關于行政事業單位全面預算管理的分析

郭福萍 鞍山市千山區財政事業發展中心

我國政府把預算以法律的形式進行約束，可見國家對預算的重視程度，1995年《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國預算法實施條例》開始實施，并于2015年、2018年、2020年多次修改修訂。《預算法》的實施為行政事業單位財務管理指明了方向，《預算法》第四條規定政府的全部收入和支出都應當納入預算。怎樣才能有效地把全部收入和支出納入預算呢？這就要求我們對預算管理進行更深入的思考。

預算是行政事業單位對于下一預算期的全部收入和支出的提前謀劃。《預算法》的實施要求行政事業單位應當進行全面預算管理。

一、行政事業單位全面預算管理的內涵

預算管理體現行政事業單位落實國家政策情況和單位發展戰略，反映單位的業務活動范圍和方向，是改進單位管理運行機制和提高治理效能的重要手段。全面預算管理主要有以下三層含義：

（一）預算理念全員參與

全面預算管理應當全員參與，預算管理是對財政資金的使用管理，行政事業單位每位員工執行公務時，都在使用財政資金，所以預算管理是大家的共同職責，它不只是領導和個別人的工作，它是全體員工的權利和義務，每個人都應積極參與進來，全員樹立預算理念，積極參與預算的編制與實施。

（二）業務范圍全覆蓋

全面預算管理應涵蓋單位所有的業務活動和履職方向，《預算法》規定單位所有的收入和支出均應納入預算管理。單位所有的收支活動不僅包含日常的業務活動，還包含了日常業務之外的一切項目活動，全面預算管理要實行橫向到邊，縱向到底的管理模式，不留死角，全面覆蓋。

（三）管理流程全程跟蹤

全面預算管理始于預算編制、匯總和審批，終于監督和考評，中間包括執行、控制、調整等環節，全面預算管理要全過程跟蹤，不能遺漏任何環節，任何環節出現問題都關系到全面預算管理質量的好壞，影響預算目標的實現。

二、行政事業單位實施全面預算管理的重要性

常言道，凡事預則立，不預則廢。行政事業單位預算是按照一定的法律程序編制和執行的年度財政收支計劃，是對財政性資金使用的管理活動。

（一）計劃當年的收入與支出，指導決策方向

通過編制全面預算行政事業單位可以將單位的總體目標細化分解為一項項具體的工作目標和行動計劃，然后確立預期的收入來源，費用預期，以及未來的發展趨勢。遵循量入為出的原則，按照收入來源的渠道和方式進行資源配置、合理使用。管理層要全視角全方位思考，細化量化收入支出指標，層層落實到具體部門、具體項目，以預算引導責任主體專注執行，最終實現整體目標。

（二）促進各部門溝通與協調，保證行動一致

通過編制全面預算能夠促進組織內部的溝通，在行政事業單位總體目標細化分解的過程中，上下級，部門之間需相互溝通各自的計劃和需求，并及時分析評估相互之間的計劃和需求關系，根據相互影響程度，相互理解、互相配合、協調一致地完成目標分解，從而合理配置預算資金，避免資金、資源的不足和浪費，實現資源價值的最大化，提升行政事業單位工作成效。

（三）加強內部控制，監督執行過程

全面預算管理為內部控制奠定了堅實的基礎。行政事業單位積極有效開展全面預算管理不僅可以提高工作效率，而且還可以保障其發展的穩定性，讓其在我國社會的發展中占據越來越重要的位置。

全面預算管理是一種全方位、全過程的動態管理模式，規范整個資金活動全過程，可以實時監督和管控預算的具體執行情況，及時發現問題、解決問題，以此來了解預算目標的完成度，并確保經濟業務的收支符合預算法及相關財務管理制度規定。并且《預算法》規定預決算需雙公開，接受廣大民眾的監督，顯著降低了違規違紀行為的發生。

（四）為績效考核與評價提供參考依據

全面預算管理編制階段已將目標層層分解，細化量化到具體部門、具體項目甚至具體員工，通過預算執行，輔以適當的監督控制，定期不定期地進行預算分析，將預算執行結果與當初的預算目標進行綜合比較，可以考核管理者的預算執行情況。依據考核結果對管理者進行獎勵，從而激發他們的主觀能動性。

三、目前行政事業單位全面預算管理中存在的問題

（一）思想意識薄弱，對預算編制工作重視程度不夠

行政事業單位資金主要來源于財政性撥款，為確保財政資金的安全高效使用，需要管理人員具有較高的預算管理理念與內部控制意識。可是實際情況是管理者缺乏相應的財務管理知識及相關的責任意識，對預算管理環節的整體性和重要性認識不足，預算管理工作往往僅由報賬員完成，主觀地認為需要錢時讓報賬員到財政去申請即可，沒有給予預算足夠的重視，沒有把財務和業務緊密聯系起來，沒有做到全員參與、全面覆蓋，導致預算編制不系統、不科學、不深入、不全面。尤其是當內外部環境和政策變化時，不利于行政事業單位的管理和發展，很難保證管理目標的實現。

（二）預算編制不到位、缺少支持材料

1.部門預算實行“一個部門一本預算”行政事業單位實行的財政集中支付，所以各單位沒有配置會計人員，只配有一名報賬員。各預算單位預算編制基本都是由報賬員來完成，由于很多單位的報賬員本身沒有財務知識背景，同時還可能身兼數職，加之部分報賬員業務能力不強，沒有經過專業培訓，不能把握預算管理的作用、掌握預算編制方法，通常是機械地、生搬硬套地完成預算編制，沒有與自己單位的實際情況相結合。

2.預算單位在預算編制時只編制支出預算，沒有編制收入預算，本級財政以支定收，即只編制了本級財政的收入預算，實際收到本級財政之外的款項時只計入往來款，不計收入，使用該資金時也沒有列支出，導致少記本年度收支，且當使用該資金形成固定資產時導致會計記賬出現權責不匹配或需調整預算的現象。

3.支出預算編制質量低，項目支出列在基本支出功能科目中，項目功能科目中列人員經費，基本功能科目使用混亂，經濟科目用錯情況時有發生，導致經常調整科目或用錯科目，有些部門沒有提前與財務部門溝通，使用資金時才要求調整、追加，導致預算與實際執行差距較大。項目支出預算是圍繞“項目”編制的支出計劃，項目支出具有專項性，很多項目支出編制缺少相關支持材料，甚至有的項目之間交叉，沒有明確的界限。

4.編制方法不科學，基層大部分單位始終沿用增量預算法編制預算，多以上一年數據為準小幅度增減。未立足單位實際，重新研究項目、人員配置等，預算準確性、合理性欠佳，容易出現資金浪費現象。

（三）預算執行力度不足

大多數基層行政單位預算管理理念較弱，只是簡單地進行收支核算，缺乏對資金使用的控制和對預算執行情況的分析，不能合理安排預算資金使用進度，導致年末突擊性的支付現象。此外，基層單位在項目結算以后沒有分析、評價與預算相關的資產報表、會計資料等信息，難以為今后編制預算提供良好的參考依據。

（四）預算調整太隨意、缺少監督與控制制度

由于財務人員能力有限，會出現預算編制出錯或少編漏編預算，在實際發生業務時，沒有資金額度，只能通過預算調整來解決，加之管理部門控制不嚴，財政業務部門參與度小，沒有給預算單位足夠的專業支持，導致經常性地發生預算調整，給財務核算增加負擔。對預算的調整、預算與決算的差異分析評價機制缺位，預算執行中監督機制不完善，預算執行調整過多、剛性不足。

四、對行政事業單位全面預算管理的幾點建議

（一）提高思想認識，重視全面預算管理工作

政府財政部門應大力宣傳國家《預算法》，要求行政事業單位嚴格按照國家發布的《預算法》加強全面預算管理。行政事業單位管理人員應主動學習，不斷提高思想認識，樹立全面預算管理理念，應當在《預算法》的指引下，將全面預算管理工作重視起來，保證全面預算的全面性和專業性。同時全面預算管理又是單位內部控制的基礎，只有基礎牢固才能保障內部控制發揮作用，才能從制度層面保障單位總體目標的實現。全面預算管理開始于預算編制，成敗于預算編制，萬丈高樓平地起，全面預算管理這座高樓的地基就是預算編制。要從單位的總體發展目標出發，溝通協調各業務部門，將總體目標層層分解，將目標分解到各個部門，甚至分解到具體的員工，這樣人人頭上有指標，保證預算編制全員參與，覆蓋單位全部業務，再加上運用科學的編制方法，編制本單位的全部收入和支出，應恪守收支平衡原則。待預算批復后，將預算分配到各個部門去執行，定期輔以適當的監督。

（二）加強制度建設，健全全面預算管理體系

行政事業單位為切實做好全面預算管理工作，首先應當建立健全全面預算管理制度，構建行政事業單位的全面預算管理體系，制度的建立是實行全面預算管理的保障，單位要根據國家的最新政策不斷優化和完善全面預算管理的相關制度，與時俱進，確保用最先進的理念和方法，科學高效的開展全面預算管理工作。不斷提高全面預算管理質量，確保全面預算管理健康有序地發展，為行政事業單位的業務開展和目標實現打下堅實而牢固的基礎。

（三）重視預算編制，提高全面預算編制質量

如前文所述，全面預算管理始于預算編制，成敗于預算編制，預算編制的重要性不言而喻，應當給予足夠的重視。高質量的預算編制是提高行政單位預算管理水平及工作效率的保障。

預算編制應在對單位的整體情況進行綜合全面了解的基礎上，結合單位長期戰略規劃及發展目標，收集、分析相關資料信息，形成完整的預算編制決策信息。首先與領導溝通預算年度的工作安排，把握好預算工作全面性要求；其次做好與業務部門的溝通協調，各業務部門要確定單位發展的重點項目領域，對項目支出進行深入的論證與分析，全面考慮項目成本及預算期間的支出。按照重要性原則排序，在確保單位日常管理基本支出的基礎上，按重要程度安排項目使用資金。實際工作中應結合本單位的具體業務及發展目標，選擇適宜的預算編制方式，可以同時使用多種預算方法，從而保證預算編制科學性和合理性，提高財政資金的使用效率。

（四）強化監督評價，提高全面預算管理效果

全面預算管理中預算編制是基礎，預算監督與評價則是保障。加強全面預算管理監督必須制定相應的內部監管機制，應充分調動審計、業務主管等部門參與到預算執行及資金使用的監督工作中來，利用不相容崗位相互分離、審批控制等風險控制方法對單位預算資金在各個使用環節進行全面監督和全方位管控，通過全過程的監督控制，保障執行預算過程中資金使用的規范性、合理性。

花錢必有效，無效必問責。要建立健全預算資金執行效率考核評價機制，實行職位責任制，將預算執行相關責任切實落實到職責主體，定期或不定期對各責任主體職能部門的預算執行進行檢查、監督、評價。通過對預算資金下達到各個項目后的執行使用效率進行監督考核，考核評價環節的缺失使得監督工作蒼白無力。只有監督、考核與評價形成體系，才能調動員工的主動性和積極性。從而自覺的在工作中進行自我監督，自我考核與評價，時刻按照既定目標要求自己，從而保證單位整體目標的實現。

（五）提高素質建設，造就一支高素質的財務人才隊伍

國家法律法規的出臺規范了預算管理工作。科技的迅猛發展帶動信息技術進入到生產、生活的方方面面，新技術、新方法、新政策、新理念不斷沖擊著財務管理工作，所以對高素質財務管理人才的需求也更強烈。又由于財務工作的特殊性，所以財務人員的綜合素質亟待提高。首先要加強對財務人員的思想政治教育、職業道德教育和法制教育，建設一支思想端正，政治可靠的隊伍。其次要加強對財務人員的業務能力培養，加大培養和培訓力度，定期組織相關人員交流學習，學習最新法律法規和信息技術，互相分享先進經驗。同時還要學習業務方面的專業知識，為行政事業單位全面預算管理的高效執行培養復合型的財務管理人才，為行政事業單位的長期、穩定發展儲備力量。

五、結語

在人類的管理活動中，人的主觀能動性是不可或缺的，要充分調動人的主觀能動性，為現實生產生活中看似雜亂無章的事情建立制度，制定規則，無規不成矩，有了制度規則的約束，加之科學的方法，一切管理活動中的難題便會迎刃而解。