土地儲備專項債券對地方政府融資的影響

于泉 沈陽市土地儲備服務中心

一、引言

為了有效促進地方經濟的發展，保證重點領域項目的完成，發放地方政府專項債券是必要的措施。在地方經濟建設的過程中，為了為企業提供足夠的土地支持，土地儲備專項債券逐漸得到人們的重視。根據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》的相關內容可以知道，土地儲備專項債券制度已經開始運行。

二、土地儲備專項債券簡述

（一）土地儲備

為了能夠有效利用我國有限的土地資源，并且對土地市場進行調控，土地儲備成了十分重要的部分，需要國土資源管理部門對土地進行開發、儲存或者供應。土地儲備機構要對土地儲備進行負責。另外，將國有建設用地合理地納入政府儲備，為后續的開發奠定良好的基礎，土地儲備機構一方面需要充分了解土地利用年度計劃、城市總體規劃以及土地利用總體規劃，另一方面也要知道國家的有關法律程序，合理地運用市場機制。最終，在投入市場的過程中需要政府維持這個過程的穩定，保證建設用地順利地進行調控。

（二）土地專項債券

隨著社會經濟結構調整，經濟發展邁入更高形態，土地儲備對宏觀經濟的作用逐漸顯化。地方政府為貫徹落實國務院、黨中央的指示精神，進一步規范了政府專項債的資金走向，以抵押土地貸款的時代正式宣告結束。為降低區域經濟風險，解決土地儲備籌集難的問題，財政部、原國土資源部于2017年5月聯合提出發行土地儲備專項債券。作為一種市政收益債，土地儲備專項債券的發行既要立足于我國的基本國情，又要吸取各地投融資的經驗與教訓，充分發揮專項債的經濟拉動作用。

（三）土地儲備專項債券發行的必要性

土地儲備專項債券既遵循債券市場發展的一般規律，同時又具有特殊性。這里的特殊性是指土地專項債券是為土地儲備“量身定制”的，資金流向主要用于舊城改造、保障性住房等項目，其目的在于規范土地儲備工作、防范違法違規舉債情況、為地方政府融資提供指引、細化跨部門合作的權責等。

1.有效規范土地儲備工作

對于土地儲備專項債券而言，與銀行貸款有明顯的區別，可以有效契合地方政府土地儲備工作的需求。在確定收益回報、額度期限的過程中，可以根據實際需要進行選擇，并且項目管理、發行對象也可以針對性地改變。這種模式能夠為地方政府提供較強的選擇權以及自主權，一般按本還息就已經足夠了。這樣一來，可以有效規范土地儲備融資工作，當地的經濟發展也會更為穩定。

2.有效防范違法違規舉債情況

對于有些地方政府而言，為了擴大自身利益或者簡化融資方式，一般在土地儲備專項債券發行之前就會選擇城投公司或者土地儲備機構作為融資平臺，這種方式不一定會帶來嚴重的后果，但是由于存在違法違規變相舉債的現象，仍然在一定程度增加了地方政府的債務風險。所以，在對土地儲備專項債券規范后，相關資金就可以投入到位，一系列資金需求可以在土地儲備籌資方式調整后得到保障，同時能有效杜絕隨意挪用土地儲備資金的現象，違法違規舉債的現象也可以有效防范。

3.為地方政府融資提供指引

一些地方政府為了提高GDP通常會使用土地財政，但是土地需求量也會存在一定的變化，不同時間可能有明顯的區別，所以很容易出現土地儲備超前的現象，這在一定程度上不利于地方政府的債務處理。根據以往土地儲備債券發行的經驗可以知道，如果土地儲備專項債券具有較強的盈利能力，或者有明顯的市場前景，那么得到許多人的青睞，反之則很難發行出去。根據這一特點，在土地儲備專項債券發行前，地方政府就應當及時對其價值進行考量，保證地方政府不會盲目進行投融資。

4.促進工作職責細化

土地儲備工作具有較高的系統性，涉及地方政府、自然資源管理局以及地方財政等多個職能部門。因此，加強部門聯動，做好權責劃分是保證土地征購、儲備、交易等流程有效、有序推進的基本前提與重要保障。《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》明確強調要清晰各級地方政府的任務與權利，發揮核心作用，規范土地儲備流程，細化實施方案。首先，要做好資金需要量測算、材料整理等準備工作，并通過反復測試，提高數據可靠性，保障資料真實、全面；其次，加強入庫儲備管理，保證儲備土地合規合法，同時要做好土地儲備的日常管理、資產評估等工作，建立健全土地儲備監管體系，避免資金浪費、營私舞弊等問題；最后，在明確融資界限的基礎上，建立跨部門協作的長效管理機制，確保土地征收、土地存儲、土地流轉等有章可循、有法可依。

三、地方政府融資模式簡述

（一）融資模式概述

近些年來，我國分稅制度改革已經有了不錯的成效，中央政府財力相較于過去也有明顯的增強，而“前人借債，后人還債”的現象卻經常出現在地方政府中，不利于消除盲目舉債的問題。對于地方政府而言，為了有效行使政治職能，一般都無法避免大量的公共支出，而上述現象的出現也是由資金缺位引起的。隨著我國經濟的快速發展以及國家相關政策的出臺，地方政府需要加入大量的資金來投資基礎建設，而在這個過程中新基建項目卻受到了資金短缺的限制。在這種情況下，以往經常采用的資金，如國家撥款、財政收入等很難滿足目前的需求，所以地方政府必須要改變方式，以自身實際情況出發，尋求更為高效的融資模式，積極拓展政府的融資渠道，這樣才可以有效加強融資和抗風險的能力，避免資金短缺問題出現在基礎建設當中。實際上，我國當前的經濟仍然具有較強的活力，所以地方政府可以采用多元化的融資方式，最大程度提升融資質量。

（二）融資模式種類

就目前來說，我國有兩種融資模式，一類為債權類融資，另一類為股權類融資。其中，債權類融資又有銀行貸款、銀團貸款、委托貸款、外國政府貸款以及國際金融機構貸款這五種類別。其中，銀行貸款是現階段地方政府投融資平臺公司貸款的重要方式，占有重要的地位。不同于銀行貸款，銀團貸款一般會包含多家銀行的參與，其貸款業務也由多家銀行共同完成。在委托貸款中，資金提供者則是委托人，金融機構通過委托人的委托進行放貸。對于外國政府貸款而言，其利率一般較低，呈現援助的特點。而國際金融機構貸款同樣具有較低的利率，并且貸款期限遠超其他的貸款方式。另外，股權類融資是地方政府融資平臺建設的重要部分，一般需要篩選融資平臺或者將融資平臺包裝上市，這樣就可以募集大量的資金，有效緩解地方政府融資的問題。

四、不同時期的土地儲備資金制度對地方政府的影響以及政策調整

（一）專項債券制度出臺前的土地收儲狀況及政府風險

在政府出臺《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》前，如果想要在前期開發土地收儲的話，那么就要投入許多資金，并且中后期的儲備管理同樣對資金有較高的要求。實際上，地方政府應當是征地的主體，而業務職能的行使需要土地儲備機構來完成，但是由于政府缺乏足夠的資金支持，儲備機構也就很難完成任務。為了獲得足夠的資金，儲備機構可以抵押儲備土地給銀行。然而根據相關法律法規可以知道，由土地儲備融資得到的貸款的用途很單一，一般只可以在土地收儲上使用，而對城市基建擴張時不能使用這部分貸款。

在這種情況下，成立地方國有企業融資平臺成為許多地方政府解決融資問題的重要方式，可以有效架空儲備機構，并且能夠花費較少的資金來獲得土地，利用發展投融資、城市建設的名義來進行貸款，這樣就可以完成許多工程項目。通常而言，地方財政可以作為這類貸款的擔保，如果地方財政負擔能力無法滿足貸款數額時，那么會進行發債、貸款的方式來解決這部分問題。這樣一來，很容易出現多種問題，一方面會增加地方政府隱性債務風險，另一方面則很難對建設開發速度進行把控，若開發速度超過市場需求，那么就會出現泡沫，只要資金鏈出現斷裂，那么會引起一系列的社會問題。

（二）專項債券制度出臺后的政策調整趨勢

由上文敘述可知，一部分地方政府為了提高可用資金，一般會另行組建融資平臺，這種方式避開了土地儲備的部分，不利于隱性債務風險的降低。在這種情況下，我國出臺了相關政策，對于土地儲備貸款做出了較為嚴格的限制，如果土地儲備機構需要進行土地儲備融資，那么在籌集資金前應當發行地方政府債券。所以，除了發行省級土地儲備專項債券的方式外，無法通過其他方式來進行合法的融資。

根據財綜〔2016〕4號文《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》中的相關內容可以知道，在政府完成儲備土地采購后，土地儲備機構就可以進行必要的前期開發，同時還可以進行基礎設施建設，如土地平整、綠化、照明、供水、供電等。但是在實際實施的過程中，可能會出現一些問題，由于沒有完善的配套細則，在完成政府采購的工作后，一部分地方政府會以政府采購方式合法的將獲得的專項貸款注入地方國有企業，進而逐步分解獲得的資金，最終實現挪用的目的。

所以，國家出臺相關政策就是為了完善政策細則，促進土地儲備專項債的合理合法使用。在我國引發的財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》可以知道，在政府購買服務項目中，不能出現儲備土地前期開發、基礎設施建設等內容，這在一定程度上表明了政府采購范疇中不包含儲備土地的前期開發，為了保證土地儲備資金的來、去方向更為明朗，應當停止探索土地收儲政府采購工作。隨著我國對于政府舉債融資重視程度的不斷加深，開始全方位規范政府支出責任事項，不論是政府購買服務、土地儲備融資還是 PPP、融資平臺等，都做出了嚴格的限制，通過這方面政策的有效實施，可以在執行的角度上糾正政府融資政策。基于此，地方政府的債務管理會更加科學、嚴格，變相融資的現象在地方政府中逐漸消失，粗放的地方債務也可以進行有效清理。

五、新形勢下改革調整土地儲備工作的建議

（一）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作框架調整

近些年來，我國金融信貸形勢逐漸收緊，并且政府融資政策也在趨于規范化，所以對資金籌集渠道進行改變是必要的措施。在土地儲備專項債券的發行中，地方政府扮演著主要角色，應當對專項債券有一個清晰且正確的認識，要將項目作為專項債券的基礎，如果對專項債券的認識仍然停留在借新還舊的層次上，那么很難維持專項債券的使用。為了更加科學合理的開展土地儲備工作，應當保證資金供給的充足，不論是在稅收結構和產業集聚之間，還是土地供給和財政收入之間，都要將土地市場的價值充分發揮出來，這樣才可以最大限度地滿足經濟發展的需求。

（二）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作的幾點建議

對于地方經濟發展而言，土地儲備工作是十分重要的部分，對于地方經濟發展有重要的意義。所以，良性互動是在金融市場中的重要內容，有效降低土地儲備專項債的金融風險有重要的意義。

首先，要對土地出讓工作進行完善，提升其質量和效率。為了有效進行收儲資金和土地換代，應當對土地出讓收益做出良好的規劃，避免在這個過程中出現較高的風險。其次，如果一部分土地存儲被政府購買項目已經獲批，那么就要將融資模式及時轉變。最后，應當在實際工作中維持融資自求和項目收益的平衡穩定。政府應當對償還資金來源進行合理設定，債券本金利息綜合不能超過政府性基金，這樣就可以有效避免出現債務償還危機。另外，要讓不同的部門、不同的人員參與進來，實現跨部門聯動。專項債券的管理是一個十分復雜的內容，財政部門要針對其還款資金籌集和發行額度進行管理，國土資源部門要增大對于項目儲備供應計劃的審核力度。而土地儲備機構要做好事務性工作，完善信息匯總和項目管理等部門。在土地儲備工作中，地方政府應當認識到其重要性，了解各個部門的特點，增強各部門之間的合作，提高管理效率。

六、結語

綜上所述，地方經濟的發展對于地方總體生產水平以及我國的經濟發展有重要的意義，而在地方政府融資的過程中，土地儲備專項債券扮演著重要的角色。在實際工作中，應當深入了解政府融資和土地儲備專項債券的含義和特點，完善土地儲備資金制度、改革調整土地儲備工作，這樣才可以為政府融資提供有效幫助，促進地方經濟的快速穩定發展。