中美農業技術合作團與戰后中美兩國農業合作的嘗試

程朝云

抗戰勝利不久，中美兩國政府曾互派農業專家，組成中美農業技術合作團(China-United States Agricultural Mission)，在實地考察中國農業的基礎上，為戰后中國農業發展提供具體意見。因為國內局勢和中美關系的變化，中美農業技術合作團的建議并未在中國真正落地，兩國政府間的農業合作也未繼續進行。但中美農業技術合作團是兩國在農業領域首次展開的政府間合作，既體現了民國時期農政界對中國農業發展道路的探索與選擇，也反映了美國農業部門對中國的利益訴求，是農業史與中美關系史領域都值得關注的問題。對于中美農業技術合作團，農業科技史界曾從中美農業科技交流的角度入手，對合作團的成立與考察始末進行了梳理，對作為合作團主要成果的報告書做了相對中肯的評價。(1)參見韓叢：《〈中美農業技術合作團報告書〉研究》，碩士學位論文，南京農業大學，2015年；韓叢、沈志忠：《中美農業技術合作團及其報告書概述》，《農業與技術》2015年第18期；羅興波：《重建農業中國？——二戰后中美農業技術合作考察始末》，《中國科技史雜志》2019年第3期；張瑞勝：《1946—1948年間的中美農業技術合作團》，《自然辯證法通訊》2021年第10期。但由于未注意到中美兩國農業主管部門是此次合作的主導者，也未關注美國對華政策對合作計劃的影響，現有研究對合作團相關史實的梳理尚不完整，對于合作團在農業史與中美關系史上的意義，留下了不少可進一步探討的空間。本文主要依據臺北“中研院”近史所檔案館館藏國民政府農林部檔案以及美國外交文件集(ForeignRelationsoftheUnitedStates，FRUS)，在全面系統梳理合作團相關史實的基礎上，重點考察中美兩國農業主管部門的合作訴求，以及美國對華政策對戰后中美農業合作的影響，進而揭示美國農業的擴張性以及戰后初期中美經濟關系的變化。(2)有研究指出，二戰勝利前后美國曾將中國視為重要的潛在市場，但隨著戰后中國局勢的變化和美國對中國局勢的了解，美國對中國市場的熱情逐漸消退。(參見皇甫秋實：《中美工商業協進會與戰后中美經濟關系》，《中國經濟史研究》2018年第5期)這主要就工商業領域而言，農業領域的情況如何，中美農業技術合作團或可提供很好的說明。

一、抗戰勝利前后中美兩國農業主管部門的合作籌劃

中美兩國的農業交流從19世紀末即已開始，特別是受基督教鄉村建設運動的影響，不少有農學背景的傳教士來到中國，在傳教的同時從事鄉村改良工作，甚至創辦學校，開展農學研究，推動鄉村建設，其中比較典型的如金陵大學農學院(前身為農林科)，不僅為中國培養了大批農業人才，更是中美兩國農業交流與合作的一座橋梁。(3)有關近代中美農業交流的概貌，可參見沈志忠：《近代中美農業科技交流與合作研究》，北京：中國三峽出版社，2008年，第24—31頁。20世紀以來，不少中國學生利用庚子賠款或其他渠道前往美國學習農學，這些留學生回國后，有的進入農業科研教育部門，有的參與農業行政，成為兩國農業交流的另一重要渠道。由于20世紀以來美國是世界公認的農業技術優良、農科大學完善的國家，不少歐洲人都前往美國學習農業，前往美國學農的中國留學生，在數量上即遠遠超過留歐、留日等的學生。隨著這些留美農學生陸續學成歸國，中國從農業教育、科研到行政機關，均出現留美學生占據主導地位的局面。抗戰期間成立的國民政府農林部，其高級技術人員十之七八都是留美農學生，農林部下屬的三個研究所和其他研究推廣機構，其高級人士一半以上也都是留美生。(4)《迎中美農業技術合作團》，《新世界》(月刊)1946年7月號，第19頁。尤其值得一提的是，留美農學生中的一些佼佼者還擔任了全國性農業科研與行政主管部門的領導。1931年國民政府實業部成立中央農業實驗所，除早期曾由留法的譚熙鴻短暫擔任所長外，其他時期所務工作均由留美的錢天鶴、沈宗瀚、謝家聲等人主持。抗戰時期，實業部改組為經濟部，中央農業實驗所出身的錢天鶴出任農林司司長，1940年7月，農林部成立，錢天鶴又出任常務次長，此后雖部長幾度易人，錢天鶴始終以農業專家的身份，實際負責全國農林行政工作，直到1947年青年黨左舜生出任農林部長，才離開這一崗位。(5)參見沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，臺北：正中書局，1975年，第40—41、44、77-78頁；《錢天鶴傳略》，錢天鶴：《錢天鶴文集》，北京：中國農業科技出版社，1997年，第400頁。這些進入農林行政、科研等重要部門的留美農業專家，非常希望借助美國的人力、物力，將美國先進的農業發展經驗應用到中國的農業建設中，實現中國農業現代化，成為推動戰后中美兩國農業主管部門開展合作的主要力量。

從抗戰中后期開始，同屬盟國陣營的中美兩國關系更為密切，兩國農業主管部門之間的交流與合作也日益增多。1943年5月，國民政府農林部派遣鄒秉文、沈宗瀚、趙連芳等人作為中國代表團成員，參加由美國政府在華盛頓召開的聯合國家糧農會議。三人都是留美回國的農學專家，與美國農學界原本就有較多聯系，會議期間，他們更受到美國農業部和一些州立農學院的款待，農業部高級官員為他們多次舉辦演講、座談等活動，時任中央農業實驗所副所長的沈宗瀚還得以實地考察美國農業數月。在與美國農業界的接觸中，沈宗瀚等人深感由于抗日戰爭的影響，中國農業界難以了解最新農學信息，兩國農業發展的差距更形加大，更加堅定了其推動中美兩國開展更大范圍的農業合作的想法。(6)沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第149、154頁。沈宗瀚在參會之前，即有意與美國農業部和農學界精英討論戰后中美農業合作問題，希望參照康奈爾大學與金陵大學合作舊例，擴大合作的范圍。參見沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第146頁。

戰后中美兩國農業主管部門的合作可以說由此次糧農會議埋下伏筆，其中，美國農業部國外農業局(the Office of Foreign Agricultural Relations)陶遜(Owen L. Dawson)和穆懿爾(Raymond T. Moyer)發揮了重要作用。陶遜曾任駐華使館農業參贊多年，穆懿爾也同樣擁有豐富的在華工作經歷，在進入農業部協助陶遜工作之前，曾接受教會安排，在山西銘賢學校主持農科十余年。(7)沈宗瀚：《中年自述·沈宗瀚自述》，第149頁；沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11頁。穆懿爾和沈宗瀚還是康奈爾大學同學，兩人交誼深厚。陶遜亦譯作陶森、道生。美國農業部國外農業局的前身，是1930年在農業部農業經濟局之下設立的國外農業處(the Division of Foreign Agricultural Service)，當時美國農業部經國會授權，可以透過國務院向駐外使領館派遣農業參贊，以便農業部直接獲取外國的農業生產與市場信息，從而幫助國內過剩的農產品尋找外銷市場，國外農業處即負責駐外農業參贊及其農情信息收集工作。1939年，該機構改組為直屬農業部的國外農業局，美國農業部開展的對外農業交流與合作項目，如向拉美國家派遣農業專家和科學家項目，都交由這個機構辦理。(8)Gladys L.Baker et al.,Century of Service:The First 100 Years of the United States Department of Agriculture,Washington,D.C.:Centennial Committee,U.S.Department of Agriculture,1963,pp.134-135,233-234.這個機構從成立之初就帶有為美國剩余農產品開拓國際市場的使命，因農產品過剩自20世紀20年代以來，一直是困擾美國農業的主要問題。(9)斯坦利·L.恩格爾曼、羅伯特·E.高爾曼主編：《劍橋美國經濟史(第三卷)：20世紀》下卷，北京：中國人民大學出版社，2018年，第609頁。在戰后中美農業合作商談過程中，陶遜、穆懿爾等人即是美方的重要推動力量。

在糧農會議召開的次年，1944年，陶遜再次來到中國，除繼續擔任農業參贊外，還受聘于國民政府行政院善后救濟調查設計委員會和農林部農業復員準備委員會。沈宗瀚也在這兩個委員會兼職，二人就戰后中國農業重建問題多有討論。鑒于國民政府經費困難，農業人才缺乏，沈宗瀚建議，仿照以前金陵大學農學院與康奈爾大學農學院合作改良種子的辦法，在中美兩國政府間開展農業合作，由美國提供技術與資金援助，加快中國戰后的農業重建。沈宗瀚的想法得到陶遜的支持，國民政府農林部對于中美農業合作也非常積極。1944年9月，中央農業實驗所所長謝家聲被國民政府派去美國，出任聯合國善后救濟總署農業專門委員。謝家聲和糧農會議后即以國民政府農林部駐美代表身份留美的鄒秉文一起，積極向美國農業部洽商合作事宜。1945年，曾負責庚款留美事務的教育家周詒春出任國民政府農林部部長，錢天鶴繼續擔任常務次長，出身金陵大學農學院的馬保之任農事司司長，農林部從上到下更加積極推動中美合作。周詒春一方面命沈宗瀚編制兩國合作的預算，一方面函囑在美的鄒秉文與美國農業部溝通。(10)本段內容參見沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第7—9頁。其中農林部農業復員準備委員會原文誤作農業專門委員會，農業專門委員會是行總下屬機構，農林部為配合行總善后救濟工作成立的機構開始稱為農業復員計劃委員會，不久改稱農業復員準備委員會。參見《農林部農業復員準備委員會成立》，《中華農學會通訊》第52—53期合刊，1945年，第18頁。

到1945年8月抗戰勝利前夕，中美兩國農業主管部門已就合作事宜達成一定的意向，并計劃在8月底之前透過美國駐華大使館向美國政府正式提出農業技術合作的請求。這項農業合作計劃草案由國民政府農林部與陶遜商議后擬訂，希望由美國方面至少派出6名不同領域的農業專家來華，為戰后中國農業重建提供建議，這6名專家應分別來自農業綜合研究領域，農業經濟與規劃領域，以及外銷特產品桐油、羊毛、茶葉、蠶絲等專科領域。該項合作還包括了一些長期計劃，如設立農業研究中心，選聘更多美國農業專家來華，選派更多中國農林人才前往美國接受培訓等。(11)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 13,1945,U.S.Department of State,Foreign Relations of United States (FRUS hereinafter),1945,vol.7,p.1436.美國國務院后來得到的信息是，這項農業合作計劃將長達10年，美國政府需要向中國農林部門提供總計500萬美元的援助。(12)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1437.

從陶遜透露的這份中美農業合作計劃草案的內容來看，國民政府農林部對中美農業合作的定位偏重技術性方面，無論是美國農業專家來華，還是農業研究中心建設和人才培養，都側重農業科技領域，對于影響農業發展的一些社會性因素顯然關注較少，這與中方主導此次合作的鄒秉文、沈宗瀚、錢天鶴、謝家聲等人均為農業科技領域專家不無關系。合作方案草案還透露出農林部非常重視桐油、羊毛、茶葉、蠶絲等外銷農產品的生產、加工與運銷改良，這一方面是因為外銷農產品存在巨大的經濟利益，戰前中國農產品輸出占外銷總額的70%，是國民政府換取外匯的主要來源。抗戰期間，中國農產品外銷因戰爭與交通等原因受阻，抗戰勝利在即，農林部亟望恢復農產品外銷，增加出口創匯。(13)《農林部致行政院新聞局函》,1947年11月7日，國民政府農林部檔案20-21-041-07,臺北“中研院”近史所檔案館藏。另一方面，農林部強調外銷特產的改良工作，一定程度上也是希望促成兩國合作。此次中美農業合作主要援引二戰期間美國與拉美合作的先例(14)這是一項文化與技術合作計劃，后來被命名為布魯姆法案(Bloom Bill)，在馬歇爾計劃出臺前，是美國開展對外經濟合作的重要計劃，戰后初期中國除申請了中美農業技術合作團項目外，還申請了礦業與漁業項目，均在此文化與技術合作計劃框架下。“The Secretary of State to the Embassy in China,”January 31,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1271-1274.，也是圍繞橡膠等外銷特產展開。(15)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1278.在戰前中國羊毛、絲、茶、桐油的進口國中，美國均為第一位(16)喬啟明：《中美農業技術合作之展望》，《農業推廣通訊》第8卷第7期，1946年，第4頁。，戰后加強這些外銷特產的出口工作，有利于平衡中美之間的貿易，對美國來說也是利之所在。美國農業部之所以積極推動與國民政府農林部的合作，則主要緣于對中國潛在市場的樂觀估計。美國農業部國外農業局后來擬訂了一份題為“中美農業合作項目之目標”的文件，表明其對中美農業合作的基本立場。在這份文件中，國外農業局指出，一國的農業應該與工業齊驅并進，共同發展，因為農業的發展有利于農村人口購買力的提高，有利于出口創匯，從而促進工業的發展，而只有工業快速發展后，才有可能消費美國希望銷售的商品，成為美國工農業產品的市場。也就是說，美國農業部是從培育中國市場的角度，幫助中國發展農業。在這個過程中，美國還將獲得其他一些有利于美國工農業發展的利益，如品質得到保證的桐油、生絲、茶葉、羊毛等原材料，以及像當年發現適合在美國種植的作物品種大豆、柑橘一樣，繼續在中國發現一些適合美國的動植物品種或農業經營方法。(17)“Objectives of a Program of Technical Collaboration in Agriculture,”March 27,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1279-1280.美國農業部此時對中國經濟發展前景顯然頗為樂觀，這種樂觀情緒在二戰勝利前后的美國工商界和政界較為普遍。(18)皇甫秋實：《中美工商業協進會與戰后中美經濟關系》。而10年期間為該項合作付出500萬美元，對于實力雄厚的美國農業部來說也不是多大的負擔。(19)當時美國農業部每年的經費在10億美元以上。鄒秉文：《中國農業建設方案》(單行本)，中華農學會，1946年，第1頁。當時美國農業部不僅打算與中國開展農業合作計劃，與其他國家或地區也有類似的合作意向，在次年派遣農業專家來華的同時，美國農業部準備向中東和菲律賓等也派遣相同性質的專家團隊。(20)《五月十六日下午七時無線電播音新聞》,《美國農業參贊陶遜致周部長函》附件，1946年6月15日，國民政府農林部檔案20-21-040-10。

在1945年8月13日陶遜透過美國大使館和國務院渠道致電國外農業局局長惠勒(Leslie A. Wheeler)之前，這項合作計劃僅在兩國農業主管部門間進行討論，在華由陶遜與國民政府農林部官員溝通，在美由中國代表鄒秉文、謝家聲與美國農業部國外農業局聯系，陶遜與惠勒之間則通過私人信函交換意見，美國大使館和國務院對此一無所知。(21)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,p.1437.可以說這完全是兩國農業主管部門從農業角度考慮的合作，國民政府農林部需要美國的資金、技術，希望通過學習美國的先進農業發展經驗，推動戰后中國的農業現代化建設；美國農業部則希望通過幫助中國發展農業，使中國建立起一定的經濟基礎，從而為美國過剩農產品以及工業產品開拓潛在市場，這是美國農業部自二戰期間與拉美開展合作以來，為解決農產品過剩問題，致力于擴大農產品外銷市場的眾多國際農業合作計劃之一。當然中美兩國農業主管部門考慮開展合作，尤其是美國農業部在二戰勝利前夕同意中方的合作請求，也得益于二戰中后期日益升溫的兩國關系，只是當這一消息被外交部門得知后，事情就沒那么簡單了。

二、美國國務院的干預與中美農業合作計劃的調整

由陶遜8月13日致惠勒的電文，駐華大使赫爾利(Patrick J. Hurley)和美國國務院均知道了兩國農業主管部門的這項合作計劃，赫爾利隨即表示，這種規模的項目必須納入整個對華經濟援助的計劃內來考慮，但美國目前尚無任何對華經濟援助計劃。(22)“The Ambassador in China (Hurley) to the Secretary of State,”August 16,1945,p.1437.國務院于8月29日復電赫爾利，表示從未以任何形式同意這樣一項涉及500萬美元的合作計劃，并原則上贊成應將這種規模的合作納入整個對華經濟援助計劃內考慮的意見。不過，國務院認為預先進行這樣一項農業調查有可取之處，因此同意兩國農業主管部門申請的派遣農業專家來華考察的項目，預備在收到中國政府的正式申請后，國務院在該財年預算內，為不超過8名美國農業專家提供薪金和往返中國的交通費用，以便在中國開展農業調查，并提供農業發展的長期計劃建議。中國政府支付中方團員的所有費用以及美方團員在中國境內的旅行費用，并為調查工作提供便利。國務院還強調，即使合作團提出的建議中可能包括美國政府提供人員和資金參與的長期計劃，美國政府并不承諾一定執行合作團的建議，而且合作團項目最終是否開展，還要取決于中國政府提出申請時國務院的資金狀況。最后，國務院要求陶遜必須讓大使館隨時了解他與國民政府農林部官員的溝通情況。(23)“The Secretary of State to the Ambassador in China (Hurley),”August 29,1945,FRUS,1945,vol.7,pp.1437-1438.

美國外交部門之所以反對中美農業合作計劃，正如赫爾利所說，當時美國忙于二戰的收尾工作和戰后國際秩序的重建，對于經濟援華尚無任何計劃。與此同時，國務院對于農業部在未與外交部門溝通的情況下自行討論合作事宜顯然很有意見。根據1939年7月美國聯邦政府所做的機構調整，商務部和農業部在外國的經濟事務應該歸并一起，由駐該國的美國大使總攬，其派出的商務參贊和農業參贊及其屬員，都直屬美國大使。(24)Gladys L.Baker et al.,Century of Service: The First 100 Years of the United States Department of Agriculture,pp.267-268.但直至二戰結束，這一規定顯然都未嚴格執行，圍繞中美農業合作計劃的討論，陶遜和農業部此前都略過了駐華大使赫爾利。二戰勝利后，美國重建國際秩序，并計劃參與戰后世界經濟復蘇，國務院顯然加強了對外事務的統合管理。國務院后來就特別強調，所有在華合作項目應合乎美國的整體政策和援華計劃，并應在駐華大使和國務院之下，建立健全的溝通與執行機制，以免出現各種項目、各種專家在中國各地分散進行的紛亂局面。為進一步確保各部門在華業務步調一致，1946年初，以特使身份在華調處國共關系的馬歇爾(George C. Marshall)甚至考慮提交一份提案，建議在大使館內組建一個專門且高效的執行機構，協調所有美國政府機構的在華工作。(25)“The Counselor of Embassy in China (Smyth) to the Secretary of State,”February 14,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1276.

美國國務院8月29日電文中提出的幾點要求成為美方針對中美農業技術合作團項目的指導原則，之后多次被國務院提及、強調，中美兩國農業主管部門于是不得不在此框架下，對中美農業合作計劃做出調整。1945年9月7日，國民政府農林部將調整后的中美農林技術合作方案草案呈送行政院，并致函外交部，希望由外交部與美國大使館聯系，通過外交渠道將合作草案正式轉交美國政府。該草案建議美國農業部派遣8名農業專家組成技術團來華，這8名專家中，有2人應具有廣博的學識經驗，能夠統籌整個農業建設計劃，協助農林部設計中國農業發展方案，并能夠在中國工作4到6個月，農林部還特別要求兩人中有一人應為農業經濟專家；另外6人則希望是桐油、羊毛、茶葉、蠶絲、漁業和大豆加工領域的專家。農林部希望上述專家能在中國工作3到5年，專家人選由美國政府選定，經中國政府同意后正式派遣，其薪金及往返中國的交通費由美國政府提供，中國政府將選派中國農業專家協助其工作。美國專家在華期間因公出差的交通工具及出差期間的旅費、膳雜費，以及其與家屬的住處等，均由農林部提供。根據美國國務院之前提出的原則性意見，農林部在這份草案中也特別說明，對于該團未來提出的農業建設計劃，中美兩國政府在執行方面擁有自由決定權。但對于中美之間農業合作的長期性，農林部仍抱有期待，不僅建議6名農特產品方面的專家能夠在華工作較長時間，還建議美國政府給予中國獎學金學額，以協助國民政府派遣學員赴美研究實習。(26)《中美農林技術合作方案草案》,《農林部呈行政院》《農林部致外交部函》附件，1945年9月7日，國民政府農林部檔案20-21-040-08。

1945年10月26日，國民政府外交部以照會形式將上述合作計劃草案轉交美國駐華大使館。在此之前，陶遜向美國農業部和國務院提交了一份備忘錄，圍繞草案的大致內容做了說明，并就專家人選等問題提供建議。(27)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson),”September 13,1945,FRUS,1945,vol.7,pp.1438-1441.關于選派專家類型，美方對派遣農業推廣專家尤為重視，陶遜之前在與農林部討論合作方案時應已提出，但農林部受限于國務院的規定，只申請了派遣8名專家，農業推廣專家未能包括在內，陶遜為此先后兩次致電美國農業部進行說明。(28)“The Chargé in China (Robertson) to the Secretary of State,”October 31,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1444; “The Consul General at Shanghai (Josselyn) to the Secretary of State,”November 15,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1446.美國農業部也支持陶遜的意見，決定在草案申請的8名專家之外，增加1名農業推廣專家。(29)“The Acting Secretary of State to the Consul General at Shanghai (Josselyn),”December 21,1945,FRUS,1945,vol.7,p.1448.這反映出美國農業對于推廣工作的高度重視。

除來華農業專家人選問題外，鑒于國民政府將于1945年底還都南京，美國農業專家最好在農林部還都后來華，美國團員的來華時間因此受到兩國政府的關注。國民政府農林部所擬草案建議美方代表在1945年11月到次年2月間來訪，行政院后來要求將時間調整到1946年1月至4月。(30)《錢天鶴致鄒秉文函》,1945年11月7日，國民政府農林部檔案20-21-040-08。1946年1月16日，美國駐華大使館將微調后的中美農業技術合作方案草案正式提交美國國務院。2月14日，奉國務院指令，美國駐華大使館暫行代辦使事、使館參事施麥斯(Robert L. Smyth)照會國民政府外交部，轉達美國農業部對于中美農業技術合作方案的正式意見，基本同意農林部的各項建議。美國農業部的回復還顯示，雖然兩國農業部門一開始討論的長期合作計劃因國務院反對而大幅刪減，但農業部對長期合作持樂觀態度，針對農林部希望6名農特產方面的專家能夠在華工作較長時間的建議，農業部回復：“鑒于長期合作之可能，現正設法征募愿予留華之專家。”(31)《美國駐華大使館暫行代辦使事、使館參事施麥斯致外交部照會》,1946年2月14日，國民政府外交部檔案11-07-02-19-04-012,臺北“中研院”近史所檔案館藏。

在接下來擬訂合作團的組織目標時，美國農業部國外農業局對中美農業合作的范圍與長期性均表現出樂觀態度。1945年底，美國總統杜魯門(Harry S. Truman)在對華政策聲明中曾表示：“一旦中國走向和平統一，美國將向中國提供各種可能途徑的援助……以發展中國國內經濟。”國外農業局官員因而認為，未來中美農業合作的范圍應該會超出中國政府目前的請求，并且無論在官方授權還是經費方面，都會是長期的合作項目。(32)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1277.對于中美農業合作的前景，國外農業局官員應該不是盲目樂觀，在1945年8月29日國務院表明立場和原則之后，中美兩國的農業合作項目一直未脫離國務院的視線，對于與國務院的關系，國外農業局可謂相當重視，在其后來為合作團擬訂的工作流程中，特意強調美方團員到華后必須接受駐華大使的指導：“美代表于抵華后即須呈送報告于美大使館及大使，一切工作之目標及計劃皆須詳列說明，此后一切活動計劃及進度須隨時報告大使館，工作計劃如有變更之時亦應先事報告。”(33)《中美農林技術合作團美國組工作須知》,《美國農業參贊陶遜致周部長函》附件，1946年6月15日，國民政府農林部檔案20-21-040-10。國外農業局與以總統特使身份調停國共沖突的馬歇爾也保持了聯系(34)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1278.，因當時美國對華援助項目均須聽馬歇爾的意見(35)“The Counselor of Embassy in China (Smyth) to the Secretary of State,”February 14,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1275-1276.，國外農業局的樂觀態度某種程度上也是當時美國政府積極援助國民黨政權的反映。1946年初，國共兩黨達成停戰協議，在馬歇爾的調停下，不僅政治協商會議通過了政治民主化改革的內容，國共兩黨還就整軍達成協議，有望推進軍隊國家化，中國政局的這些變化不僅給中國民眾帶來“希望與憧憬”(36)汪朝光：《中國近代通史·第十卷·中國命運的決戰(1945—1949)》，南京：江蘇人民出版社，2009年，第34頁。，也使美國對國民黨政權抱有更積極的態度。

基于對中美農業合作前景的樂觀判斷，美國農業部國外農業局認為合作團項目非常重要，并將合作團的組織目標確定為以下三個方面：(一)對于中國農業建設計劃以及施行此計劃的機構提出意見，以供中國政府咨詢；(二)就中國農業建設計劃中中美可能合作的要點，向中美兩國政府提出建議，對于實行合作的方案、人事、設備以及組織等內容，也應擬具說明；(三)對于各項緊急問題的臨時措施提出意見，供中國政府參考。(37)《中美農林技術合作團美國組工作須知》，《美國農業參贊陶遜致周部長函》附件，1946年6月15日，國民政府農林部檔案20-21-040-10。針對第一個目標，國外農業局強調建立強有力的中央農業主管機構的重要性，要求合作團重視中國農業組織與行政管理體系的建設，要求派遣的農業研究專家必須特別善于組織、管理農業公共事務。對于派遣農業專家的人選，國外農業局還提出，作為一個長期性合作項目，不僅需要農業研究方面的建議，有關農業推廣、教育及其他相關學科的意見同樣非常必要。(38)“Mr.Leslie A.Wheeler to the Agricultural Attaché in China (Dawson),”March 27,1946,p.1277.國外農業局因此將美方代表團人選由8人增加到10人，去掉美國不擅長的茶葉領域的專家，增加農業化學、農業機械及農業推廣方面的專家各1名。與此同時，國外農業局建議合作團團員由此前的擬由農林部聘請，改由行政院聘請，以提高合作團的規格，使這場兩國農業主管部門間的合作，正式升格為兩國政府在農業領域的合作。(39)《外交部致美國駐華大使館照會》,1946年6月7日，國民政府外交部檔案11-07-02-19-04-012。

1946年6月7日，美國駐華大使館以節略形式正式通報國民政府外交部，美國農業部即將派遣農業代表團訪華，并對合作團的成員構成進行了說明。在該節略中，美方提醒中國農林部注意該團的聯合性，表示未來會成立中美兩國代表組成的聯合機構，再次顯示出此時美國有長期合作的想法。(40)《美國駐華大使館致外交部第212號節略》,1946年6月7日，國民政府外交部檔案11-07-02-19-04-012。中美農業技術合作團至此正式組成。美國農業部最終確定的合作團美方人選，包括8名團員和2名顧問，分別為團長赫濟生(C.B.Hutchison，加州大學農學院院長)，副團長穆懿爾，凱斯(H.C.M.Case，伊利諾伊大學農業經濟系主任)，卜凱(J.L.Buck，農業經濟專家，美國農業部國外農業局顧問)，許伯(C.J.Huber，繅絲工業專家、工程師)，白恩士(R.H.Burns，懷俄明大學羊毛系主任)，賽慈(C.E.Seitz，制茶機械改良專家、弗吉尼亞大學農業工程系教授)，柯忍(H.L.Crane，美國農業部植物工業局桐油專家)，以及顧問奈斯必(R.A.Nesbit，聯合國善后救濟總署漁業專家)和郝默爾(B.L.Hummel，聯合國善后救濟總署農業推廣專家)，隨團還有一名國外農業局秘書艾羅西小姐。中方相應派出13名團員，分別為：團長鄒秉文，副團長沈宗瀚，馬保之(兼任代表團中方秘書)，葛敬中(中國絲業公司總經理)，葉謙吉(農林部參事)，張乃鳳(中央農業實驗所土壤技正)，楊懋春(農林部農業推廣委員會技正)，羅萬森(中國農民銀行設計委員)，壽景偉(曾任中國茶業公司總經理)，吳留青(農林部上海經濟農場工程師)，許康祖(農林部羊毛改進所所長)，王以康(行政院善后救濟總署漁業組副組長)，賈偉良(中央農業實驗所桐油技正)。除上述正式團員外，農林部還聘請了中美雙方專業人員擔任合作團顧問，包括劉瑚(桐油)、林剛(桐油)、王士強(蠶絲)、吳覺農(茶葉)、李聯標(茶葉)、謝景升(經濟)、朱晉卿(經濟)及陶遜等人。(41)“The Acting Secretary of State to the Embassy in China,”June 18,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1281-1283；沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第9—10頁；《迎中美農業技術合作團》。從合作團的人員構成與后來合作團的工作來看，美方真正的負責人是時任美國農業部國外農業局遠東組主任的副團長穆懿爾，中方實際的負責人則是副團長沈宗瀚。(42)沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11頁。合作團未將美國更為擅長，對中國農產品出口創匯影響更大的棉花、大豆等作物納入合作團考察建議的范圍(43)根據當時中國農業專家的估計，戰后棉紡織品、絲及絲織品、茶葉、桐油、大豆及豆油五大農產品每年約可出口創匯5.05億美元，其中棉紡織品約2億美元，大豆及豆油約0.7億美元，兩者約占總的出口估值的一半。參見鄒秉文：《中國農業建設方案》(單行本)，第14頁。，尤其是國民政府農林部曾向美國提出派遣大豆加工專家的請求，反而在其不擅長的茶業領域，派出了農業工程專家，不能不令人猜測其有防止棉花、大豆成為中美競銷作物的可能，再次反映了美國對于此次合作有突出的農產品貿易方面的訴求。

三、合作團工作成果及后續合作停滯

1946年6月27日，美方團員抵達上海，合作團的工作正式啟動。經合作團全體團員會議決定，合作團分為六組，第一組為普通組，重點研究農業教育、科研、推廣、鄉村生活、農業經濟等問題，第二至第六組分別為桐油、蠶絲、羊毛、茶葉、漁業組，每組各負責一個專題項目。合作團先在京滬兩地聽取中國團員報告中國農業狀況，并與政府要員、農業專家以及教育界、商界、銀行界等各方代表會面，共同商討中國農業及與經濟有關的問題，至7月下旬分組奔赴各地進行實地考察。普通組人數最多，包括美方的赫濟生、穆懿爾、凱斯、卜凱、賽慈、郝默爾及艾羅西，中方則有沈宗瀚、葉謙吉、張乃鳳、楊懋春、吳留青、劉瑚等人。普通組曾到北平、天津、沈陽、長春、西安、成都、重慶、廣州、臺灣及杭州等地考察，參觀各處農學院、試驗場、產地市場、農會及合作社，對于灌溉、墾殖、各種農產品加工場所、各項農村用品的生產情形等也極為注意。該組曾深入農村，與農民團體、個別農民直接交談，并與熱心改進農業的人士討論農佃制度以及農村貸款等問題。漁業及外銷農產品組則分赴各產區，詳細考察該項農產品的生產、運銷、加工制造等情形。合作團各組的實地考察歷時約11周，所經之處，包括江蘇、浙江、河北、遼寧、吉林、綏遠、陜西、甘肅、寧夏、青海、四川、廣東、廣西、云南、臺灣等15省。10月，各組陸續回到南京，歷時5周，草擬、討論分組報告，最終形成合作團考察報告。11月中旬，合作團工作大體完成，美方團員陸續返回美國。(44)參見沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第11—18頁；《中美農業技術合作團報告書》，中美農業技術合作團，1946年11月，“緒言”。合作團報告書分別提交中美兩國政府，經兩國政府商定，于1947年2月22日同時予以公布。

合作團在華工作期間，國共內戰從東北延燒至中原大地，年初的和平不過是曇花一現。合作團深感內戰局勢下，一切建設事業都很難進行，其中尤以農業為最。除局勢動蕩外，合作團還發現中國農業存在不少結構性問題，如農民佃租太高，可能會產生惡果；農田面積太小，劃分太過零碎；農田水利、化學肥料、交通運輸等應該加以重視；中國為小農制，需要健全合作社和農貸機構；外銷物資應當改良品種，提高品質，減少花色，劃一標準等。(45)《中美農業技術合作團任務完成》，《中華農學會通訊》第66—70號合刊，1947年，第23頁。針對中國農業面臨的上述問題，合作團的報告書中對中國農業建設提出了10點建議：

1.注意建設化學肥料工廠，發展農田水利，改進作物、牲畜品種，防治病蟲害，增加建筑和燃料用林木生產。

2.采取緊急措施調整外匯匯率，降低農貸利率和運費，獎勵桐油、絲、茶、羊毛等外銷農產品的生產與輸出，恢復相關加工制造業。

3.著力謀劃大量供給低利農貸，改進若干區域租佃制度，實施土地測量、登記與報價，執行國民政府1946年頒布的土地法。

4.實行外銷及內銷農產品的標準、分級、檢驗、檢疫及市場管制等措施。

5.積極推進農村福利建設，發展國民教育、公共衛生、保健、交通、浚河、防洪等事業。

6.從上到下設立農業推廣機構，現有的農業推廣委員會，由農林部改組為中央農業推廣總局，并于區省縣內分別設置推廣機構。各分區內農學院和農事試驗場之間，由農林部與教育部合作，力求實現彼此之間的聯系。

7.在全國分設9個區，每區選擇1個中心地點，設立農學院、農事試驗場、農業推廣處、農業圖書館各1所，負責協調、指導該區內各省的農業教育、研究及推廣工作。關于區中心地點的選擇，擬定為南京、北平、長春、蘭州、武功、成都、武昌、廣州、臺北等9處。

8.在農林部內成立中央農業管制總局，并在全國設立16個分局。

9.將現有的中國農民銀行及中央合作金庫加以合并，成立國家農業銀行，以供給各種農業金融的需要。

10.控制人口，由社會部籌議適當辦法，運用政府力量，防止人口激增。(46)《中美農業技術合作團報告書》，“提要”第1—2頁。

合作團的上述建議，顯然是參照美國農業發展經驗開出的一份較為全面但也較為籠統的藥方，對于農業技術、農業金融、農產品運銷、農村合作、農村福利，以及農業教育、科研與推廣，都有涉及，對于農業行政管理體系的完善尤其加以注意，10條建議中約有一半涉及機構的設置，顯然有仿照美國農業部擴大國民政府農林部主管范圍和規模的意圖。由于美國的農業高度發達，這份報告書當然有其積極的一面，但是否適合當時的中國國情，當時輿論即多有批評與質疑。(47)藍夢九：《對于中美農業技術合作團向中國政府建議內容之檢討》，《民主論壇》(周刊)第1卷第10期，1947年，第7—8頁。民國時期，中國農業界有“技術學派”與“分配學派”的分野(48)陳意新：《美國學者對中國近代農業經濟的研究》，《中國經濟史研究》2001年第1期。，中美農業技術合作團無疑走的是“技術學派”的路子，雙方主事者都是農學專業出身，“技術學派”的代表人物卜凱此時作為美國農業部國外農業局顧問，也是該團專家之一，合作團的建議因此更多偏重經濟和技術層面。合作團報告書雖也涉及土地問題，但主要關注從農業經營角度出發的土地合理利用以及租佃制度改善，其中關于租佃制度改善，強調通過舉辦租佃契約登記達到改善業佃關系的目的，并通過健全的農業金融制度，扶持有能力的佃農成為自耕農，總體上仍屬經濟與技術層面，并不涉及地權的分配。(49)《中美農業技術合作團報告書》，“農業建設計劃概要”第17頁；“租佃制度”第1—9頁。當時輿論對于合作團的批評，大多正是出于理念上的根本分歧。批評者認為，農業技術落后只是中國農業落后的表象，更深層的原因是政治問題和土地問題，僅僅改良農業技術不能改變中國農業的狀況。尤其是國共內戰愈演愈烈，馬歇爾使華看似調停，實則偏向國民黨政權，合作團的政治立場顯然與美國整體對華政策立場一致，站在國民黨政權一邊，未觸及中國農業發展的政治與社會環境改革，有評論因此提出告誡：“如果內戰繼續，政局不開展，任何農業改革，都是非失敗不可的！”(50)李仁柳：《中美農業技術合作團的評價》，《中國建設》(月刊)第2卷第5期，1946年，第40—41頁。

針對輿論對中美農業技術合作團的批評，作為團員之一的中央農業實驗所桐油技正賈偉良曾有所回應，他指出與發達國家相比，當時中國的農業建設幾乎為零，只能撿“最要緊的事”先做，先從“中央”立場解決農業基本問題，調整中央行政、科研及推廣機構，以及處理其與省縣之間的配合等問題，更詳細的計劃則須在實踐中再行擬訂。(51)賈偉良：《讀〈評中美農業技術合作團報告書〉后》，《社會公論》第1卷第5期，1947年，第12—13頁。中美農業技術合作團報告書確實只是中美兩國農業合作的一項前期調查成果，對于中美兩國農業主管部門來說，一直強調的是后續的長期合作。美國農業部此前交給合作團的任務，除了為中國農業建設提供全面建議，還要具體說明中美農業合作應該努力的方向，并就合作方案、人事、設備及組織等細節性問題，擬具意見。然而，在合作團提交兩國政府的報告書中，針對后續中美農業合作，僅有一句話：“本團希望上述建議內若干事業，可為將來中美兩國農業合作之肇基。”(52)《中美農業技術合作團報告書》，“提要”第2頁。各分類報告中，僅有羊毛報告簡略提及兩國人才交流、優良牲畜交換、信息交換等具體合作內容。參見《中美農業技術合作團報告書》，“中國羊毛事業之發展”提要第3頁。

報告書對后續中美農業合作的含糊其詞，反映出美方對中美農業合作的態度發生了變化。中國內戰擴大，馬歇爾調停失敗，使美國援華態度趨向保守與不確定。由于內戰損耗，國民政府財政赤字日益嚴重，最終導致嚴重的通貨膨脹問題，原本對中國局勢和中國經濟發展前景相對樂觀的美國商界也改變了態度，在遠東，美國與菲律賓、印度等國的貿易關系得到更多重視，中美貿易的重要性大大降低。(53)康伯群：《戰后中美二國之貿易問題》，《銀行系刊》1948年第7期，第39—40頁。農業在戰時環境下無疑面臨更多直接間接的困難，中美兩國的農業合作計劃無論在外交層面還是經濟層面都遇到挑戰。

部分留華農業專家和農業部官員仍試圖使合作繼續。由于1946年7月上任的駐華大使司徒雷登(J.Leighton Stuart)是國民黨政權的支持者，在農業合作問題上，他們與駐華大使館取得一致立場。為了說服國務院，他們還配合司徒雷登的主張，將合作的出發點從經濟層面轉向政治層面。司徒雷登曾告訴合作團美方團長赫濟生，只要國民黨政權采取有效措施改善農村的狀況，就能根本解決國民黨政權當前的政治困難。赫濟生于是與農林部部長周詒春商議，選取合作團建議中一些易見成效的項目，包括農業金融、土地政策、租佃制度、農業推廣、化學肥料、水利建設六大類，制定實施計劃。由于合作團的建議多屬基礎性、一般性建議，上述項目的實施需要更具體的規劃意見，赫濟生于是建議美國政府小范圍派遣專家來華，幫助農林部開展農業建設。(54)“Dr.Claude B.Hutchison to the Ambassador in China (Stuart),”November 19,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1286-1287.陶遜更積極介入這些實施計劃的制定，幾乎立即從上海趕往南京，與沈宗瀚就此問題進行長時間討論。在提交大使館的備忘錄中，陶遜提到周詒春以及沈宗瀚的積極合作態度，并指出上述合作團建議的成功實踐，對未來中美兩國之間開展教育、經濟及其他相關領域的合作具有開創意義。鑒于美國政府對中國政局的關切，陶遜特別提到，農業推廣項目中有將無線電廣播應用到農村，借此向農民宣傳國民黨政權的農村工作的計劃。(55)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson) to the Ambassador in China (Stuart),”November 25,1946,pp.1288-1290.為進一步引起美國政府對農業合作項目的重視，駐華大使館和留華農業專家強調合作團報告書對土地問題的關注，穆懿爾、陶遜還曾和大使館以及赫濟生商議，建議美國政府派遣相關專家來華，赴國民黨軍隊奪取的原解放區調研土地問題，以便幫助美國政府了解中國共產黨的土改政策并制定相應的對策。對于這一建議，國務院和農業部在回函中表示原則接受，但以缺乏經費支持為由，不予推行。(56)“The Ambassador in China (Stuart) to the Secretary of State,”November 25,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1287.

作為合作的另一方，國民政府農林部對推動后續合作更加積極。正如陶遜向美國外交部門的報告所述，在赫濟生建議盡快落實合作團報告書所提有關農業建設項目后，農林部迅速做出反應，在陶遜赴南京與沈宗瀚會商前，沈即已就落實農業推廣問題擬訂暫行大綱，至于赫濟生的其他建議，因涉及農林部以外的其他部會，需要行政院召集各部門開會后才能決定。周詒春則直接致函美國農業部部長安德生(Clinton B. Anderson)，表達他將盡其所能實施合作團相關建議的決心。(57)“Memorandum by the Agricultural Attaché in China (Dawson) to the Ambassador in China (Stuart),”November 25,1946,FRUS,1946,vol.10,pp.1288-1289.農林部還透過外交部部長宋子文致函美國政府，對合作團美方專家的工作表示感謝，并希望將報告書的相關建議作為兩國進一步合作的基礎。(58)“The President of the Chinese Executive Yuan (Soong) to the Secretary of State,”December 18,1946,FRUS,1946,vol.10,p.1293.

1947年4月，國民黨政權為應付美國促其改革的要求，讓渡少數不重要部門給其他黨派，農林部部長由青年黨左舜生擔任。原部長周詒春為使中美農業合作項目能夠繼續，特地向左舜生做了說明與交接，表示初步實施計劃已由農林部草擬完成，正進一步征求美國駐華農業參贊陶遜的意見，并強調：“查原報告對于我國農業現況敘述甚詳，各項建議猶堪重視，實今后我國農業施政上可珍貴之參考資料，自應賡續與有關機關及美大使館農業參贊方面保持聯系，研討實施，以完成該團預期之任務。”(59)《周詒春致左舜生咨文》,1947年4月30日，國民政府農林部檔案20-21-040-09。左舜生就任后繼續著力推進該項工作，由農林部以合作團報告書為基礎，完成“中美農業技術合作草案”。(60)《中美農業技術合作草案摘要》,全國經濟委員會致農林部函附件，1947年8月21日，國民政府農林部檔案20-21-040-09。該草案由農林部提交行政院，并經行政院全國經濟委員會召集各有關部會商議，提出建議與意見。經行政院核準，該項合作方案中部分適合短期推行的內容，如農業推廣、農業研究、漁業研究、農業教育、土地測量等，被制成“民國三十七年度中美農業技術合作計劃方案”，并經行政院核定1948年度經費為法幣1800億元，配合糧棉增產研究等工作，分別進行。(61)《民國三十七年度中美農業技術合作計劃方案》,《經濟部參事廳、商業司、國際貿易司簽呈》附件，1947年12月24日，國民政府經濟部檔案18-28-01-009-02；《農林部主任秘書徐天從簽呈》,1948年1月26日，國民政府農林部檔案20-08-011-17。

國民政府農林部的上述努力，關注重點依然在農業內部，同時這些努力一直停留在紙面上，未能有實質的行動。更有甚者，受動蕩局勢的影響，戰后中國農業不僅未能如合作籌劃者所愿得到振興，反而每況愈下，在國際社會影響力進一步降低。(62)《聯合國糧農組織第三屆年會中國代表團報告書》，國民政府農林部檔案20-21-045-06。美國方面，總攬援外事務的國務院此時一方面對國民黨政權感到失望，另一方面忙于擬訂援助歐洲的計劃，對農林部的進一步合作意愿顯然并無興趣。受美國對國民黨政權的援助政策趨于消極的影響，美國農業部也未再做回應。沈宗瀚在1947年曾多次與赫濟生、穆懿爾聯系，催促美國農業部盡快實施合作團的相關建議，陶遜也多次向農業部發函催問，均無效果。(63)沈宗瀚：《晚年自述·沈宗瀚自述》，第21頁。戰后中美農業合作計劃陷入停滯。

四、結語

抗戰勝利前后，國民政府農林部在具有留美學農背景的農業專家主導下，與美國農業部商議合作事宜，希望借助美國的資金、技術，在學習美國農業發展經驗的基礎上，推動戰后中國農業邁向現代化。美國農業部出于開拓農產品外銷市場的迫切需求，以及對戰后中國市場的樂觀估計，對于合作也頗為積極。兩國農業主管部門很快商訂了一個為期10年的長期合作計劃，但在計劃即將付諸實施時，受到美國外交部門的干預，合作計劃被要求納入美國整體經濟援助計劃內考慮。由于當時尚無明確的經濟援華計劃，美國國務院僅批準了兩國農業主管部門提出的派遣農業專家來華考察的申請，至于后續長期合作，則未獲批準，但在當時的中美關系下，合作雙方對后續的長期合作都很樂觀。待中美農業技術合作團組成并完成對中國農業的考察之后，中國政局發生變化，內戰擴大，馬歇爾調停宣告失敗，合作團雖參照美國農業發展經驗，編制了一份有關中國戰后農業發展建議的報告書，但并未就原計劃的中美后續農業合作提供建議，顯示出中美農業合作計劃再次生變。合作團項目結束后，留華美國農業部官員和美國農業專家雖和國民政府農林部一起促請美國政府批準進一步合作的計劃，但美國外交部門和農業主管部門都未予回應，戰后中美兩國官方層面的農業合作嘗試至此夭折。

戰后中美兩國的農業合作嘗試，從農業視角呈現了戰后中美兩國經濟關系由熱趨冷的過程。在此過程中，美國農業部門為開拓農產品外銷市場，表現出強烈的擴張性，但這種擴張性受到戰后日漸強勢的美國外交部門的干預與管控，不得不受制于美國整體的對華政策。中美兩國農業主管部門主導的這次合作嘗試，集中反映了抗戰以來民國農政界對美式農業現代化道路的追求，但這一農業現代化路線過于依賴美國的資金、技術支持，不僅受制于美國農業部門的擴張需求，還受制于美國的對華政策，注定困難重重，很難實現。與此同時，在一心打內戰、無力關注民生的國民黨政權統治下，這種脫離政治與社會環境變革的“技術路線”也顯然難以走通，最典型的例子是，1947年，國民黨政權為爭取美援，進行所謂的政府改革，主張中美農業合作的留美農業專家們首當其沖，被排除出農林部領導崗位，這對滿懷美式農業現代化理想的農業專家們來說，無疑頗感無力與悲哀。