基礎教育領域腐敗問題治理優化路徑之探索

■ 華中師范大學法學院 劉 鑫

科教興國戰略的實施使中小學教育事業得到快速發展,人們的思想道德素質和科學文化素質得到普遍提高。但近些年公辦教育系統的腐敗現象呈多發高發態勢,影響著教育質量的提高和社會和諧穩定。隨著監察體制改革的不斷深入,如何實現國家監察在基礎教育系統的覆蓋便是紀檢監察機關面對新形勢、新問題而需做出的新探索。

1 基礎教育領域監察之困境

基礎教育領域腐敗問題處于監察領域的“神經末梢”,其中有蘊含著巨大的利益因素。即使是在懲治腐敗高壓態勢的今天,依然有不少人頂風作案。而基礎教育領域的監察模式在實踐中也尚未形成定論,也造成了基礎教育領域監察工作存在困境。具體而言,基礎教育領域的監察活動卻面臨如下困境。

1.1 監察模式混亂

基礎教育領域的監察模式呈現出學校內部紀檢小組,教育局監察監察室以及地方監察委員會三者共治的局面。具體而言,學校內部紀檢小組由負責紀律監督的校領導組成,主要負責校內黨員紀律方面的檢查與監督。教育局監察室主要負責協助上級紀檢監察機關承辦案件,師德師風建設以及負責治理教育亂收費等現象。地方監察委員會則依據《監察法》《監察法實施條例》的授權,對于學校管理人員的違紀違法乃至犯罪行為進行監督。三者在表面上看似相互分工,相互配合,但實際上卻存在職能的交叉與重合,以至于一些領域出現監督缺位的現象。例如,校內紀檢小組僅僅對學校黨員的腐敗行為做出紀律層面的監察,但腐敗行為卻不僅僅是違反紀律,更是越過了法律的紅線。其法律問題該如何得到解決?監察委員會是否有權對僅具備黨員身份但不具備國家公職人員身份的上述人員進行法律層面的處置?在監察體制改革后教育局監察室哪些事項該協助監察委員會,哪些事項又需要自己處理?此類問題均未得到相關規范性文件的進一步回答。

1.2 紀檢監察機關擔當責任意識不強

紀檢監察機關在基礎教育領域的監督上存在擔當勇氣不足,不敢或不愿監督的問題。一方面,由于基礎教育領域的相關管理人員大多是自己熟人孩子乃至自己孩子所在學校的校領導,受熟人社會的影響,往往不會也不愿意對上述人群進行監督；另一方面,紀檢監察機關在觀念上仍然認為基礎教育領域的腐敗問題由校內自行解決或者交給教育局監察室進行處理,沒有意識到自身的監督責任。

1.3 監督方式單一,執行力度不足

習近平總書記在黨的十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話時強調:“要把黨委(黨組)全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等結合起來、融為一體。”但在實踐中,不管是地方紀檢監察干部還是校內的紀檢小組都難以找到有效抓手,大部分還是采用專項檢查、文件備案等傳統的監督方式,在監督執紀手段上,還是以傳統的談話核實、查閱資料等方式為主。另外,相關部門在監督職能的發揮上較為薄弱,日常監督有待進一步做實做細。

2 基礎教育領域腐敗問題治理路徑之基礎

基礎教育領域存在的腐敗現狀及監督模式存在的困境表明,確有必要對基礎教育領域的腐敗治理模式進行優化。針對這一問題,監察機關、教育局監察室以及學校紀檢小組可以合并辦公,并結合《監察法》所規定的派駐監察機關制度,地方監察委員會可以向基礎教育系統派駐監察機構,將原本的三股監察力量集中到一處,從而實現在基礎教育領域“集中統一,權威高效”的監督模式。

2.1 制度基礎

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央堅定不移推進全面從嚴治黨,深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭,嚴肅黨內政治生活,強化黨內監督。《憲法》第五次修改后,國家監察委員會正式成立,將原本分散的監督力量進行整合,逐漸形成了“集中統一,權威高效”的監察模式。在這一大背景下,面對基礎教育領域的腐敗問題時同樣也應當以“零容忍”的態度將腐敗問題連根拔起。所以,向基礎教育系統派駐監察機構,是在新形勢下治理基礎教育領域腐敗問題的一大創新,是全面深化監察體制改革的一大重要組成部分。

2.2 法律基礎

《監察法》賦予監察機關可以管理公共事務的組織和單位派駐監察機構的權力在法律層面上肯定了向基礎教育系統派駐監察機構的正當性。基礎教育系統涉及國家教育資源,其中的公職人員更是直接管理著國家教育事業。所以,向基礎教育系統派駐監察機構,既是實現“實現國家監察全面覆蓋,深入開展反腐敗工作”這一目標的具體措施,更是在法律授權下依法進行深入打擊腐敗問題的重要舉措。

2.3 現實基礎

教育在促進社會文化、經濟發展方面具有不可替代的作用。文化、科學知識的傳播、整理、保存和創造；滿足社會各方面建設和發展需要的人才的培養；全體國民思想、文化、道德水平的整體提高等,都必須通過教育來實現。教育腐敗不僅使得教育本身背離其初衷,讓教育淪為金錢的工具,更是會直接作用于“三觀”尚未定型的學生,這樣一來無疑會使整個社會停滯不前,乃至倒退。如果對于教育腐敗問題不從根源上進行解決,其危害的不僅僅是社會公平,更在于整個國家前途與希望。因此,解決基礎教育領域的腐敗問題刻不容緩,其責任需要有人來承擔。

3 基礎教育領域監督模式優化之具體構想

向基層教育系統派駐監察機構在理論上已具備可行性,在進行具體實施過程中,則應當把握好監察機構與教育局監察室、學校黨內紀檢小組在何種程度上進行合并,其職能究竟該如何分配,以及機構內部的轉化機制等方面的問題。

3.1 整合基礎教育領域反腐敗力量

面對基礎教育領域的腐敗問題,首先應當將基礎教育領域的監督力量進行整合,從而形成“集中統一,權威高效”的基礎教育監察體系。具體而言,地方監察機關可以向基礎教育系統派駐的監察機構,并與教育局監察室進行合并辦公,形成以監察機構為主,教育局監察室為輔的監督模式。需要說明的是,在組織上二者互不交叉,仍然隸屬于原單位；在治理腐敗問題的過程中,則嚴格按照《監察法》所規定的及相關規范性文件的規定,以監察機構為主,教育局監察室為輔、校內紀檢小組進行調查。這樣一來,原本分散于不同戰線的三處治理基礎教育領域腐敗問題的機關便形成一股合力,能夠有效地針對腐敗問題進行對癥下藥。

3.2 協調各部分的職能范圍

整合后所面臨的最大問題在于如何處理好各部分的職能問題。在此之前,由于各部門均有一部分針對基礎教育領域的監督問題,若不將其職能進行明確的劃分,則很容易形成相互推諉的情況。對此,在相關部門進行整合時應設立專門的線索處置部門。面對舉報線索,線索處置部門應當進行初步核查,并根據線索中所涉及人員的身份進行劃分:若涉及國家公職人員,則交由監察機構進行立案調查,校內紀檢小組應當在調查的過程中予以配合。由于我國公職人員百分之九十以上均為黨員,并未違紀行為與違法行為本身存在一定程度的競合,因此校內紀檢小組完全有權力對相關事宜進行調查；若當事人僅僅具有教師身份而不具備國家公職人員的身份,則交由教育局監察室,對其實施業內紀律處罰。

3.3 構建對外公開機制

教育是最長遠的民生,監察機構所收到的舉報線索都是人民最迫切的,最根本的問題反映。因此,將收到線索的處理結果進行公布是對人民關切問題的回應,是在切實保障人民當家作主的地位。對于無辜地被舉報者來說處置結果的公開同樣也是證明其清白的有力渠道。若無對外公布其處置結果,那么他們身份的廉潔性便無法證實。這不僅無辜者的正當權利遭到侵害,更讓監察制度本身失去了意義。最后,構建對外公開機制是讓監督者得到監督的有力途徑。陽光是最好的防腐劑,任何一個權力都需要公開運行才能保障其運行的規范,構建對外公開機制保障了公眾的知情權,讓反腐敗的工作同樣也能夠得到監督,從而真正達到反腐倡廉工作的初衷而非讓其淪為滋生腐敗的又一溫床。

4 結語

在全面推進反腐敗工作的進程中,我們看到了腐敗問題得到明顯且有效的治理。但是,基礎教育領域滋生腐敗問題的成因相當復雜,而相關法規亦沒有明確的規定,這就導致其治理的主體和治理思路十分混亂。而監察委員會及相關部門具有紀檢監察權力的組織處于基礎教育領域腐敗問題的主體地位,通過對其機構的整合和職權的劃分,意在從頂層設計層面來解決相關的腐敗問題。當然,教育腐敗問題絕不僅僅是制度問題,亦是思想層面的問題。因此,只有一手抓制度構建,一手抓思想道德建設,才能真正解決好基礎教育領域的腐敗問題,讓教育回歸其本質與初衷。