鄉村精準扶貧及其未來發展路徑研究
——以山東省精準扶貧工作為例

盧元芬

（泰山學院馬克思主義學院，山東 泰安 271021）

改革開放以來中國不僅擺脫了普遍貧困問題，同時還創造了7.6 億人脫貧的成就，但依然還有一小部分人處于絕對貧困狀態。在這樣的背景下，以習近平同志為核心的黨中央為了更好、更精確地完成脫貧工作，不僅提出了精準扶貧，還將現行標準下農村貧困人口的全部脫貧作為2020 年全面建成小康社會的底線任務。山東省在以往扶貧經驗基礎上結合精準扶貧戰略，因時、因地對轄區內的鄉村貧困問題實施了綜合性的精準扶貧，并于2018 年底基本完成了脫貧攻堅任務。本文試圖在梳理山東省農村精準扶貧理念與實踐效果的基礎上，分析限時性精準扶貧中存在的問題，進而探討一條可持續脫貧之路，為未來山東乃至全國的鄉村振興提供理論借鑒。

一、山東省精準扶貧開發理念與實踐經驗

山東省在分析自身發展實際的同時，結合習近平總書記關于“扶持誰、誰來扶、怎樣扶、怎樣退”的相關論述，走出了一條以靶向扶貧、科技扶貧、制度扶貧等為主要內容的扶貧之路。

（一）通過靶向分析，找準扶貧著力點，實現脫貧工作的精準化

與以往的貧困問題相比，當前社會存在的貧困問題，采取以往大水漫灌式的扶貧措施已無法解決，唯有“解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退問題，不搞大水漫灌，不搞‘手榴彈炸跳蚤’，因村因戶因人施策，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，扶貧扶到點上扶到根上”，①習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話［N］.人民日報，2020－3－6（02）.才能真正解決貧困問題。山東省政府在充分領會黨和國家有關精準扶貧的政策、措施后，聯合相關部門成立了專門扶貧開發領導辦公室，并組建了扶貧開發領導小組，對自身存在的優勢和短板進行了具體分析。山東省作為全國人口大省，其貧困發生率遠遠低于中西部貧困人口連片區，這說明山東省總體發展是好的；同時，與四川、湖南、安徽等省份相比，山東省并非是勞動輸出大省，這說明山東省自身有較好的產業規模，可以容納大多數人的就業；但與廣東、江蘇、浙江等經濟大省相比，山東省不僅在人均收入方面落后，而且在產業布局方面也存在一定的差距。在對自身情況進行分析后，山東省確定了菏澤、臨沂兩個深度貧困問題較嚴重的地市，同時還制定了緊盯“黃河灘”、聚焦“沂蒙山”、鎖定“老病殘”的精準扶貧開發之路。得益于對自身貧困問題的辯證分析，也得益于對轄區內貧困人口的精準確定、精準幫扶，2018 年底山東省完成了“省定7005 個貧困村全部脫貧‘摘帽’，181.6 萬戶的394 萬貧困人口年收入全部超過省定貧困線，提前兩年完成脫貧任務。”①馬云云，尹明亮.山東“精準扶貧”7000貧困村2018年底“摘帽”［N］.齊魯晚報，2015－11－9（A03）.

（二）“志智雙扶”，為發展提供精神動力，實現自主精準脫貧

就貧困問題產生的領域來看，貧困問題不僅是經濟領域的問題，同樣也是政治、社會等領域的問題，因此，按照以往國際上關于減貧措施的研究分析，“收入再分配”“賦權”理論、“人力資本”等反貧困理論被提出，但無論哪一種理論在實踐中均未取得理想的效果。由此可見貧困問題是一個復雜性的問題，其解決方案也應當是綜合性的。但無論是“收入再分配”抑或是“政策幫扶”，這些都是外部性措施，如果無法內化或者被貧困者接受，任何外部性的扶貧措施都是“授之以魚”的暫時性方案。“沒有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意‘飛’，也不能從根本上解決問題。”②習近平.在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上的講話［EB／OL］.新華網［2017－8－31］.http：／／www.xinhuanet.com／／politics／2017－08／31／c＿1121580205.htm.因此，山東省的精準扶貧首先通過“志智雙扶”的方案解決扶貧的精神動力問題，即通過“扶志”提升貧困群體的“精氣神”，進而擺脫“等靠要”的思想，達到樹立脫貧堅定意志的目的；在“扶志”的基礎上通過各級黨委、政府、社會團體的共同努力，幫助貧困群體獲得脫貧知識、脫貧技術、脫貧思路。得益于“志智雙扶”，山東省的貧困群體首先在精神上有了擺脫貧困的意識，進而為一系列扶貧措施的實施提供了堅實的精神動力。

（三）通過科技扶貧，為發展提供技術動力，實現可持續脫貧

山東省作為經濟大省，轄區內形成了較多元化的產業布局，如在農業領域，轄區內不僅有濰坊壽光的蔬菜種植基地，還有以濟寧金鄉、臨沂蒼山為主的大蒜種植基地；在工業領域有青島、威海、煙臺半島經濟圈；在采礦、化工領域有東營、淄博等地市。正是得益于多元化的產業布局，山東省不僅實現了經濟發展，同時也為精準脫貧的解決提供了產業支撐。在看到自身優勢的同時，山東省的產業布局也存在不可忽略的問題，如部分地區的產業升級換代較慢、供給與市場需求不吻合、產業布局分散等問題，導致部分農村貧困群體的產業脫貧存在困難。因此，山東省的精準扶貧除了易地搬遷扶貧措施外，更多的是通過運用科技扶貧的辦法創立或者更新扶貧產業，為貧困群體的發展提供持續發展的動力。在科技扶貧的道路上，除了利用常用的“互聯網＋”幫助貧困地區加強產品銷售，如沂蒙山的土特產利用互聯網銷售到全國各地；還通過“點對點”的科技專家幫扶，即在市場調研基礎上，搭建相關領域的專家與特定貧困群體相結合的平臺，發展符合市場需求的產業，如山東農業大學利用自身的專業、科研優勢與“菏澤市單縣萊河鎮、泰安市東平縣戴廟鎮、臨沂市莒南縣大店鎮下轄的近70 余個村莊、10 余家企業開展以科技支農、專項扶貧、愛心支教等為主題的實踐活動”③山東農業大學農學院.打通一二三產業鏈，舊動能轉，依托獅成果助力精準扶貧［C］.特色工作成果集，2018.，不僅幫助這些地區發展了特色產業，也幫助這些地區實現了產業升級，為這些地區的貧困群眾脫貧做出了重要貢獻。得益于科技幫助，“僅2018 年，山東即實施產業扶貧項目2419 個，總投資41.35 億元，覆蓋帶動貧困人口47.4 萬戶90.9 萬人。”④王 川，吳寶書，田 茹，等.啃硬骨頭拔窮根，打贏脫貧攻堅戰［EB／OL］.人民網［2019－3－7］.https：／／sd.dzwww.com／sdnews／201903／t20190307＿18469450.htm.

（四）通過制度幫扶，為發展提供長遠保障，實現脫貧工作的制度化

正如諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森在其《貧困和饑荒》一書中所揭示的，饑荒不僅僅是食物供應不足導致的，其中交換權力和實物分配制度也起重要的作用，此后有關貧困與制度的關系問題受到很多人的關注。同樣，在中國無論是以往的減貧工作還是2013 后逐步提上議事日程的精準扶貧攻堅戰，都是在政府主導下進行的，政策的作用毋庸置疑。山東省的精準扶貧在國家各項扶貧措施的基礎上制定了一系列針對本地區的扶貧措施，如針對重點區域和深度貧困區出臺了《關于進一步強化政策措施推進深度貧困地區精準脫貧的實施意見》《關于省扶貧工作重點村加快建設美麗鄉村的意見》，不僅對脫貧項目的引進、脫貧資金的使用有了更明確的規定，而且對重點領域和行業提出了更具針對性的措施。再比如，針對老弱病殘特殊貧困群體，山東省不僅在中共中央、國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020 年）》中提出的“三不愁”“三有”“三保障”的基礎上，制定了更具針對性的“雨露計劃”、孝善基金、山東省扶貧特惠保險實施方案等措施。這些政策的出臺既為精準扶貧提供了更具針對性的幫扶措施，也為精準扶貧的開展提供了政策依據和保障。

綜上，得益于以往的精準扶貧理念和實踐，山東省農村精準扶貧不僅提前超額完成，為山東省順利進入全面建成小康社會做出重要的貢獻，同時也為未來鄉村振興積累了豐富的經驗，更為山東省的第二個“百年”奮斗目標奠定了堅實的基礎。

二、山東省限時性精準脫貧存在的問題分析

根據國家精準扶貧時間表，2020 年是消除現行標準下的貧困問題的終結之年。山東省農村精準扶貧工作雖然在2018 年底已經完成，并在2019 和2020 年對脫貧成果不斷鞏固，但根據貧困現象產生的歷實性和變動性，貧困問題的徹底根除依然任重道遠。

（一）在限時性脫貧政策下，貧困人群的內生發展動力不足

根據當前國家的扶貧驗收標準，收入是否達標成為是否脫貧的主要標志，也可以說此次開展的精準脫貧為收入型脫貧。通過目前山東省農村精準脫貧完成情況來看，貧困人群雖然在短時間內解決了絕對收入不足問題，但當外部幫扶力量一旦撤銷，部分脫貧人員返貧情況依然存在。之所以出現這樣的問題，主要原因在于內生發展動力的培育不僅需要時間還需要持續的資金和技術支持。所謂內生發展動力，即在沒有外力幫助的情況下依然可以通過自身實現一般性或者超高性發展的能力。山東省在增強貧困人口內生發展動力中，主要采用了產業扶持、科技幫扶、技能培訓等措施，但產業的選擇和建立、產品銷售市場的開拓、科學技術能否被貧困人群掌握并自主運用，這些都不是短時間內、單靠政府力量就能妥善解決的。由此可見，如何讓貧困群體形成內生發展動力，徹底根除貧困的再次發生，還需要更深入的扶貧措施的跟進。

（二）限時性脫貧政策下，相對貧困問題難以解決

根據貧困類型的劃分，從內容看，貧困可分為物質貧困和精神貧困；從級別看，可分為絕對貧困和相對貧困。改革開放后，中國社會主要矛盾由民眾需求與生產力落后之間的矛盾轉變為是人們對美好生活的追求以及發展不平衡不充分的矛盾。如果按照中國社會主要矛盾變化的趨勢分析，在絕對貧困問題解決后，相對貧困問題就會凸顯出來。2018年，山東省本著解決“兩不愁、三保障、一達標”的目標，同時結合國家扶貧的標準，采用農村貧困人口消費價格指數測算辦法，2018 年的省貧困標準為3609 元，比國家2995元的標準高出了614元；而2018年山東省全體居民人均可支配收入為29205元，這一數據是貧困標準的8倍。通過山東省2018年的數據比較可以看出，絕對貧困問題的解決并不能實現共同富裕的目標，還需要繼續努力。根據2020年以前的扶貧實踐來看，要解決相對貧困問題，僅僅依靠山東省政府是無法完成的，這需要貧困地區、貧困人口、社會組織、企業等的通力合作，即如何讓政府為主力的脫貧工作變為多元主體共同參與型脫貧。唯有將貧困問題放到“治理”的思維框架下，才能更好地解決相對貧困問題。

（三）限時性脫貧下，一線扶貧工作人員不堪重負，降低了扶貧工作人員的積極性

根據以往的精準扶貧實踐來看，限時性脫貧下，一線脫貧工作人員的壓力主要來源于兩方面：一方面，剛性的脫貧時間表，給一線扶貧工作人員造成了很大壓力。按照國家精準脫貧時間表的規劃，2020年成為重要的年度節點。正是因為精準脫貧有了明確的截止時間，這就倒逼跟農村脫貧相關的工作必須在規定時間內完成并且要取得預定的目標，而這對精準脫貧的一線工作人員來說，壓力是可想而知的。同時，2019 年底爆發的新冠疫情，不僅打亂了國民生產生活秩序，同時也導致國際供應產業鏈不暢，這也間接影響了中國經濟的發展。2020 年在全球疫情不甚明朗的情況下，中國雖然率先實現了經濟發展的由負轉正，但就中國實施的精準脫貧攻堅戰而言，這不僅不利于脫貧工作的順利完成，而且再次加重了一線脫貧工作人員的壓力。另一方面，各級政府權責不統一，導致一線扶貧工作人員面臨“權小責任大”的困境。按照當前國家有關“誰來扶”的相關規定，“要解決好‘誰來扶’的問題，加快形成中央統籌，省（自治區、直轄市）負總責，市（地）縣抓落實的扶貧開發工作機制，做到分工明確、責任清晰、任務到人、考核到位”①習近平.脫貧攻堅戰沖鋒號已經吹響全黨全國咬定目標苦干實干［EB／OL］.［2015－11－28］.http：／／www.xinhuanet.com／／politics／2015－11／28／c＿1117292150.htm.的扶貧開發工作機制，大量的具體工作落到了市（地）縣層級，特別是與農村貧困人口直接接觸的鎮（鄉）一級的政府工作人員肩上，但根據當前政治權利分配來看，鄉鎮一級的政府所具有的資源調配、政策制定權是最小的。以山東省農村的精準脫貧工作為例，山東省政府在國家扶貧政策基礎上制定的扶貧措施，其指導意義較大，而可操作性較差；市（區）縣根據省扶貧政策制定的落實措施，可操作性較大，而一旦涉及到資源、財務調配，就會陷入困境。雖然山東省組織部、省扶貧辦在精準扶貧開展第一時間選派了駐村第一書記，并在此基礎上又選派了2301 名優秀干部作為駐村工作隊隊員進入精準扶貧第一線。但一線扶貧工作人員既要學習上級各項扶貧政策，又要與貧困人員進行溝通，還要聯系企業、專家、社會團體，同時還要不定時接受上級政府的巡視、檢查等千頭萬緒的工作，這些都導致一線扶貧人員的工作壓力劇增。正是在這些壓力下，一線扶貧人員的工作積極性受到很大的影響。

山東省農村限時性精準脫貧工作不僅存在脫貧內生發展動力不足的問題，也存在相對貧困問題解決困難和一線扶貧人員壓力過大問題，只有正視這些問題，山東省的農村脫貧工作才能取得更理想的效果。

三、山東省鄉村精準脫貧可持續發展路徑探討

精準脫貧攻堅戰在2020 年底全面完成，但此后脫貧工作是否還會繼續，這是民眾關注的焦點問題。針對這一問題，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上提到：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。要接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制。”②習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話［N］.人民日報，2020－3－6（02）.習近平總書記的這段講話不僅為未來鄉村脫貧工作提供了思路，也為山東省建構可持續的脫貧發展之路提供了啟示。

（一）堅持“多元可行能力”培育，走鄉村可持續發展之路

經過中國共產黨幾代人的不懈努力，“基本小康”“全面小康”“基本現代化”“現代化強國”的建設目標不斷出現在了中國發展的規劃中。為了實現以上發展目標，中國共產黨人推動制定了一系列的規章制度，尤其是黨的十八大以來開啟的脫貧攻堅戰，更是為全面小康的實現奠定了堅實的基礎。

關于如何實現社會領域的更好發展，羅爾斯提出了“權利能力”，但卻忽略了人與人之間能力的差距，依然無法解決全體成員之間的公平問題，此后的阿馬蒂亞·森從“人”出發，提出了“可行能力”，但卻無法解決民眾對美好生活的需求問題。當前中國廣大的鄉村社會在2020 年精準脫貧攻堅戰取得勝利后，需要面對的是鄉村地區的全面發展，鄉村居民更多元化的需求。因此，中國鄉村未來的發展需要堅持“多元可行能力”，即通過培育鄉村居民的不同能力來提升其發展的主動性，為鄉村發展提供持續動力，走出一條可持續的鄉村發展之路。以山東省為例，山東省常住人口已突破1 億，按照當前的城鎮化發展進程，未來會有更多的農村人口轉為城鎮人口，如果以城鎮化70%為例，依然還有3000 萬的農村人口。如何在農村人口不斷減少，農村人才不斷流失的情況下解決鄉村的振興問題，依然是山東省農村發展需要面臨的問題。通過中國社會主要矛盾的轉變可以看出，城鄉之間、農村不同地區之間不僅有經濟上的差距，還有政治、文化、生態等方面的差距，可以說當前中國城鄉之間、鄉村與鄉村之間的差距是全方位的。如果堅持走“制度傾斜、財政支持”的模式，中國的鄉村依然無法跟上下一個百年的奮斗目標。就目前山東省的鄉村發展來說，如何擺脫“輸血”問題，就需要培育鄉村居民的多元可行能力，即采用精準識別的方式對不同鄉村地區的發展優勢和發展短板進行具體分析，針對不同地區的不同情況，對鄉村地區采用培訓、科技幫扶、產業扶持等措施，為不同地區的鄉村居民發揮自身的發展能力提供平臺、提供空間，讓鄉村居民在發展中找到自信，在自信中實現鄉村自我治理。唯有激發出鄉村居民的“多元可行能力”，才能為鄉村的發展提供內生發展動力，才能走出可持續的鄉村發展之路。

（二）建構以政府為主導的多元主體參與扶貧體系

國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020）》，關于扶貧主體的闡述中，不僅有各類機關事業單位和國有企業，同樣也有各類非公有制的社會組織和企業。在這一輪的精準扶貧中，各級政府通過專項資金、技術、政策等措施幫助貧困地區實現了擺脫絕對貧困，創造了中國減貧工作的奇跡。但在限時性脫貧的情況下，也造成了貧困地區內生發展內動力不足、一線扶貧工作人員壓力過大、扶貧產業與市場需求存在差距等問題。這些問題的解決“必須堅持充分發揮政府和社會兩方面力量作用，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局，調動各方面積極性，引領市場、社會協同發力，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局。”①習近平.在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話［N］.人民日報，2020－3－6（02）.

通過市場經濟和計劃經濟的優劣比較可以看出，就政府來說，在公共資源的調配方面其作用遠遠大于市場；而市場在私人資源配置方面的效率要遠遠超過政府。中國要想實現鄉村的發展不僅需要公共資源的幫扶，更需要激發私人資源的效率意識。未來中國的鄉村發展要想建構一條可持續的發展之路，就需要在政府主導下引進各要素資源，讓更多的主體進入扶貧體系。以山東省為例，政府在制定各項幫扶措施后，需要搭建鄉村與市場、鄉村與社會組織、鄉村與企業之間的聯系，讓各類參與主體充分挖掘農村的發展潛力，激發農村發展的積極性。唯有如此，才能“推動市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉，帶動資金、技術和人才的進入，凝聚鄉村發展的合力。”②陳文勝.實施鄉村振興戰略走城鄉融合發展之路［EB／OL］.求是網，2018－3－15.如果將鄉村振興的重任完全交給市場、企業，就會導致資本效應充斥于鄉村的各個方面，但我們也應當充分認識到，未來鄉村的發展不僅僅是經濟上的發展，同樣也是政治、文化、生態、社會的全面發展。因此，唯有建立以政府為主導的多元主體共同參與體系，才能在未來的鄉村發展中既避免市場經濟的負面效應，又避免政府“輸血”型幫扶機制，為鄉村的全面發展搭建更寬廣的舞臺。如，采用產業扶貧的地區，政府要推動產業與企業相對接，因為企業對市場的變化反映要快于政府；采用科技扶貧的地區，政府要搭建科研院所、科技企業與鄉村的對接，因為知識經濟時代，科技對社會發展的推動作用更加顯著。但無論采用什么方案，政府這個公權力秩序的“守夜人”是不能缺少的，唯有如此，才能建構起“人盡其才、物盡其用”的良性扶貧體系。

（三）以鄉村振興為統領，建立鄉村脫貧長效機制

根據國家精準扶貧的統一時間表，絕對貧困問題在2020 年底隨著全面建成小康社會而完成，但如何在城鄉發展差距不斷擴大的情況下解決相對貧困問題，這不僅需要發展鄉村地區，還需要對特定人群實施幫扶。同時我們也應當認識到，不同時期、不同發展階段，貧窮問題具有不同的表現，這就要求扶貧政策既要堅持長期性又要具有靈活性。可無論政策怎樣變化，在絕對貧困問題解決后，相對貧困問題依然會出現是不可避免的。因此，為了縮小城鄉差距，更好地解決農村的貧困問題，需要將扶貧政策與鄉村振興相結合，為鄉村地區的發展提供內生動力，從而減少甚至根除農村貧困問題的發生。

鄉村振興戰略是習近平總書記在十九大報告中提出的，這一戰略不僅有助于解決鄉村的貧困問題，也有助于解決城鄉發展差距，推動中國社會主要矛盾的解決，為實現共同富裕精準施策。就山東省的鄉村振興來說，需要發揮自身的優勢，補齊短板。正如習近平總書記在十三屆全國人大一次會議參加山東省代表團的審議時不僅做出了“實施鄉村振興戰略特別是推動產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興和鄉村振興健康有序進行”①余孝忠，潘林青，張志龍.融合“三生三美”打造鄉村振興齊魯樣板——山東落實習近平總書記全國兩會重要講話精神紀實［EB／OL］.［2019－02－27］.http：／／www.xinhuanet.com／2019－02／27／c＿1124170293.htm.的重要指示，還鼓勵“山東充分發揮農業大省優勢，打造鄉村振興的齊魯樣板，”為山東鄉村振興的發展指明了方向。一方面，形成產業優勢。山東省作為重要的農業大省，在農業發展中已形成了“諸城模式”“濰坊模式”“壽光模式”等，這些產業模式不僅在中國有很大的影響力，也創造了很大的國際價值。但也應當看到，這些模式還存在品牌意識薄弱、產業結構有待升級、區域聯合發展有待深化等問題。因此，山東省要在以往產業優勢基礎上提升產業的科技含量，推動產業的優化升級。另一方面，產業融合發展。就當前山東省鄉村產業發展布局來看，農業的發展要好于其他產業，但農業領域的深加工，以及農業與二三產業的融合發展依然是短板。特別是隨著城鎮化的發展，民眾對產品的需求、產品的消費體驗會提出更高的要求，這就需要產業不僅要優化升級，還需要走產業融合發展之路。而這一切不僅僅要有市場意識，更需要政府的政策引導。因此，以鄉村振興為基礎，建構一套鄉村長效發展機制尤為重要。

山東省農村精準扶貧理念與實踐效果雖然具有個體性，但山東省農村的貧困問題也具有普適性，其在限時性精準扶貧中遇到的困難，其他省份也會遇到。因此，山東省鄉村的未來可持續發展之路也為其他省份解決城鄉發展差距、鄉村相對貧困問題的解決提供了理論參考。