粵港澳大灣區(qū)城市更新政策及流程研究

劉 翔

（中建壹品投資發(fā)展有限公司 湖北·武漢 430000）

從改革開放以來，粵港澳大灣區(qū)在經(jīng)濟的發(fā)展速度、土地供應量以及人口流入等發(fā)展指標上，明顯高于全國其他地區(qū)，使得灣區(qū)內(nèi)的城市更新工作開展有了較好的基礎(chǔ)。城市更新之所以備受各房企關(guān)注，一是灣區(qū)城市更新政策推進更早，其發(fā)展空間較其他城市更大，廣東省近年來在城市更新方面的政策出臺已相較完備，在政府層面和企業(yè)層面都積累了豐富的開發(fā)經(jīng)驗；二是大灣區(qū)的“三舊改造”其主要采用的是拆除重建的方式，這種方式必然為灣區(qū)房企補充土地儲備開拓了新的空間；三是相比于招拍掛拿地，城市更新能夠更加可控的獲取土地，保證相對穩(wěn)定的收益。

1 城市更新的政策背景

2019年，中央經(jīng)濟工作會議中提出要“加強城市更新，推動存量住房改造升級”。2020年，中共中央出臺了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，建議中明確指出要“實施城市更新行動，推進城市生態(tài)環(huán)境恢復和功能的完善”。2009年8月，廣東省首次出臺《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，使得其成為全國首個推行城市更新的省份，2021年廣東省住建部發(fā)布的《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，成為各市城市更新工作開展的重要依據(jù)。除廣州市和深圳市以外，粵港澳大灣區(qū)其余城市也相繼出臺城市更新相關(guān)法規(guī)，如東莞市出臺“三舊”改造實施細則，“三舊”改造單元規(guī)劃審批流程以及“三舊”改造方案審批流程。

2 城市更新的模式

2.1 模式分類

2.1.1 政府主導的征收儲備

由政府全面負責土地整理和收儲工作，事后對村民和集體進行集中安置補償。政府將集體土地統(tǒng)一整理為可進入公開出讓階段或可建設(shè)市政配套階段，后續(xù)土地拍賣階段獲得的收益村集體不可再進行分配。

2.1.2 原權(quán)利人主導的自主改造

該方式主要是以村集體作為實施主體，根據(jù)項目方案自行安置補償，最后由村集體組織或其全資子公司按照協(xié)議出讓方式獲得地塊并進行項目開發(fā)。

2.1.3 引入外部市場主體的合作改造

該模式為前兩種模式相結(jié)合，首先由村集體通過市公共資源交易中心以公開招標的方式獲得意向開發(fā)企業(yè)的合作，該階段需要二者協(xié)商通過項目實施方案和拆遷補償方案。然后雙方按約定股比成立合資公司，由村集體將該地塊協(xié)議出讓給該合資公司，或不成立合資公司，而是直接公開出讓，再引入合作方進行開發(fā)改造。

2.2 城市更新三大板塊

2.2.1 舊村改造項目

可以提前將征拆主體和土地使用權(quán)人進行綁定，即首先由村集體與合作企業(yè)成立合資公司，在融資地塊由集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏玫睾螅珊腺Y公司直接和國土部門簽訂土地出讓協(xié)議，土地不再經(jīng)歷招、拍、掛程序。在該模式下，前期的征拆改造能與后期的土地獲取綁定，契合地產(chǎn)拿地的一二級聯(lián)動邏輯。

2.2.2 舊城改造項目

目前雖然允許引入社會主體參與項目更新，但更新完成后的土地均需通過公開出讓方式進行交易，很難實現(xiàn)土地改造到土地開發(fā)的聯(lián)動，所以開發(fā)企業(yè)只能做單純的一級土地整理投資。

2.2.3 對于舊廠改造項目

一是在引入社會資本方面，并未規(guī)定引入社會資本參與改造的情形，但考慮到工廠類項目權(quán)屬多歸屬于公司法人，權(quán)屬結(jié)構(gòu)單一，故可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資擴股的形式介入改造項目；二是在土地聯(lián)動方面，用地變性后的住宅、核心區(qū)域商業(yè)用地均要由政府收儲后公開出讓，故能實現(xiàn)一二級聯(lián)動的土地僅限于工業(yè)用地、非核心區(qū)域商業(yè)用地。

3 城市更新主要操作流程

3.1 申報審批

申報審批程序是城市更新項目合法合規(guī)的重要環(huán)節(jié)，項目更新實施前的審批關(guān)鍵節(jié)點主要涵蓋城市更新中長期規(guī)劃、劃定更新片區(qū)、片區(qū)策劃方案、更新年度計劃、項目實施方案。在片區(qū)策劃方案編制階段，將確定片區(qū)更新是否為全面更新、是否引進社會資本，同時載明項目范圍、內(nèi)容、定位、業(yè)態(tài)、征拆的大致情況，設(shè)置復建安置總量的上限，同時項目用地的控規(guī)調(diào)整也將在此階段進行，故而該階段將確定項目是否具備跟蹤的可能性；在項目實施方案編制階段，將進一步明確融資樓面地價、房屋建筑情況、拆遷補償安置方案等關(guān)鍵經(jīng)濟指標，通過對上述指標數(shù)據(jù)的分析，將確定項目是否具備實施的可行性。

3.2 拆遷安置

城市更新中的拆遷安置是項目推進的核心關(guān)節(jié)，雖然舊村全面改造項目的成本構(gòu)成是確定的，但依舊面臨“拆不拆”“拆多少”“怎么賠”三個方面的問題。如何對以上拆遷問題進行處理，要做到以下三點：一是在跟蹤階段，對接項目區(qū)域內(nèi)的實力派人物，開展現(xiàn)場走訪摸排，結(jié)合臨近相似項目的情況，摸清并核實片區(qū)策劃方案與項目實施方案披露的征拆量與安置標準是否真實、是否可行以及內(nèi)部各派系實力對比分析。二是在實施階段，要善于利用村規(guī)民約與司法手段，積極動員同意拆遷的人員，對已簽訂補償安置協(xié)議而拒不搬離的人員，可提起民事訴訟。三是在合作安排上，要選擇在項目當?shù)赜性捳Z權(quán)的合作伙伴，借助合作伙伴的力量推動拆遷安置進度。

3.3 土地供應

如上文所述，全面改造下的舊村改造與舊城連片改造能實現(xiàn)土地供應的一二級聯(lián)動。對于舊村改造項目，土地供應端則需兩步走，一是由村集體經(jīng)濟組織申請融資地塊的土地變性，二是由合資公司盡快與市國土部門完成土地出讓合同的簽訂工作。其中，土地變性需要地塊的房屋拆遷補償安置已完成且城市更新審批手續(xù)完備，因此前期的項目準備將集中反映在土地變性節(jié)點。同時，要注意土地供應與開發(fā)時序匹配，優(yōu)先供應農(nóng)用地、未利用地等涉及較少拆遷安置的土地，以求加快項目進度，減少前期投入，再以前序地塊的項目收益滾動投入后序的農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地供應。

3.4 規(guī)劃量測算

規(guī)劃量測算主要分為兩個部分，為復建安置地塊與融資地塊。對于復建安置地塊，主要是測算相關(guān)規(guī)劃指標能否滿足回遷住房的安置；對于融資地塊，則是要明確容積率、外掛配套與物業(yè)移交等情況，測算相關(guān)指標能否滿足盈利要求，拓展通過整合土地或異地平衡等方式擴大規(guī)劃量的途徑，著重關(guān)注各類規(guī)劃調(diào)整的審批主體層級。

3.5 地價測算

地價測算事關(guān)融資地塊的協(xié)議出讓地價數(shù)額。舊村改造項目的融資地塊為“按申請辦理土地出讓手續(xù)時點市場評估價20%計收土地出讓金”，其中有兩點需要注意，一是地價評估節(jié)點為“辦理土地出讓手續(xù)時點”，而根據(jù)當前地價環(huán)比上漲的大趨勢，前端申報審批、拆遷安置、土地變性拖延的時間越久，地價水平便越高；二是地價評估的對象是“市場評估價”，其中土地取得成本占比較高，故而通過合理選擇成本核算指標將有助于降低土地評估價。

3.6 稅務籌劃

與傳統(tǒng)的地產(chǎn)開發(fā)項目相比，城市更新項目涉及更前端的征拆、補償、安置內(nèi)容，涉及的稅務處理問題也更加復雜，目前僅在廣東省層面存在《廣東省“三舊”改造稅收指引（2019年版）》，廣州市尚未出臺針對城市更新的稅收政策。

以地產(chǎn)開發(fā)中的土地增值稅為例，若嚴格按照融資地塊的土地出讓金數(shù)額作為土地獲取成本，則抵扣數(shù)額過低，明確忽視了以拆遷安置費用與復建安置地塊配建費用為代表的隱性成本。因此，在項目開發(fā)初期就要前置稅務籌劃，引入有實力的稅籌中介機構(gòu)，合理做大可參與抵扣的開發(fā)成本。

綜上所述，城市更新作為未來城市建設(shè)開發(fā)的重要抓手已取得各方共識。一是搶抓政策紅利，對標行業(yè)一流。城市更新業(yè)務是在政策支撐下推進的，對政策體系全面把握和精準理解，有助于提升推進效率，實現(xiàn)商業(yè)價值和社會效益雙贏。各地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)需對大灣區(qū)重點區(qū)域城市更新政策深入研究、學習，探索適合本企業(yè)模式的路徑。二是聚焦核心區(qū)域，培育戰(zhàn)略產(chǎn)出。在區(qū)域選擇上，開發(fā)企業(yè)需要優(yōu)選大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平領(lǐng)先、人口持續(xù)流入、住宅需求旺盛、未來發(fā)展?jié)摿薮蟮某鞘校M行重點突破。同時，積極對接當?shù)卣筱y資源，為公司業(yè)務布局提供支撐。三是加強產(chǎn)業(yè)導入，儲備外部資源。《廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》（穗建規(guī)字〔2021〕1號）明確將“具備與改造地塊相匹配的產(chǎn)業(yè)布局或產(chǎn)業(yè)導入能力”作為選擇更新合作企業(yè)的重要標準。因此儲備一批產(chǎn)業(yè)伙伴，加強外部產(chǎn)業(yè)資源的對接儲備，特別是依照重點項目的產(chǎn)業(yè)要求開展精準儲備，可不斷提升開發(fā)企業(yè)在城市更新項目中的綜合實力。