邊疆民族地區黨建引領基層治理中的干部隊伍建設研究
——以紅河州為例

羅麗梅，自正發，江 宇

（1.紅河學院馬克思主義學院，云南蒙自 661199；2.中共紅河州委組織部，云南蒙自 661199）

近年來，紅河州堅持以黨的基層組織建設為引領，在抓基層、打基礎上下功夫，持續推進基層黨建提升年、鞏固年、創新提質年各項任務，以黨建促脫貧“雙推進”為抓手，大力實施“萬名黨員進黨校”工作，切實強化基層黨員的理論武裝；深入開展集體經濟強村工程，推動解決基層黨組織無錢辦事的問題；積極推進支部規范化建設，進一步夯實黨在基層的執政基礎；創新開展紅河智慧黨建行動，基層黨建基礎工作進一步扎實規范。黨組織在基層特別是在農村的凝聚力、向心力、感召力進一步增強，在基層社會治理中的引領作用進一步凸顯，黨建引領基層社會治理的成效逐年提升。但從調研中反映的情況看，與群眾的期待相比、與新時代的要求相比，在基層治理，尤其是基層治理中的干部隊伍建設上還不同程度地存在一些不適應的地方，還有一些短板和不足需要加強和改進。

一 存在的主要問題

（一）組織力不強，黨建引領基層治理效果不盡人意

一是組織引領不夠，在基層治理中群眾參與難。少數農村基層黨組織班子不團結、立場不堅定，凝聚力、向心力不強，甚至軟弱渙散，宣傳、發動群眾不夠，在基層治理中說話沒人聽、辦事沒人跟，群眾對基層治理的重大意義、主要措施、實現方式等知之甚少，主動參與的積極性和自覺性不夠，基層治理在一些地方甚至變成了基層干部的“自娛自樂”。二是工作措施不實，在基層治理中落實落地難。一些職能部門在下發通知、安排工作中，提出了過于具體的要求，基層只能“照單抓藥”。但有的要求不結合基層實際，抓出來的“藥”治不了基層的“病”，治理措施很難真正落實落地，基層治理的“最后一公里”始終是通而不暢。比如，為了強化黨員意識而提出的“黨費日”制度，要求黨員每月1日主動到支部繳納黨費。有的基層黨員反映，邊疆民族地區交通條件較差，遠的要走10多公里的山路，每月1日為了交0.2元的黨費要專門跑一次，費力費時。三是干部素質不高，在基層治理中工作創新難。邊疆民族地區因為情況千差萬別，不可能一套方案、一項措施包打天下，基層治理需要創造性地開展工作。當然，要開創性開展工作需要基層干部具備一定的能力水平和綜合素質。從調研的情況看，邊疆民族地區基層干部的素質普遍偏低，年齡大、學歷低的情況尤為突出，以紅河州的村“兩委”干部為例，在年齡結構方面：36歲—54歲7415名，占65.37%，55歲以上2571名，占22.67%。在學歷文化方面：初中及以下學歷7595名，占66.96%，高中（中專）學歷2551名，占22.49%。這些基層干部對新知識的學習和接受能力較低，面對工作中遇到的各種新情況、新問題，雖然心里有想法，但因知識、閱歷、眼界等方面的局限，在如何把上級的要求與本地的實際結合起來推進工作上，其理論水平、思想觀念、服務意識和工作能力與新時代基層治理的要求還有差距。

（二）力量不足，黨建引領基層治理存在被動應付

一是干部配備存在“一刀切”問題，基層治理面臨苦樂不均的困境。邊疆民族地區各地情況差異較大，從總人口來看，人口較多的鄉鎮達到10多萬人，少的只有幾千人。從管轄面積來看，大的有上千平方公里，小的只有幾十平方公里。但在實際工作中，各地的干部配備情況大體相同，都是配備11名鄉鎮領導班子成員，10名左右的村“兩委”委員。轄區小的一天可以跑遍所有村組，轄區大的可能一周也做不到全覆蓋，基層干部辛苦的自己抱怨多，清閑的群眾怨言多。二是干部管理存在“留人難”問題，基層治理面臨人才外流的困境。邊疆民族地區由于經濟社會發展和交通等基礎設施建設相對滯后，自然環境惡劣，很難吸引優秀人才扎根邊疆。從公務員和事業人員的招錄來看，邊疆民族地區在人員招錄和人才引進上基本都是退而求其次，在政策允許的范圍內，盡可能降低標準，仍然很難完成招錄計劃。據調研，近年來邊疆縣的事業干部招錄基本不能按計劃完成。有的外地考生被錄用，但報到時一看工作環境，行李都沒放下就辭職了。而好不容易招錄到的人才，由于無法忍受艱苦的條件，想方設法要調到條件好的地方。紅河州的南部六個縣近五年來公務員和事業人員都是負增長。從村組干部隊伍來看，有學歷、有能力、有思路的優秀青年，大部分都外出務工，有的自然村留在家里的基本都是老人和孩子。紅河州村“兩委”干部的平均年齡為45.4歲。三是干部招錄存在“中梗阻”問題，基層治理面臨后繼無人的困境。受編制的限制，邊疆民族地區公務員招錄數量很少，有的甚至每年招錄個位數。在這樣的情況下，從事業人員中調任公務員就是保證干部隊伍培養不斷檔的重要渠道，但從目前的政策來看，從事業人員調任公務員必須擔任副高級職務兩年以上或擔任正高級職務，或者擔任八級及以上管理崗兩年以上。按此標準，符合條件的人員年齡不占優勢，參與調任的積極性不高，有調任意愿的又不符合條件。比如，屏邊縣在2017年鄉鎮政府換屆中，以事業人員進班子為例，符合條件人員只有17名，愿意報名的僅有1名。從事業人員進入公務員隊伍的渠道通而不暢。

（三）權責不匹配，黨建引領基層治理普遍有心無力

一是權力小但責任大，基層治理面臨著權責上的“小馬拉大車”。上面千條線，下面一根針。大到黨委換屆，小到矛盾調處，都需要基層來具體落實；不管是產業發展長遠規劃，還是美麗鄉村的環境衛生，都需要基層來實際推動。任何一項決策和部署，都是在基層落地。在調研過程中，聽到一句順口溜叫“天上玉皇大帝、地上黨委書記”，說的就是基層的干部責任重大。但職能部門卻沒有賦予基層相應的權力，所有的工作，各級職能部門幾乎都提出了工作的具體標準、完成時限、實現路徑，基層很少有決定的自主權，變成了職能部門的“提線木偶”。邊疆民族地區基層干部普遍反映，在實際工作中，權小責大甚至有責無權的情況不同程度存在，基層干部的權力很難完全履行其所擔負的職責。二是待遇低但任務重，基層治理面臨著薪酬上的“小馬拉大車”。從職責來看，基層的職責不管是鄉鎮黨委還是村級黨組織，所承擔的工作幾乎涵蓋經濟社會發展的所有方面。從待遇來看，紅河州南部縣的村干部待遇普遍在2000元/月左右，低于當地最低工資標準。如果按照原來村干部的工作強度，實行值班工作制，這待遇也還說得過去。但從脫貧攻堅戰打響以來，村干部也變成了“5+2”和“白加黑”，全年無休，待遇和任務不相匹配。因邊疆民族地區財政困難，保障較低，很難真正激發村干部的干事創業激情。三是激勵少但問責多，基層治理面臨著導向上的“小馬拉大車”。習近平總書記指出，“要堅持嚴管和厚愛結合，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”[1]。對干部的厚愛主要是政治上激勵、工作上支持、待遇上保障、心理上關懷，上述激勵措施包羅萬象，但從調研了解的情況看，在邊疆民族地區，由于財力有限，基層干部期望的物質上的激勵措施很難真正落實落地。而在嚴管方面，在全面從嚴治黨的大背景下，各種嚴管措施紛紛出臺，對基層干部履職的方方面面作出了詳細的、明確的規定。調研中，大部分基層干部反映工作中對干部激勵偏少，但是問責過多，戲稱：“激勵一句話、問責一本書”。

二 存在問題的原因分析

存在上述問題的原因，既有主觀方面的，也有客觀方面的；既有政策制定方面的，也有干部落實方面的。

（一）思想認識不到位

主要有三個方面：一是行業部門認識不到位。有的行業部門在基層治理中，認為自己更多的是指導和督促，在制定政策和下達任務時考慮的主要是上級的要求涵蓋了沒有、自己的權威體現了沒有、工作的責任下滑了沒有，至于是否結合基層實際、基層是否能按時完成考慮不多，這就出現了前一天開會布置，第二天要貫徹落實情況等荒唐事情。有的基層干部反映，基層治理中出現的形式主義都是為了應付職能部門的官僚主義。二是基層干部認識不到位。基層干部在基層治理中起的作用更多的是服務。但從調研中了解的情況看，很多基層干部把基層治理理解為對群眾的管理，在工作中服務意識淡薄，工作方法簡單粗暴，群眾意見較大。三是普通群眾認識不到位。大部分群眾認為基層治理是政府、干部的事；有的群眾認為基層治理就是黨委政府為了管好一個地方想出的對群眾的一種約束，不但不參與基層治理，甚至還煽動思想單純的善良群眾抵制基層治理措施的落實，導致基層治理的效果達不到預期。

（二）政策傾斜不到位

由于各級黨委政府在人才引進、招錄、培養等方面的政策傾斜上，與邊疆民族地區的需求還有差距，對治理人才的吸引力不足，長期以來面臨著基層治理人才缺乏、后繼無人的局面。究其原因，一方面是招錄條件過高，導致治理人才引不進。在基層干部招錄中，對邊疆民族地區的招錄政策結合實際放寬不夠，緊缺人才的招錄標準過高，達到條件的人不想來，想來的達不到條件；村組干部補充程序過于復雜，選舉的成本過高、難度較大。另一方面是激勵措施不夠，導致治理人才留不住。從調研中大部分基層干部反映的情況看，邊疆民族地區的干部待遇普遍不高，與內地縣市相比差距較大，基層公務員待遇的差距更大，年度考核績效幾乎無法保障，導致邊疆民族地區公務員隊伍中不同程度地存在提拔不如調動的現象。晉升渠道過窄，村干部要進入公務員或事業人員隊伍必須通過公開招考，但每年的名額每個縣基本就是1-2個，相比龐大的村干部隊伍，可以說是杯水車薪。

（三）統籌協調不到位

一是時間上的統籌不到位。前文提到，任何工作都需要基層落實，而落實任何工作都需要相應的時間。但在基層治理的實際工作中，不管是因為職能部門存在的官僚主義導致工作的要求過高，還是具體工作人員的形式主義因走流程和程序占用了基層落實的時間，最終留給基層落實任務的時間都很緊。有的基層干部反映，統計上報一個鄉鎮需要進行易地搬遷的人數，只有幾個小時的時間。二是措施上的統籌不到位。有的職能部門在出臺措施時，由于統籌考慮不夠，有的措施不結合基層實際，達不到基層所期望的效果。在調研中，有基層干部反映，本地有一條通鄉路，由于覆蓋的鄉鎮較多，但路況較差，晴通雨阻，群眾反映強烈。但職能部門每次安排的道路建設資金都很少，導致每次都只能修修補補，出現了年年修、年年堵的情況，群眾意見很大。三是部門上的統籌不到位。所有職能部門提出的要求、出臺的措施，歸根結底都需要基層來落地。由于部門之間統籌不夠，各職能部門都是從自己的角度出發，有時就會出現同一項工作，不同的部門提出的要求不一樣的情況，甚至會出現“政策打架”的問題。比如解決基層黨組織在治理中無錢辦事問題的村集體經濟工作，組織部門有完成時限要求，財政部門有資金使用要求，扶貧部門有脫貧退出要求，農科部門有發展類型要求，市監部門有營業資質要求。形成固定資產的，還涉及自然資源、城鄉建設等部門的行業要求。基層干部表示“我好難啊”。

三 意見建議

加強基層治理，是時代發展的方向，更是群眾的期盼。習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[2]，基層治理也不例外。特別是邊疆民族地區基層治理中，更需要充分發揮基層黨組織的作用，以黨建引領基層治理工作，推動基層治理逐步實現規范化、制度化、法治化。調研組結合調研的情況，就黨建引領邊疆民族地區基層治理提出以下建議：

（一）加強組織建設，建強黨建引領基層治理的戰斗堡壘

一是科學設置基層組織。邊疆民族地區由于山高坡陡，基層組織分布不均衡。為方便開展基層治理，提高治理實效，建議合理設置基層黨組織和村民自治組織，對黨員人數超過50人或者群眾人數超過2000人或者自然村超過10個的行政村，適當縮小規模。對聯合黨支部覆蓋村組黨員超過3人的，及時成立基層黨組織，以便基層黨組織更好發揮作用。對戶數少于20戶的自然村，適度進行合并，降低基層治理的成本，提高治理的實效。二是加強基層黨組織自身建設。基層黨組織要充分發揮引領基層治理的作用，必須加強自身建設，引導群眾聽黨話、感黨恩、跟黨走。具體來說，首先要嚴格“三會一課”等黨內政治生活制度，充分運用現代信息技術手段，通過智慧黨建平臺，對基層黨組織開展工作及時反饋和實時調度，倒逼基層黨組織不斷增強基層黨組織自我凈化、自我提高的能力。同時，還要加強對基層黨員干部的教育培訓。采取走出去到發達地方參觀考察開眼界、請行業專家到基層進行業務培訓提素質等方式，不斷提升基層干部的綜合素質。三要創新基層黨組織發揮作用載體。基層黨組織發揮作用，不是憑空的、抽象的，而是要通過一定的載體，讓群眾參與進來，并通過積極參與，自發地、主動地投身基層治理。可以采取定期在基層黨員活動場所和黨建脫貧“雙推進”實訓基地，開展一些群眾喜歡的文體活動、評比活動，并把基層黨組織建設、黨建工作、基層治理的理論、政策等結合起來，讓群眾在參與活動中不知不覺就了解了基層黨建和基層治理的相關要求，把黨建引領基層治理的措施落實落地。比如，對人居環境臟亂差的村，基層黨組織可以在組織黨員帶頭打掃的基礎上，組織居家衛生好、說話有威信的老人和婦女，組成衛生檢查組，定期到各家各戶督促檢查居家衛生并督促整改，建設美麗鄉村。

（二）加強政策傾斜，補齊黨建引領基層治理的人員短板

一是加大招錄政策向邊疆民族地區傾斜力度。建議在公務員和事業人員招錄時，在數量上向邊疆民族地區傾斜，并適當放寬標準，確保招得夠。這樣，既保證了邊疆民族地區有足夠的力量投入基層治理，也讓年輕干部經歷了艱苦邊遠地區的磨練。同時，簡化非換屆時村委會干部的調整程序，以便基層能夠及時根據工作情況和實際需要調整村委會干部。二是加大人才引進向邊疆民族地區傾斜力度。引進緊缺急需人才，是快速補充邊疆民族地區基層治理力量的重要渠道。建議將邊疆民族地區緊缺急需人才引進標準放寬至大專學歷，不限戶籍。否則邊疆民族地區在人才引進中很難與經濟社會發展較好的縣市競爭。同時，對在邊疆民族地區發揮作用的人才，給予科研、經費、項目申報等方面的政策傾斜，鼓勵他們為當地發展建功立業。三是加大激勵措施向邊疆民族地區傾斜力度。邊疆民族地區經濟、交通、教育、醫療等各方面條件都比較艱苦，出于對下一代的教育和上一輩的醫療的考慮，邊疆民族地區短期內想營造吸引優秀人才長期扎根的環境不太現實。建議換種思路，對人才不求長期所有，但求短期所用。在邊疆民族地區工作一定年限后，所得到的要比其他地方多,以此吸引人才涌向邊疆基層。比如，在職級晉升上，適當年限縮短，工作調整后職級不受職數限制，能夠保留；經濟待遇上，大幅度傾斜，讓邊疆民族地區基層干部扣除交通、生活、工作等成本后的真正“可支配收入”遠高于機關和內地干部；上升渠道上，加大從邊疆民族地區村干部中招錄公務員和事業人員的力度，讓他們有盼頭、有奔頭；容錯糾錯上，充分考慮邊疆民族地區的實際，容錯的標準可適當放寬，應容盡容。

（三）加強統籌協調，激發黨建引領基層治理的創造活力

一是制定措施前多采納基層的意見。基層不同的地方、不同的時期的情況不盡相同。在基層治理中，職能部門在制定措施前要么多聽聽基層的意見、多采納基層的意見，讓措施更符合基層的實際；要么措施就定宏觀一點，讓基層有一定的自主空間，否則基層“照單抓出的藥”效果就不好。或者政策實施一段時間后，及時總結經驗和不足，對制定的政策進行完善和補充，使其更符合基層實際，符合群眾需要，促進工作發展。二是落實工作中多給基層一點時間。在信息化的加持下，機關的運轉效率不斷提高，工作節奏不斷加快。但在邊疆民族地區，特別是在山區農村，在基層治理中，很多工作措施的落實仍然需要雙手、雙腿，比如物資運輸靠人背馬駝，政策宣傳靠口口相傳。因此，建議職能部門在安排工作時，盡可能超前考慮一些，多給基層落實工作留點時間，確保基層治理的措施真正落地見效。三是督查指導時多給基層一點體諒。基層干部普遍反映，應付各種檢查、指導、調研，占據了他們工作的大部分時間和精力。由于一些職能部門在安排工作時提出了具體的要求、明確的時限、實現的路徑，基層工作的“自由裁量權”很小，有的工作要么落實的結果有差距，要么落實的過程有偏差，加之各種檢查調研都是以問題為導向，很多問題最終都是以整改要求和問責處分的形式反饋下來，導致基層干部事事小心翼翼，處處謹小慎微。建議各級在檢查調研時，從實際出發，對基層多一些換位思考，多一些關心體諒，讓基層干部能夠放開手腳、放下包袱大膽干事創業。