互聯網平臺封禁行為的《反壟斷法》規制

□ 文 袁晨悅

互聯網平臺之間為了保持競爭優勢、防止用戶流失而互相進行鏈接、內容的封禁已經成為競爭模式之一。

0 引言

數字經濟產業蓬勃發展，巨型互聯網平臺打造的商業生態系統將各自的平臺力量蔓延至各行各業。像所有其他領域的競爭一樣，這種以核心互聯網平臺為依托展開的商業競爭在推動數字經濟產業高速發展的同時也出現了競爭激烈乃至競爭失序的情況。互聯網平臺之間為了保持競爭優勢、防止用戶流失而互相進行鏈接、內容的封禁已經成為競爭模式之一。互聯網因封禁屏蔽行為頻發而被戲稱為“互屏網”。2021年7月，工信部啟動了重點整治互聯網平臺封禁行為的工作。在此背景下，互聯網平臺間相互封禁行為的概念及其是否違法有待厘清，《反壟斷法》視角下相關行為的規制方案也有待構建。

1 平臺封禁行為的概念厘清與違法性分析

1.1 平臺封禁行為的概念厘清

封禁行為具有非常廣泛的外延，有學者將廣義的封禁行為分為四類——不予直鏈、自我優待或平臺降權、平臺二選一以及關閉A PI接口。從主體上說，封禁行為通常為互聯網巨型平臺所采取，近來的平臺反壟斷訴訟的被訴方通常是生態商業系統中的核心服務平臺；從手段上來說，超級平臺通常會采取表面合法的技術手段進行，比如采取用戶協議的方式限制其他平臺的接入；從目的上來說，采取平臺封禁行為的超級平臺的主觀目的既可以是限制、妨礙競爭，也可以是維護網絡安全、保護用戶隱私、保證平臺服務質量等，但通常是以表面正當的理由掩蓋阻止用戶流向其他平臺的目的，比如某平臺就是以“短視頻整頓”、防止“安全風險”為由屏蔽另一平臺的短視頻鏈接。本文所探討的平臺封禁行為主要是指狹義的平臺封禁行為，并且著重討論不予直鏈和關閉API接口的行為。

1.2 平臺封禁行為的違法性分析

學界對于平臺封禁行為違法與否的觀點可分為兩派。持平臺封禁行為合法觀點的學者認為互聯網平臺選擇對其他平臺開放或封禁屬于平臺的經營自主權，平臺出于對網絡安全、用戶體驗質量的保證有權選擇對其他平臺進行封禁，過早對平臺封禁行為進行一刀切式的規制將削減互聯網企業的創新熱情和行業投資積極性。持平臺封禁行為是違法觀點的學者則認為，互聯網以互聯互通和創新為存在前提，并且巨型互聯網平臺的封禁行為會擠壓中小平臺生存空間，有損市場正當公平的競爭且會影響終端用戶的自由選擇權和市場正常秩序。從本質上看，互聯網平臺封禁行為違法性的爭論是平臺自主經營權、用戶自由選擇權和平臺公平競爭權三種法益的沖突與平衡問題。

1.2.1 不予直鏈行為的違法性分析

不予直鏈行為是平臺通過編程等技術禁止用戶在本平臺通過點擊一鍵打開另一平臺的分享鏈接，該現象在平臺封禁問題域內受到最廣泛的關注。

不予直鏈行為并非一概違法，在平臺經濟發展早期，互聯網平臺為了保障平臺安全、維護平臺秩序，甚至為了鎖定用戶、提高本平臺流量而進行的不予直鏈行為對于平臺運營具有正面作用。而進入數字經濟產業高度發達、各大互聯網生態系統無序擴張的現階段，巨型平臺的不予直鏈行為對于市場競爭和消費者福利的損害不容忽視。其一，巨型平臺憑借足夠的用戶基礎、流量優勢實施違背商業道德的不予直鏈的行為，將大大提高新型互聯網產品的進入成本和互聯網企業的成長成本。此外，巨型平臺還可通過在上游市場的市場優勢為其所在的商業生態系統滲入下游市場提供極大便利，若不規制其不予直鏈行為很可能導致下游市場的“新支配地位”。其二，一些以促進互聯互通、信息交流為存在價值的巨型社交平臺已成為國民生活不可或缺的部分，承載了用戶的整個社交圈，若具此規模的社交平臺實施了不予直鏈的行為極易損害消費者對其他產品或內容的自由選擇權和公平交易權。

1.2.2 關閉API接口的違法性分析

關閉API接口則是指平臺禁止其他平臺通過編程接口續寫接入本平臺。美國世紀初的微軟公司壟斷案就與公司的API接口密切相關。近年來美國也因互聯網企業API政策問題引發了其他競爭法訴訟——推特通過常年開放的API政策持續大量獲益，但為了能夠取得對平臺的更多控制權、獲得更多廣告收益，推特改變了一向的對外開放API政策，轉而對許多外部應用接入程序設置了許多限制而引起美國FTC的反壟斷調查。

對于API是否應當開放，有的學者認為監管者不應對平臺企業的API政策施加過多的干預，否則將給予平臺擁有者一種憂慮，即一旦該平臺獲得一定的用戶基數和數據優勢，自己將會失去對平臺的控制權。有的學者認為若通過平臺API接口建立起來的程序與平臺構成競爭關系，平臺就應當保持開放的API政策。也有學者認為平臺API可以保持封閉但一旦開放并從中受益便不得再關閉。上述觀點均有值得認可之處，但API政策決定著平臺與平臺之間的聯通，巨型平臺關閉API的行為與不予直鏈行為能產生相同的危害效果，甚至這種效果將更為徹底。因此，巨型平臺關閉API接口也應當成為《反壟斷法》規制的行為。

2 平臺封禁行為的反壟斷規制困境

不予直鏈、關閉API接口這兩種平臺封禁行為主要違反的是《反壟斷法》第十七條禁止濫用市場支配地位中的拒絕交易行為。但區別于傳統市場競爭，互聯網經濟具有雙邊市場、網絡效應、用戶鎖定效應等獨特性，完全依照傳統《反壟斷法》的“相關市場界定-市場支配地位認定-競爭損害認定”的規制框架難免會有削足適履的不良效果，主要產生了以下規制困境。

2.1 相關市場界定困境

互聯網企業的雙邊市場一邊市場面向終端用戶，通常對用戶免費或收取極低的價格，而另一邊市場則面向商業用戶并要求其繳納數目高昂的費用。在這種情況下，確定相關市場就具有了難度，是否應當將互聯網平臺作為一個產品來確定相關市場抑或是選擇平臺接入的其中一個市場作為相關市場仍未有定論。由于對兩邊市場的收費具有完全的傾斜性，且商業用戶與終端用戶之間的聯系與價格需求彈性緊密相關，使得通過價格提高的假定壟斷者測試SSNIP無法有效地進行相關市場的界定。

互聯網企業的雙邊市場一邊市場面向終端用戶，通常對用戶免費或收取極低的價格，而另一邊市場則面向商業用戶并要求其繳納數目高昂的費用。

2.2 市場支配地位認定困境

即使克服了上一難題，平臺封禁的反壟斷規制仍然難逃市場支配地位認定的困境。在《反壟斷法》廣泛被適用的傳統商業市場中，市場份額往往是最具有決定性的要素，但是數字經濟產業并不依循這一規則。因為平臺的免費特征，用戶可能在多個平臺都注冊了賬戶，同時使用多個平臺，各平臺可能都在相關市場占有極高的份額。實際上，在互聯網平臺市場最能反映市場競爭狀況的因素已經從市場份額要素轉向流量要素。注意力是互聯網經濟時代的硬通貨，通過獲得更多的用戶注意力平臺可以更為精準、有效地進行廣告投放，平臺流量的多寡是商家用戶作資金投入選擇的首要考慮因素，互聯網平臺的用戶鎖定效應、網絡效應以及算法對終端用戶造成的信息繭房效應則會放大用戶注意力的重要價值。

2.3 拒絕交易行為的判斷困境

平臺封禁的規制還需要解決判斷行為是否損害競爭構成濫用的難題。《反壟斷法》對于拒絕交易行為效果的認定仍然是以市場交易行為為前提的，而互聯網平臺的封禁行為只是禁止自身平臺的流量流向其他平臺，實際上并不存在具體的市場交易行為，因此在封禁行為性質的判斷上無法契合《反壟斷法》的方案。《關于禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》和《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》均提出了“必需設施”的概念，經過我國的本土化后基本可歸納出以下兩個要件：第一，設施具有必需性；第二，拒絕行為具有正當性。但上述條件要求極高，目前為止國內互聯網平臺很難滿足，即使是像谷歌這樣的互聯網巨頭也很難被認定為必需設施。此外，必需設施原則仍然無法跳脫以相關市場界定作為前提的規制思維。

3 平臺封禁行為反壟斷法規制體系構建

3.1 規制對象的確定：引入“守門人”制度

互聯網行業的競爭早已不是單個應用之間的角逐，而是以巨型平臺為核心服務平臺搭建起來的商業生態系統之間的較量。超大型互聯網生態系統通過較早進入數字經濟產業獲得競爭優勢，滲透進經濟生活的方方面面，甚至能夠對資源進行配給，進而形成壟斷、抑制創新，除非再出現一次破壞性創新，否則幾大互聯網商業生態系統割據互聯網市場的場面將長久維持。有學者提出，互聯網核心平臺所濫用的并非傳統《反壟斷法》規定的市場支配地位，而是構建和運營商業生態系統中的核心地位。因此，規制平臺封禁行為的前提是如何識別核心平臺，界定相關市場和認定市場支配地位在平臺壟斷情況中可以不予重視。

對于核心平臺如何認定，《歐盟數字法案》中的“守門人”制度為我們提供了鏡鑒。該法案第三條提出了“守門人”的定性標準：首先，該平臺能夠對互聯網行業產生重大影響；其次，該平臺能夠為其他平臺提供接觸用戶的渠道；最后，該平臺已經或即將擁有持久深遠的市場力量。當被認定平臺提出反證時，歐盟委員會將對該單一企業進行考察，考察因素包括：第一，平臺的規模，即平臺的市場價值、營業額、營業狀況等；第二，平臺連接的雙邊市場的用戶的數量；第三，在數據方面其他平臺進入該市場的難易度；第四，該平臺的盈利范圍；第五，其他市場結構性要素。

我國也可參照歐盟的標準，對互聯網生態內具備以上要素的平臺識別為“守門人”，繼而對該類平臺作出限制，要求其承擔相關義務，包括不得實施限制用戶通過點擊外部鏈接進入連接平臺、限制其他平臺通過該平臺的API接口開發小程序等排除限制競爭的行為，有關部門也可以要求該類守門人平臺履行更多的信息披露義務，使監管部門和公眾及時識別平臺行為對競爭和消費者權益的影響。

3.2 違法行為的判斷：從市場交易標準到流量標準

“強即罪惡”非《反壟斷法》的精神內核，即使識別了核心平臺（即“守門人”），也不意味著此類平臺的一切封禁行為均為不當。封禁行為一般由合理商業利益和不當競爭雙重目的驅使，行為合法與否的邊界當如何把握呢？傳統認定過程中判斷經營者是否濫用市場支配地位或者是否產生競爭損害一般以經營者的行為對競爭對手交易行為造成的影響為依據，考察經營者的違法行為是否會對交易過程和交易價格形成負面效應，是否妨礙或排除其他經營者的交易行為等，而在當今的數據競爭中超級平臺行為對對手方數據的影響取代了對對手方交易行為的影響的地位。具體到平臺封禁行為中，在判斷封禁行為違法性時，監管者應當更多關注封禁行為發生后被封禁平臺的用戶數量是否大幅下降，流量通暢度是否嚴重受損。

3.3 規制思路的優化：從救濟性轉向預防性

此前較為常見的平臺封禁規制方式是救濟性的規制方式，即反壟斷執法機構在涉嫌壟斷的行為發生之后對實施行為的平臺進行調查，根據“界定相關市場-認定市場支配地位-判斷損害后果”的框架對平臺行為展開違法性認定，數據獲取與分析的難度使得原告機構承擔繁重的舉證責任。除了舉證難外，高額罰款等救濟性措施對實施封禁的平臺而言，殺傷力巨大，該市場的競爭狀況也無法迅速恢復到正常狀態，反壟斷執法機構對救濟性措施的適用慎之又慎。

相比較于被動的執法，政府的主動管制似乎更加有效。近期，工信部等就平臺鏈接封禁問題作出強有力指示，要求互聯網平臺，尤其是類似騰訊、阿里、字節跳動等具有穩定且大量用戶基數的即時通訊軟件，遵循三條“互聯互通”合規要求。工信部的管制對互聯網平臺行為具有明確指導性，加強了管制方與互聯網平臺的合規互動性，理順了國家在互聯網問題上對于互聯互通的堅定倡導，扶正平臺競爭秩序，提高全體互聯網用戶的體驗。未來應當加強執法機構和管制機構的合作，平衡競爭政策和管制方案的關系。

對待互聯網平臺封禁治理問題，監管機構態度上需高度重視、標準上需及時革新、方式上需科學設計，方能促成互聯網平臺經濟良好發展。

4 結束語

在激烈的數據競爭之下，互聯網巨型平臺越來越多地通過不予直鏈、關閉API接口這類平臺封禁行為來維護自身的流量優勢，對消費者的公平交易權和自由選擇權構成威脅。傳統的反壟斷法規制方式難以有效應對流量競爭下的不當封禁行為，我國可以借鑒歐盟的“守門人”原則，將能夠為互聯網企業提供接觸終端用戶途徑、對互聯網具有持久深遠影響力的平臺識別為“守門人”平臺，對其設置更加嚴格的平臺對外開放標準，在判斷平臺封禁行為時從市場交易標準轉向流量標準且更多關注行為后的行業流量變化，并將救濟性監管與預防性監管、政府監管和平臺自我監管良好結合起來。對待互聯網平臺封禁治理問題，監管機構態度上需高度重視、標準上需及時革新、方式上需科學設計，方能促成互聯網平臺經濟良好發展。■