近代北庭地區城市警政建設與社會治理探析

賈秀慧

（新疆社會科學院歷史研究所 新疆 烏魯木齊 830011）

眾所周知，城市（城鎮）①是人類物質文明與精神文明的集中體現和主要載體。在長期的封建統治中，保甲制占據中國城市管理的主導地位。傳統的保甲制度，軍警不分。1902年（清光緒二十八年），直隸總督袁世凱建議以現代巡警制度代替保甲制，以維護城市的社會治安。清朝政府接受了這一建議，于1905年（清光緒三十一年）模仿英、法、俄等國的警察制度，建立起巡警制，成立了職責廣泛的“內外城巡警總廳”，負責社會治安、人口普查、公共工程、消防、救濟貧困、公眾健康、公共衛生等，辛亥革命后改稱京師警察廳。內外城巡警總廳和后來的京師警察廳都是直接面對普通市民，不再通過保甲辦理城市管理事宜，保甲制失去了其存在的必要性，無形中暫時消失了。可以說，從保甲制演變為警察制，是中國城市基層管理體制上的一個重大變化。

伴隨著全國城市管理機構的科學、規范化，近代城市管理機構也隨之在北庭地區②的城市中出現。北庭地區自漢到清乃至民國時期都是歷朝歷代經營西域（新疆）興衰的非常關鍵和不可替代的重要區域，轄境遼闊，建置完備，是西域（新疆）地區穩定的基石，也是古絲綢之路北線和北線經濟帶的載體。近代北庭地區城市眾多，主要有奇臺、孚遠（今吉木薩爾，下同）、木壘、阜康、迪化（今烏魯木齊，下同）、昌吉、呼圖壁、綏來（今瑪納斯縣，下同）③等城市。近代北庭地區城市的警政建設與社會治理，對于全疆城市都有一定的輻射、引領和示范的效應。

近代北庭地區的城市管理機構有警政、市政兩種機構。警政主要負責司法方面的工作，市政負責行政方面的工作。1903年（清光緒二十九年），新疆首先在省城迪化興辦警政，后逐步推廣到全省。進入民國后，新疆省的警政得到進一步的整頓和改組，形成了較為完整的警察組織系統，警察職能也日漸完善，逐步建立起一套近代化的城市管理制度。

近代北庭地區城市警政工作繁忙，警察職能日趨健全，在戶籍管理、調解民事糾紛、社會治安、禮俗、公共交通、公共衛生、消防、救災等方面警察均有積極作為，成為社會治理的重要力量。警政建設的發展，推動了近代北庭地區社會治理模式的近代化，推動了城市文明的發展進步。這里重點探討實行戶籍管理、打擊違法犯罪行為、促進城市公共衛生建設、開展城市消防工作等四方面。

一、實行戶籍管理，促進人口管理的近代化

在近代北庭地區警政制度創設之前，人口的調查和登記均由各地保甲負責。警政建立后，1909年新疆省政府依據民政部頒布的《調查戶口章程》，設調查戶口所，并制定《調查戶口細則十七條》，［1］由各地巡警局（所）對轄區進行戶數、人口數、籍貫、職業、宗教信仰等情況的普查。

民國初期，戶政管理的主要措施是戶口編查。在編查戶口時，首先按區內住戶分編為牌、甲。編訂牌甲后，各戶居民按編列號數訂立門牌。寺廟、監獄、公署、學校及其他公共場所不列入牌、甲編號，另行編寫統計。［2］498-499

進入民國三、四十年代，戶籍人口統計工作更加細化。凡遇賑災等有些情形，需要警察去統計赤貧、次貧戶口數。1930年冬，迪化“天氣嚴寒……米價昂貴、炭價飛漲，加之由內地逃來難民甚多，以故城關內外之貧民較去歲增數不少……亟應辦理冬賑，以資周濟。”但因“貧民零星散處，若不按區確實調查，難保無冒濫遺漏之弊。”為此，新疆省政府“飭省城公安局轉飭各分區（局）長幫同調查分別極貧、次貧各戶，送由縣造具男女大小清冊呈報。”［3］1931年，國民政府頒布《戶籍法》，實行戶口登記簿，實行出生、認領、收養、結婚、離婚、監護、死亡、繼承等9項登記和籍貫、戶數、人口性別、年齡、職業統計、戶籍變更、遷移統計、國籍變更、外僑口數等12項統計。［4］499

北庭地區的木壘縣警察局于1944年內設戶籍室，負責全縣人口的婚姻登記、出生、遷出、遷入及人口統計上報工作。［5］當時的人口普查主要針對常住人口和現住人口，統計內容除了戶口外，還調查市民之衛生及疾病情況，［6］可以說涵蓋了各個方面。通過人口調查，使北庭地區的人口數量有了準確的統計，為人口管理的近代化奠定了基礎，有力地推動了從傳統的保甲制管理向戶籍制管理轉化。

二、維護城市社會治安，調解民事糾紛并嚴厲打擊各類違法犯罪行為

在我國傳統的城市管理中，沒有專門負責治安的管理部門。城市治安由官府衙門、綠營及基層保甲共同承擔。近代北庭地區警政的創設和發展，是城市管理制度的重大變化，促進了城市治安管理的近代化。

清末新疆省政府頒布的《巡警管理戲場及游戲場規則》［7］3《省城檢查客棧規則》［8］4《省城管理街道規則》［9］《省城管理疏浚溝渠章程》［10］5《省城管理車輛規則》［11］等一系列規章，明確規定“街道之管理以警務公所為監督機關、以各區局為執行機關”［12］9“溝渠疏浚之管理以警務公所為監督機關、以各區局為執行機關”等等，說明巡警還從事了戲園、客棧等市場以及街道、溝渠、車輛等城市治安諸多層面的管理，保護了工商業者和普通市民的合法權益。

對民事糾紛進行調解是維護社會治安的必須，也是北庭地區城市警政工作的內容。我們知道，民事糾紛以調解為主，視情節給被告人以訓誡、令賠償損失、雙方具結了結、拘留等處理。根據瑪納斯縣警察局1947年7月-12月的統計，調解的民事糾紛有：債務案47起、遺囑案36起、繼承案33起、財務案32起、土地案10起、水利案1起。［13］381

嚴厲打擊殺人放火、斗毆、偷盜、賭博、販毒等各種違法犯罪行為是北庭地區城市警政建設的重要內容。1945年，省城迪化西河街警察所所長“梁仰杰自到差以來，破獲煙案、賭案及偷盜案為數甚多，大小凡不下廿十余起。”在最近破獲的一起煙案中，煙販以“金指環一枚及省幣六千元行賄”，但梁所長將上述錢物一并送交警察總局。［14］迪化市警察局對營造省會良好的治安環境發揮了重要作用。根據迪化市警察局長劉亞哲的報告，自1946年10月至1947年6月間，迪化市共破獲盜竊案78起（人犯82名）、煙案115起（人犯622名）、賭案36起（人犯148名）。［15］北庭地區其他城市的警察局在打擊犯罪方面同樣功勛卓著，1947年瑪納斯縣警察局共處理刑事人犯614人（女73人），主要是盜竊罪120人、傷害罪75人、妨害秩序43人、妨害婚姻家庭罪51人、欺詐背信36人、賭博154人。［16］381賭博、盜竊居多，分別占25%、19.5%。

近代北庭地區的許多城市中賭博盛行，賭具名目繁多，主要有紙牌、麻將、骨牌、骰子等。地方當局曾多次發布禁賭令，但往往因警察與賭頭、賭棍合污而不能禁絕。以呼圖壁縣為例，1942年呼圖壁縣警察局派官警到城鄉查賭，共查處賭案27起，抓獲賭犯225人，沒收賭具27付。1943年又抓獲賭犯110人，其中男69人、女41人。奇臺同樣賭博之風盛行，國民政府治新時期，曾于1946年提出根除三害，其中賭博為其中一害，奇臺縣警察局奉命禁賭抓賭，皆因查拿懲罰不力，成效甚微。［17］457

吸食、種植和販運鴉片等毒品也是北庭地區的城市一害，奇臺、呼圖壁、瑪納斯等縣警察局曾多次奉命禁煙。1935年奇臺縣成立戒煙所，警察局大張旗鼓地進行禁煙運動，曾拿獲煙犯蘇某，處以極刑。［18］4521936年呼圖壁縣警察局查獲城鄉戶民煙土（鴉片）183兩、煙槍（吸毒用具）152支。1940年11月呼圖壁縣警察局抓獲販賣鴉片罪犯楊極三、擺德華、趙典福3人。［19］瑪納斯縣警察局的禁煙任務同樣繁重，1942年沙灣縣戶民呂有寶、占林子、周積福在瑪納斯縣境內偷種罌粟，被瑪納斯縣公安局分別判處6年和2年徒刑。［20］382據1945年3月29日《新疆日報》載：“綏來縣市民近來有偷吸或販賣鴉片煙土及聚博抽頭等現象發生……該縣縣政府為貫徹禁政，除再行布告市民周知并通知各機關團體鄉鎮公所知照外，并令飭警察局嚴加查禁。”［21］1945年有瑪納斯縣軍警捕獲由迪化運來煙土者，被瑪納斯縣府查辦。［22］382

三、促進城市公共衛生發展，改良舊陋風俗

警察在促進北庭地區城市公共衛生方面發揮了重要作用，是整飭公共衛生的執行與監督者，特別是倡導公共衛生觀念、開展各種公共衛生活動、改變城市衛生面貌等方面，功不可沒。

清末，新疆公共衛生由各地警察局（所）掌管。城鎮馬路清掃、垃圾清運、積雪清除等環境衛生事項，均由警察督促實施。1908年（清光緒三十四年），新疆警察廳內設衛生科，這是新疆最早的公共衛生管理機構，掌管清道、清理垃圾、居民衛生、疫病隔離、公共場所衛生等事宜。1911年（清宣統三年）4月新疆警務公所成立后下設衛生科，管理城鎮清道等事宜。

進入民國三、四十年代，由于新疆省政府對于城鎮公共衛生非常重視，因此北庭地區城市的公共衛生事業有了明顯好轉。1930年新疆省政府專門指令省城迪化的公安局會同迪化縣會同擬具清理街道各項規則。［23］75

為了營造城市健康的衛生環境，從上世紀30年代末至40年代，新疆省政府采取了一系列的舉措，倡導公共衛生觀念，培養城鎮居民養成文明的公共衛生意識與衛生習慣，在政府、警察局以及開明人士的共同努力下，近代北庭地區人們的公共衛生觀念逐漸發生了轉變。

1939年4月8日早晨9點，省會公安局會同各街長舉行衛生大掃除運動游行，要求各機關及全市民眾均舉行大掃除。游行完畢后，在各重要街巷宣傳、解釋舉行大掃除的意義，并廣發公安局制作的傳單。［24］

1939年4月清潔大掃除傳單之一［25］

我們都知道，衣食住都要清潔，不但自己覺得可愛，而且他人也會贊美你的雅觀。然而好多的同胞們，身穿的衣服，塵灰蒙蔽；飲食的器具，污穢不潔；經常住居的庭院，堆積著冬季的冰雪、爐灰；廁所間狼藉的便溺；房屋、床、幾案，這不獨失去整潔，有礙觀瞻。尤以在此陽春時節，污穢氣味難聞，病菌成群生動，假設不趁此時機，把我們以往不潔的衣食住，徹底地檢查一下，普遍掃除，那，我們就會受病菌散布的疫病，或因此而戕害了性命。所以我們欲求永久健康，保全有用身體，同胞們，起來吧，趕快努力大掃除！

新疆省會公安局制

1943年4月8日，迪化市舉行春季大掃除活動，“是日上午十時許，本市全體街長及警察局所屬全體官佐二百余人……出動街頭游行，并有全部衛生車參加出動，沿途分散傳單，高呼口號。散隊后，即由警察局官佐會同各街長分別進行挨戶宣傳。”［26］5343

北庭地區城市的警察機關不但向民眾普及講究公共衛生的意義與實現方法，警察局還組建警察衛生隊及民眾衛生隊、裝備垃圾車、清除城市垃圾及積雪、整理公共廁所，并積極開展各種有利于公共衛生發展的活動，如夏季衛生運動、衛生運動月、衛生比賽以及衛生檢查等，以營造良好的公共衛生環境。

北庭地區重要的城市新疆省省會——迪化，于1940年成立警察局衛生隊，清掃市中心幾條大街。1944年2月1日，新疆省政府頒布《新疆省征收公益捐及組織民眾衛生隊辦法》，［27］規定各地民眾衛生隊受當地警察局指導監督。迪化市認真執行該辦法，督促城鄉居民清掃垃圾，并征收公益捐，［28］5346-5347組織迪化市民眾衛生隊清掃垃圾、打掃街道、整理公共廁所（1943年迪化已有10處公共廁所［29］）以及其他有關公共衛生事宜。1949年4月，迪化市政府決定，由警察局申報經費，整修垃圾車，開動灑水車上街。［30］

警察局（公安局）通過舉辦各種衛生運動如夏季衛生運動、衛生運動月等來大力改善城市公共衛生環境，改良舊陋風俗，塑造良好城市形象。1941年7月北庭地區重要城市昌吉縣公安局頒布了夏季衛生辦法，飭令相關商人執行，涉及飯館、澡堂、理發館、菜攤、粉房、賣牛羊肉商販、養豬商販等諸多行業。［31］1943年新疆省政府在全疆推行夏令衛生運動，由各地警察局組成了檢查隊進行檢查。1944年7月，迪化開展夏令衛生運動，內容有“收買蒼蠅，清潔檢查、娛樂場所清潔比賽等”，市民對此予以積極地支持和響應。同年7月間，警察局宣布“收買蒼蠅，已超出定額。”［32］5348

因公共衛生與市民身體健康有莫大關系，1943年新疆省政府根據內政部函制定了《業務衛生檢查辦法十條》，［33］5344-5345整飭全疆公共衛生，通令新疆各區縣實施，由各地警察局所會同當地街長辦事處負責檢查。涉及到公共場所和餐飲業兩大類，第一類主要是旅館、客棧、貨棧、汽車棧、車馬店、駝場、驢駝店、澡堂、理發店、公共娛樂場所等公共場所的衛生檢查。第二類主要是酒菜館、飯店、小食館以及“流動性之肉販、菜販、露天茶館、干貨攤、瓜果攤、啤酒攤、冰激凌販以及各種零食攤販、挑販等之衛生，應由警察局所經常予以隨時隨地之督導和檢查。”［34］5343-5345衛生安全法規的制定從制度層面提供了法律保障，加上警察局與街長的貫徹落實，有利于培養北庭地區城鎮人民的公共衛生意識，強化人們的衛生習慣，增進身體健康，提高整個地區的文明程度。

四、開展消防工作，保護市民生命財產安全

北庭地區的城市人口集中，建筑林立，火災容易造成嚴重的損害，所以警察局開展的消防工作對于城市人們的生命、財產安全尤顯重要。北庭地區的重要城市——迪化，作為省會，是警察局開展消防建設的重點城市。

清末新政期間，1911年（清宣統二年）新疆頒布了《省城消防章程》［35］共計20條，警務公所內設消防隊，并對消防隊的責任，消防機械、器具的保存等方面作了具體規定。

楊增新治新時期，組建了警察消防隊負責消防事宜。但新疆當時的警察建設很落后，裝備陳舊，職業素質低下，官方的消防組織——警察消防隊的工作業績未見史料記載。反而是津幫商人主辦的民間消防組織“清平水會”，對這一時期迪化的消防工作做出了重要貢獻。

金樹仁治新時期，1929年頒布了消防法令即《新疆省會公安局遵擬設立火災消防組并添設公立火災消防組暨各級公安局所設置望火亭規則》（13條）。［36］24—29該規則將原民間消防組織——津幫設立的“清平水會”，改為公立火災消防組，并添置了一些消防器械。還在迪化各級公安局所的最高房頂上，設置望火亭，亭中安置一個很大的銅警鑼，每日派瞭望警輪流值班，并制定了《望火亭瞭望警規則》。

盛世才治新時期警察局的消防建設主要涉及消防組織和消防法規兩方面。該時期的消防組織分為全省警察消防隊、民眾消防隊兩種。官方警察消防隊是消防滅火的主力軍。消防法規方面，1944年3月1日新疆省政府頒布了《新疆關于防止火警辦法》12條，［37］特別是遇到刮風天如何預防火災有多達6條的規定。因易燃物導致的火災曾在迪化城發生多起，如1936年5月11日迪化北門外一家住戶，高某因在屋頂靠近煙囪處囤積麥草多捆，從煙囪飛出的火星落在草堆上引發了大火，在附近公安局派出所消防隊員及鄰居的拼命灌救下，始將火焰撲滅。［38］

國民政府治新時期的消防舉措主要圍繞迪化市展開，具體有：其一1945年2月，迪化保安司令部和警察局聯合成立防護團，春節期間，防護團發布命令，禁止市區軍民燃放鞭炮，［39］34防止火災。其二1946年8月，迪化市政府為了更好地開展本市消防工作，成立4個區團部，附設在各區公所內。并在第一、二兩區團下暫設消防隊各兩隊，第三、四區各設消防隊一隊。［40］其三1946年迪化市警察局頒布《迪化市警察局防止火災辦法》13條，［41］內容明顯比1944年制定的《新疆關于防止火警辦法》更加精細化、職業化。其四1947年11月，迪化市警察局制定了《防火辦法》10條。［42］1949年1月20日下午7點，迪化市參議會（位于中山公園閱微草堂）“因廚房失火，火光蔓延，赤焰萬丈.....波及房屋十余間，皆付之一炬”。警察局消防隊出動4輛救火車前往撲救，直至晚上10點才將火撲滅。［43］

總之，近代北庭地區城市的警政建設是社會治理模式近代化的重要表現形式。雖然存在不同城市間警政建設不平衡以及一些警政措施落實不到位等不足之處，但警政建設完善了城市管理機構，加強了戶籍制度管理，改善了城市的治安環境，推動了城市公共事業（公共衛生）發展，倡導了文明的城市生活方式，維護了近代北庭地區社會的穩定與發展，保護了城市民眾生命、財產安全，不但有力地推動了新疆城市的近代化進程，還為后來新疆的發展、當今“一帶一路”戰略實施發揮了重要的歷史奠基作用和鏡鑒啟示價值。

注釋：

①目前，我國在“城市”和“城鎮”的使用上比較混亂。城市有狹義、廣義兩種理解，狹義意為只含市不含鎮；廣義意為含市又含建制鎮。城鎮也有狹義、廣義兩種理解，狹義意為含市和建制鎮；廣義意為含市、建制鎮且含集鎮。由于對城市和城鎮概念的混淆，所以出現了“城市化”和“城鎮化”兩種譯法，其實在英文中都是一個詞（Urbanization）。無論“城市化”還是“城鎮化”，都是在對社會發展中農業人口向非農業人口轉移這一現象的描述。這個現象由西方人首先發現和研究，用urbanization來描述這個過程，兩個中文名詞，都是對這一英文名詞的翻譯。

②北庭地區有廣義、狹義之分。廣義指唐代北庭都護府轄境，包括天山以北、巴爾喀什湖以東以南廣大地區及哈密、吐魯番等地。狹義是以吉木薩爾縣北庭故城為中心，與今昌吉回族自治州所轄地范圍大體相同并包括烏魯木齊在內（孟凡人：《“北庭學”初議綱要》）。本文指的是狹義上的北庭地區。

③近代北庭地區行政區劃設置過程：清1776年設奇臺縣，包括今奇臺、木壘兩縣，后木壘于1930年析出單獨設木壘河縣。1776年阜康設縣（1992年改為市），包括今阜康和吉木薩爾兩縣，后吉木薩爾于1903年析出置孚遠縣（該名稱用至1953年，后稱吉木薩爾縣）。1773年設昌吉縣（1983年改為市）。1903年設呼圖壁縣，1946年改為景化縣（1953年恢復原縣名）。1778年瑪納斯設縣，縣名綏來（包括今瑪納斯和沙灣，后沙灣于1915年析出置縣），1953年改名為瑪納斯縣。烏魯木齊城于1763年由乾隆帝欽定城名為“迪化”，1884年新疆建省后成為新疆省省會，1945年11月迪化正式設市并成立市政府。