全面實施預算績效管理存在的問題及對策

李長新 濱州市財政績效評價中心

近年來，隨著我國財政預算體制改革的不斷推進，國家出臺了一系列關于深化預算管理的政策制度。要管好、用好財政資金，保證納稅人的錢用到實處、產生實效，行政事業單位預算績效管理越來越重要。隨著國家實施減稅降費的政策，財政各項收入增速放緩，資金供需之間矛盾增大。各級行政事業應充分考慮到承擔的政府職能及社會服務責任，加強預算績效管理，落實國家財政政策，要把有限的財政資金發揮出最大的效益。預算績效管理制度的出臺與實施，強化了從中央到地方各級政府，再到各級部門，最后到各個預算單位的預算支出責任，加強財政資源的合理配置，推動預算管理制度不斷完善。

一、預算績效管理概述及意義

預算績效管理是指預算資金取得的成果，是政府確定支出的方向，執行方案所需的資源，同時，預算執行管理是政府管理的重要組成部分，是一種注重成果的預算管理模式，包括五個組成部分：活動目標管理、應用程序管理、績效評估過程管理、績效監控管理、績效評估結果反饋，預算執行管理制度的實施應與預算編制結合在一起，預算執行和預算監督是預算管理的兩方面，基于有針對性地編制預算、監測預算執行情況、評估預算執行情況、反饋評估結果。預算績效管理可以不斷提高公共部門的服務質量，也可以提高公共部門的服務效率。

二、行政事業單位實施預算績效管理的重要性

（一）有助于提升單位決策的科學性

行政事業單位都需要進行預算編制，開展該項工作之前先要了解各項政策，這樣才能確保預算編制的準確性和有效性。對于重要項目，單位進行決策之前需要進行預算績效評估，這樣單位就可以對各種意見進行了解，還可以降低決策失誤的出現概率，事業單位也能獲得更好的發展。

（二）有助于對財政支出結構進行優化，減輕預算收支矛盾

行政事業單位都是由國家財政撥款的，為了獲得更多的財政撥款一些事業單位就會對預算編制進行弄虛作假，而預算績效管理的實行使得事業單位需要進行資金使用效益考核，還要對資金利用率進行審核，這樣事業單位就不能再對預算編制進行弄虛作假，國家財政收支結構也會變得更加合理。另外，隨著問責機制的實施，各級行政事業單位進行預算編制時對于預期績效比較差的項目就不會再添加到預算編制當中，對于發展前景不明確的項目也不會添加到其中，這樣單位預算收支就不會產生太大差距。

（三）有助于行政事業單位履職能力的增強

預算績效管理不是一個部門的責任，需要單位所有員工都參與進來，不管是預算編制還是實施過程都需要各個部門的配合，至于之后的監督環節更是需要工作人員的配合，這樣就可以形成一個嚴密的閉環式系統。另外，預算績效評測工作的實施還可以促使單位內部管理水平實現提升，預算績效管理存在的不足也能因此得到彌補，單位履職能力將會變得更好。

三、當前行政事業單位績效管理存在的問題

（一）績效目標設定不全面、不具體

財務工作者沒有業務部門的積極參與和專業指導，為了完成預算績效方案，在目標設定上是籠統的，在指標設定上是粗放的、抽象的。各種指標包括產出指標、效益指標、滿意度指標，其中產出指標包括成本指標、時效指標、數量指標、質量指標等二級指標；效益指標包括經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、效果指標、可持續發展、可持續影響等二級指標；滿意度指標包括服務對象滿意度等。而三級指標更是需要針對不同的業務進行專門設定。

面對多維度績效指標，只能從中選擇能夠輕易達成的一般性指標，從而導致績效目標設定不全面、不具體。由于選用簡單能達成的指標，評價時也就是達成目標的簡單評價，并未能針對特定需要而設定明確目標，細分指標，也沒有認真評價各項指標的執行情況，從而發揮績效評價作用。

（二）缺乏以科學為基礎的預算執行情況評估指標

科學合理的預算執行情況評估指標是行政事業單位實施預算執行管理的基礎，但由于預算執行管理進行的時間比較短，預算執行管理信息系統尚未建立，信息共享在管理過程中存在困難，現有的績效指標沒有充分反映本單位的預算管理情況，一些行政事業單位缺乏科學的預算執行情況評價指標，導致對預算執行情況評價結果的歪曲。

（三）預算編制環節不合理

預算編制是整個預算管理的起點，預算編制直接影響后續預算的執行、預算績效評價等一系列活動的有效進行，但是當前存在一些問題，主要體現在：預算編制與本單位的資產管理沒有銜接，本單位的房產、設備長期閑置，設備的配置數量、配置標準超標，預算編制時這些單位繼續申請財政經費購置設備設施。另外，一些行政事業單位仍然存在要項目、爭資金的做法，多報預算，導致到年底用不完而形成存量資金。預算項目缺乏科學性、合理性，使財政資金的使用效益難以體現優化的特征。

（四）內部控制制度不健全

內部控制制度不健全是制約行政事業單位內控建設有序發展的關鍵因素，也是許多行政事業單位存在的問題。尤其是部分單位的財務管理制度缺失，制度體系沒有定期總結和修訂，缺乏完善的績效考核體系。行政事業單位缺少內控制度的約束，導致在預算執行中，相關人員對風險識別判斷不清，主要風險點分析不透徹，沒有覆蓋到經濟活動所涉及的各項業務和事項，各種經濟活動環節中可能會滋生不同的風險隱患，這樣不僅弱化行政事業單位的管理效能，而且易形成違規現象，影響預算執行效果，對行政事業單位健康發展十分不利。

四、行政事業單位預算績效管理工作的改進建議

（一）增強預算績效管理意識

行政事業單位要強化全員的預算績效管理意識，必須要讓單位管理人員從思想上轉變對預算績效管理工作的看法，意識到這項工作的重要性，從而發揮帶頭作用。在高度重視這項工作的同時，行政事業單位應該廣泛宣傳預算績效管理的理念、作用，定期組織本單位管理者和各部門相關負責人、關鍵崗位人員，對預算績效管理的政策進行解讀和相關業務知識培訓，樹立正確績效觀，強化預算為民的理念，突出績效責任，領會內涵，查找差距，結合單位現狀制定相應的預算績效管理制度，帶領全員積極投身公共事業建設。

（二）科學合理設置預算績效指標

通過加強對預算績效管理的認識，行政事業單位要根據本單位的職責、事業發展規劃及年度重點工作計劃來制定績效目標，充分了解績效指標體系及績效評價結果之間的關聯性。各部門業務項目與部門職責息息相關，健全財務部門和業務部門之間的工作協同機制，梳理、分析和提煉核心績效指標，聚焦履職盡責和履職效果。

行政事業單位預算績效指標是績效目標的量化和細化描述，必須因地制宜，根據本單位所處行業的特征、地區因素及服務對象的類別，突出行政事業單位以提高公共服務質量為目標，注重績效指標的相關性與全面性，明確各指標的考核標準、考核方法，將指標分解到相應的責任部門中，然后用定量和定性相結合的方法將指標細化完善。比如，可以通過專業崗位員工訪談調查、行業標準、歷史數據水平及本單位預算定額標準進行綜合考量，確定標準，從而使預算績效指標可衡量，更具有說服力。

（三）構建完善的績效管理體系

預算績效管理體系有著重要作用，其是預算績效管理工作中不可缺少的內容。行政事業單位要想構建完善的績效管理體系需要從以下幾方面著手：第一，對自身組織框架進行優化，這需要先了解現在的組織框架有什么缺陷，這樣才能進行針對性優化。其次還要了解單位預算管理職責是怎樣分配的，各部門都需要肩負哪些職責，這樣才能建立一個科學合理的預算績效管理框架體系。最后還要引導單位各部門進行合作，從而使得單位預算績效管理取得更好效果。第二，對預算流程進行改進，這需要先制定合理的預算績效目標，還要將預算績效管理職責落實到各個部門和工作人員身上，使得他們可以積極投入到預算績效管理當中，該項工作將會得到更好落實，提高社會效益。第三，各單位需要通過將預算績效目標和單位業務職能進行聯合來構建共同服務標準數據庫，還要根據集中支付模式設立相關制度，設計合理操作流程，將經濟管理責任分配到具體工作人員身上。此外，單位還要充分發揮管理會計作用，引導其加入成本控制當中，還可以讓其加入預算管理當中，這樣就可以更有效地發揮其具有的前瞻性作用，為預算績效管理的順利實施提供信息參考。第四，加大預算績效管理監督力度，同時還要制定交流溝通制度，以此來加強各部門之間的溝通合作，為各部門更好地完成預算目標提供助力，為實現各部門預算控制奠定良好基礎。另外，還要加大對預算編制監督力度，對于預算執行也要進行嚴格監督，這樣單位的預算績效管理才能獲得更理想效果。例如，水利部2012年成立了專門負責研究協調解決績效管理問題的預算管理領導小組。水利部黨組高度重視預算績效管理工作，多次召開會議研究部署部門預算績效管理重點工作，并在會議上明確提出要強化資金監管、確保資金安全、對財政資金使用績效進行提升的要求，最終達到了建立完善覆蓋所有財政資金、貫穿財務運行全過程的監管和協調機制的目的。

（四）對預算執行精細化的管理

實施精細預算管理，在預算管理中充分運用先進的科學管理技術，在實踐中不斷優化預算管理流程，做好預算單位與財政部門之間的信息、數據傳輸工作，為確保各部門之間的快速、高效有機銜接，使預算指標從預測、上報、審批到發布、分解、執行、反饋等環節緊密結合，從而提高工作質量和效率。在實際方面應避免與預算脫節，實際工作應完全按照預算進行，細化單位具體業務預算執行情況，真正實現單位預算執行，充分考慮未來的轉變以及有些不可預見的情況。因此，預算單位還應完善相關應急管理機制，為確保各環節的互動，充分發揮財政預算管理的積極作用。

（五）加強內部控制建設

行政事業單位通過強化內部監督，充分發揮內審機構的內審職能，合理設崗，建立內部管理的激勵約束機制，將內部控制制度建設和預算執行情況納入績效考核體系，涵蓋本單位所有部門和崗位，以及整個操作規程和管理過程，強化風險識別，制定風險應對措施。

行政事業單位內部要樹立起績效觀念和責任意識，規范使用資金、資產，特別是要關注資金、資產的使用效果和產生的效益，將單位的日常評價與重點監督、內部分析與外部評價相結合，建立資金、資產使用的跟蹤問效和責任追究機制。行政事業單位對資金、資產在使用過程中存在不合理或效益不高甚至浪費的問題，要第一時間進行處理，同時對單位主要負責人及其他責任人進行績效問責。通過不斷改進行政事業單位內部控制管理體系，提升預算績效管理水平。

（六）培養更多的預算績效管理人才

預算績效管理工作的開展離不開人才的支持，但是現在很多行政事業單位都沒有充足的人才，所以就要加強人才培養力度。第一，事業單位需要從多個途徑引進人才，同時還要對預算績效管理人才選拔標準進行適當提升，如，以合作的方式進行人才引入，另外，選拔人才時一定要注意對他們的實踐能力和工作經驗進行考察，對于他們的專業能力也不能忽視，學歷水平也要進行嚴格檢查，這樣才能招到專業匹配、能力出眾的人才。第二，大力開展預算績效管理人才培訓工作，通過對在職員工進行培訓來對他們的各方面能力進行增強，同時培訓還可以擴大到所有工作人員，通過培訓幫助他們全面了解預算績效管理工作，認識到該項工作的重要性，這樣他們才能積極配合該項工作。

五、結論

行政事業單位使用資金的效率和效力與預算執行的管理水平密不可分，而將績效考核制度納入總體預算管理體系，有利于提高預算的科學性、規范性和有效性，加強績效考核指標的完整性和具體性并進一步改進業績管理，同時，將以前的“資金再分配”模式改為“資金預算和業績管理”，有助于改進提高公共資金使用的透明度和公開性，提高公共部門工作及其效率。