布，方便后續(xù)進行追蹤監(jiān)管。

在經濟效益方面：增減掛鉤管理系統(tǒng)的建設應用，有效提高了現行土地資源利用率，可以為當地創(chuàng)造更多的經濟效益，減輕當地經濟壓力。通過系統(tǒng)對增加掛鉤指標、資金分配等進行全過程監(jiān)管，形成統(tǒng)一標準的增減掛鉤指標庫和資金流轉臺賬。