新時代視閾下環境治理法治化

陳 軍，肖 婷

（韶關學院 政法學院，廣東 韶關 512005）

黨的十九大以來，中央出臺了一系列生態環境治理的重大政策，把環境治理融合到生態文明建設系統工程中并納入法治化軌道，實現環境治理法治化。黨的十九屆四中全會在推進生態環境治理體系和治理能力現代化上，作出了堅持和完善生態文明制度體系、促進人與自然和諧共生的重大戰略部署。

法治化是國家治理體系和治理能力現代化的根本。法治作為國家治理的基本要求，在推進國家治理現代化進程中，發揮著不可替代的作用。環境治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，而環境治理法治化是環境治理的有效路徑。

一、新時代對環境治理提出了新要求

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”［1］11我國社會主要矛盾已經出現了本質的變化，這對國家推進治理體系和治理能力現代化提出了新的標準和要求。如何回應時代主題，滿足人民日益增長的美好生活需要，關鍵在于與時俱進地推進國家治理現代化。

良好的生態環境是人民日益增長的美好生活需要之一。但環境問題日趨凸顯，在新時代背景下，國家順應人民對美好環境的期盼，高度重視環境治理。如何著力解決突出的環境問題，推進環境治理現代化，滿足人民群眾對美好環境的向往，實現綠色崛起和經濟發展共贏是擺在我們面前重要的時代課題。

習近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”［2］習近平總書記關于環境治理的新要求、新目標和新部署，為環境治理提供了根本遵循和行動指南。必須把制度建設作為推進生態文明建設的首要位置，按照國家治理現代化的要求和目標，致力破解制約生態文明建設的難題，把生態文明建設全面納入法治化、制度化軌道。2019年10月31日黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”［3］，明確了建設美麗中國的一系列制度安排，并將其作為實現國家治理現代化的重要戰略部署［4］。對國家治理現代化提出了更高標準、更為精細化的頂層制度設計，治理理念更為先進。黨的十九大以來，黨中央出臺了一系列關于生態文明建設的重要政策，運用法治思維和法治方式，把環境治理納入法治化軌道，指明了建設方向，提出了更高的標準和要求，法治化成為環境治理的必由之路。

2018年，我國將生態文明建設寫入憲法，重塑當代中國生態環境治理實踐的法治背景，為環境治理提供了憲法依據和保障，統攝與指引環境治理法治化實踐。

二、環境治理面臨的法治困境

環境治理法治化以環境法律制度的完善為基礎，主要內容包括環境治理中法治思維的確立，環境立法、執法、司法、守法等環節的高效運行，同時通過形成靜態的環境法律制度和動態的環境法律運行相結合的機制來實現最終的環境治理法治化［5］。盡管，這些年來不斷加強環境保護，將環境治理納入法治化軌道，但仍存在以下法治困境。

（一）環境治理的法治理念有待進一步提升

首先，傳統上一直提倡生態文明建設的理念，對生態環境治理的法治思維更多地停留在嚴格依法保護上，其理念是依法保護環境不受破壞。新時代，僅靠嚴格依法保護的理念已不能滿足當前環境治理現代化建設的要求，環境治理需要依法保護和綠色經濟發展并重。環境保護并不意味著不發展經濟，而是創新發展，進行產業結構調整和綠色生產方式的轉型，實現綠色“崛起”、環境與經濟的協調發展。

其次，過去對環境治理主體的認識上多停留依靠政府，政府在環境治理中扮演主要的角色。新時代推進環境治理現代化必須清醒認識到環境治理主體的多元化，生態環境治理需要政府主體以及全社會共同的參與。環境治理法治程序中的社會組織和公眾參與制度有待進一步完善，多元主體參與的治理機制還需建立健全，公民表達自身環境利益訴求的法治渠道還需進一步創新。

（二）環境治理執法制度不夠完善、體系不夠順暢

近年來，環境治理已經取得了很大的成績，環境治理執法也卓有成效。但環保執法還存在急需解決的問題。

1.執法職能相對分散

我國環境執法實行的是環境保護部門對環境實行統一監督管理與相關行政主管部門實行專項監督管理相結合的體制，環境執法模式主要是各級環保部門執法以及與其他執法職能部門相結合執法。依據不同的環境法律法規，環境執法主體主要由環境保護部門、自然資源部門、綜合執法部門等多個政府執法職能部門組成，環境執法權限存在著交叉和重復領域。在缺乏有效協調機制的情況下，執法主體受部門利益和地區利益的驅動，容易發生矛盾爭執，或超越職權或相互推諉，導致執法秩序紊亂。

2.環境執法能力不足、經費不足、裝備受限

長期以來，地方政府的環保部門執法人員嚴重不足，與日益增加的污染源和嚴峻的監管任務難以適應。各級環境管理部門普遍面臨著人手不足、經費短缺和設備落后等問題。為克服環境行政執法人員的不足，基層不得不臨聘大量的人員作為協管員，但由于臨聘人員素質參差不齊，尚未取得行政執法資格。而且，臨聘人員的待遇普遍偏低，工作任務重、壓力大，人員流動性大。

由于執法隊伍中，人員素質參差不齊，相當一部分并未經過系統的、專業的執法培訓。這部分執法人員在環境行政執法過程中，往往疏忽執法程序，環境執法人員的業務能力和執法水平都有待進一步提高。

3.監督不夠到位，公眾參與不足

現代國家治理強調多元共治、合作共贏，尤其強調社會治理中社會組織、專家和公眾參與的作用，環境治理也不例外。社會組織、專家和公眾參與在環境治理執法中發揮著重要作用。但事實上，我國社會組織、專家和公眾對環境執法的參與程度相對較低，對環保部門行政執法行為監督不夠到位。具體原因主要包括三個方面：一是長期以來形成的慣性思維，環境執法中主要依靠政府，政府是公共利益的惟一代表；二是相關環境治理法律制度的不完善，沒有為公眾參與環境執法提供合理合法的路徑和具體方式；三是公眾環境法律意識有待提高，專業性不足，公眾參與環境執法的積極性不高。

（三）化解環境治理矛盾的救濟機制相對滯后

1.環境治理救濟措施有待完善和創新

實踐中，環境司法對公民環境權益和生態環境保護力度不夠，環境違法事件發生后，訴訟主體界定相對復雜，企業環境違法成本偏低，環境污染事件甚至釀成的事故層出不窮，但污染受害人卻未能得到及時、合理的司法救濟，生態環境也未能通過司法路徑得到滿意的修復。尤其是在面對經濟發展與環境保護的選擇時，地方政府更傾向于發展經濟，沒有把生態環境保護放在優先位置，甚至發生干預司法的現象。司法機關不僅無法有效保護生態環境，甚至也無法有效保護公民的健康權等基本人格權益。

2.受多種因素制約，環境治理機制有待創新

實踐中，環境行政執法的重點都更多的集中于城市，鄉鎮基層對環境治理重視不夠，行政執法力量存在城鄉分配嚴重不均的現象。環境部門人員、機構配置明顯滯后于環境保護的需求。而現實中，農村農業的環境污染問題凸顯，不容忽視，白色垃圾袋污染隨處可見，受農藥、化肥等危害嚴重，生態環境系統受到破壞。

3.環境治理機制滯后

就環境執法的方式來說，環境執法仍是以事后治理、懲罰為主要方式，事先預防機制不足，環境治理機制明顯滯后。基層政府渴望經濟發展的心情迫切，急于擺脫貧困，對環境問題存在先污染后治理的心理。環境治理主體沒有能夠形成上下級之間、不同部門之間有機協調、信息共享的體制機制，環境執法任務條塊分割，執法主體各行其是。

三、環境治理法治化的思考

如何協調經濟發展和環境治理的關系是我們亟需破解的難題。環境治理法治化是經濟發展和環境治理協調發展的最佳路徑選擇。

（一）更新治理理念，加快推進環境治理法治化

黨的十九大報告提出：“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。”［1］23新時代，我國環境治理實現了從末端治理到源頭防治與過程控制、由政府管理到全民共治、由“重經濟增長輕環境保護、環境保護滯后于經濟發展”到“創新、協調、綠色、開放、共享”的理念轉變。

將生態文明建設寫入憲法，憲法為環境治理理念注入新的活力。依據憲法，新修訂的《環境保護法》將保護環境作為基本國策寫入其中，彰顯了國家對環境保護和經濟發展并重的清醒認識和戰略思考。《環境保護法》第5條規定：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。”［6］《環境保護法》重塑經濟發展和環境保護的關系，體現了環境治理理念的重大變化。

事實上，環境保護和經濟發展之間并不矛盾，保護生態環境并不意味著不發展經濟，而是更新理念，走一條綠色、創新發展的道路，生態環境保護和發展經濟兼顧，發展經濟過程中生態環境保護優先。這就意味著摒棄以往先污染后治理的發展模式，實現環境保護與經濟發展共贏的新格局。

《環境保護法》理念的轉變直接影響到環境治理模式的轉型，必須更新治理理念，加快推進環境治理法治化，正確處理好依法保護環境和經濟發展的關系。堅持經濟發展、保護優先，保護優先不是反對發展，生態保護不是用停滯發展的辦法來實現，經濟發展必須是建立在依法保護環境基礎上的有約束、有底線的高質量發展。

（二）嚴格依法執法，加強基層環境法治的執法制度體系建設

1.穩步推進綜合執法改革，文明規范執法

綜合行政執法改革是國家治理變革的重要部分，是推進政府治理體系和治理能力現代化的重要舉措。綜合行政執法是伴隨相對集中行政處罰權制度的建立而提出的一個新概念，是我國行政管理體制改革的重要創新。其內涵主要是由依法成立或依法授權的一個行政機關行使原來由兩個或兩個以上相關的行政機關所具有的行政權的一種制度。具體說就是通過依法建立新的執法主體或依法授權一個原有行政機關合并相關行政執法權，實現行政執法權綜合行使的一種新型行政執法體制［7］。黨中央、國務院推行綜合行政執法改革的目的和出發點在于重新調整和配置行政職能，解決部門職能交叉及職能分散，將行政執法權相對集中于某一行政機關集中行使。

當下，綜合執法改革正在穩步推行，推進基層行政執法重心下移，環境行政執法的主體也不例外。重心下移鄉鎮，保障了環境行政執法職能相對集中于一個綜合的行政執法機關，一定程度上克服了執法職能分散的弊端。

環境行政執法不僅要職能相對集中，而且要公正、文明、規范。國務院試點行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度“三項制度”，取得了理想的效果。對于環境行政執法領域，也必須嚴格落實“三項制度”。

2.強化基層環境治理行政執法能力

近年來，隨著政府行政審批改革推進、職能轉變和簡政放權，大量的行政執法事項下放到基層，基層行政執法任務劇增，而基層執法人員短缺、裝備滯后，制約了行政執法能力的發揮。而且，基層行政執法涉及眾多法律、法規、規章以及政策，這也對基層行政執法人員的綜合素質和業務能力提出了更高的要求。而國家機構改革，在精簡和效率的原則下有嚴格的編制要求，因此，基層環境治理行政執法領域有必要探索第三方輔助執法機制、利用高科技設備、借助地方智力支持等手段，為環境行政執法提供人力、技術和智力的支撐，以提高基層環境治理行政執法能力。

同時，加強環境執法人員隊伍建設刻不容緩，加大對環境行政執法人員的法律專業知識培訓，提高其行政執法能力與水平。地方政府可以充分利用當地高校的智力資源，組織執法人員進行相關法律知識的培訓，系統性、有步驟地對生態環保執法人員進行執法培訓。

3.積極培育公眾參與，強化環境執法監督

2014年新修訂的《環境保護法》一定程度上增加了環境執法權限，同時也強化了對公眾參與環境治理知情權、參與權、提起公益訴訟權等權利保障，為加大環境治理提供了法治依據。新修訂的《環境保護法》改變了傳統的環境治理模式，實現了環境治理從政府一元治理向政府、企業、社會公眾等主體多元互動的由政府主導、倡導企業和公眾參與的新治理模式轉變，更大限度保障環境執法的公正性與合法性。

（三）堅持公正司法，健全環境治理矛盾化解機制

1.嚴格執行《環境保護法》，創新環境治理司法機制

依據新修訂的《環境保護法》，環境治理的司法審判明顯嚴于過去。新時代，保護環境放在首位，司法也應該充分發揮主觀能動性，創新司法審判和執行措施，審時度勢地處理好發展經濟和保護環境的關系。堅持保護環境優先兼顧經濟發展的原則，努力找到創新發展與生態保護的平衡點，從而實現經濟效益、社會效益和環境效益的協調發展。

創新司法手段保護生態環境，不拘泥于過去僅僅強調依法保護，而是注重法律保護與創新發展并重，通過司法手段加強對環境的司法保護，提升環境保護的司法保障力。這樣，一定程度上彌補行政執法手段的不足，也有利于在環境治理過程中有效預防環境侵害的發生、及時救濟和補償環境損害。

2.創新治理機制，多元路徑化解環境治理領域糾紛

環境治理應完善人民群眾參與環境治理的法治化渠道，對于環境治理領域的矛盾和糾紛，應通過全方位的法治建設，建立起群眾表達訴求、溝通利益、保障權益暢通路徑，將信訪制度、人民調解、行政調解、司法調解等制度，緊密結合環境治理的實際，創造性完善環境治理糾紛預防、調處、化解等多種手段相配合的綜合機制。

第一，建立基層治理的法律服務機制。充分發揮一村一法律顧問的律師、司法所主導下的人民調解、民間法律工作者的作用，對擔任村法律顧問的律師靈活管理，調動他們服務人民群眾的積極性，將法律關懷送到最基層人民群眾中去。條件具備的，可以由政法委牽頭，在司法所、派出所等處設立法律咨詢服務站點，及時有效解答群眾日常生產和生活中遇到的環境治理問題，提供法律意見和法律咨詢。保障人民群眾的合法、理性訴求表達，最大限度地將基層環境治理中的矛盾妥善解決在萌芽狀態。

第二，學習借鑒“楓橋經驗”，完善環境治理過程中的矛盾多元糾紛化解機制，推行“大調解”制度。結合案情實際，建立環境糾紛化解的綜合機制，靈活處理好行政調解與人民調解、司法調解的銜接與互動機制，最大限度發揮行政調解、人民調解、司法調解各自的優點和互動作用，將環境矛盾化解在基層和萌芽狀態，切實做到依法保障人民群眾環境權益。