政府招商引資風險防控及項目退出機制相關探索

李煌 江蘇省鹽南高新技術產業開發區社會事務管理局

一、造成招商引資風險的成因及后果簡析

（一）不良投資行為導致招商引資風險

實際上招商引資是地方、政府和企業三方進行利益博弈的一個過程，最終是為了實現地方和企業之間的利益雙贏。在招商引資的過程中，政府主要是負責通過項目的引進來推動當地經濟的健康發展，而企業的投資行為則是要實現本身利益最大化的目標[2]。以目前國內的招商引資體系建立看來，政府在這個過程中通常需要在調查投資主體實力的前提下，針對企業上報的商業計劃書進行全方位的審核，最后交由當地的相關部門針對企業涉及的項目是否符合當地產業的具體發展要求以及項目的可行性進行判斷。但目前我國政府建立的招商投資體系過程中，因為缺乏專業的評估體系，部分企業很有可能會做出各種不良的投資行為，從而導致政府所引進的招商項目完全不符合當地產業發展的要求，甚至出現不良項目占用土地資源等諸多問題。

（二）內外環境影響導致項目無法達到預期效益

從企業的內部環境看來，招商引資風險出現的重要原因就是企業內部環境不夠完善，從而導致企業的投資行為失敗。如果企業的法人制度體系不夠健全，或者經營管理工作水平不高，在正式進行投資之前尚未進行全方位的可行性論證，對于目標投資區域是否能夠形成完整的產業鏈沒有形成全方位地了解，很有可能在企業進行投資之后出現項目經營困難或者是投資的行為失誤[3]。

從外部環境的發展看來，國際經濟形勢以及國家宏觀調控都會對招商引資項目產生一定的影響，從而帶來風險事件。對于那些外貿依存度相對較高的地區，一旦國際經濟形勢出現波動，地方企業的發展必然會遭受猛烈的沖擊，直接影響到在各個地區的投資行為。

二、政府招商引資風險的防控策略

（一）投資方審慎選擇

第一，投資企業的發展能力方面。這一方面的指標具體包括了企業的領導理念、員工意識、規章制度、經營狀況和企業文化等。第二，投資企業發展的財務實力。相關部門和專業評估機構需要針對投資企業最近三年來的經營業績、資產狀況、負債狀況、償還債務能力、現金流量、信用評級等方面進行深刻分析。第三，公司的發展前景。具體包括了公司制定的發展目標、產品市場前景以及公司市場競爭能力等方面。

（二）項目評價體系的建立

第一，外部資金投資的收益率指標。這一指標對外來企業的投資意愿將會產生決定性的影響，并且當地招商引資工資發展狀態也可以憑借這一指標進行科學的衡量及評估。第二，招商引資項目對于地方財政作出的貢獻。這個因素是國內政府部門推動招商引資工作落地的主要原因，尤其是在我國地方政府財政壓力有所加大的時代背景下，招商引資工作的落實能夠有效緩解地方政府的財政壓力。第三，招商引資項目在經濟發展中的帶動作用。需要針對招商引資項目在拉動本地產業發展、吸收的勞動力數量、對本地公共事業發展的推動等方面所產生的綜合影響進行分析。第四，招商引資項目對于當地經濟社會發展帶來的負面影響。具體需要對招商引資項目對當地自然環境、社會環境、經濟環境產生的沖擊和破壞進行全方位的發掘和分析。

（三）專業招商引資隊伍的建設

政府落實的招商引資項目作為一項專業性要求相對較高的工作，在專業性、技術性、政策性等方面的要求都十分明顯，并不是任意的組織和個人都能夠負責政府的招商引資項目引進和落地。為了進一步防范政府招商引資過程中的各種風險事件，相關部門需要持續針對招商引資工作機制進行完善，將承辦招標機制、委托代理機制、中介人獎勵機制、招商引資項目管理激勵機制引入到招商引資項目工作中，確保招商投資工作能夠符合當地經濟社會發展的具體需求。同時地方政府也需要高度關注招商引資機構和工作隊伍的建設，我國各地方政府在落實招商引資工作的過程中，需要設置專門的機構和工作隊伍，在合理分配專業招商引資工作人員的同時，從社會范圍內吸納在國際金融貿易、涉外法律和外語等知識方面具備明顯優勢的專業人員。

（四）政府角色的合理定位

負責招商引資工作的主體不但需要對最終項目結果承擔主要責任，并且需要對市場經濟運行中的規律、法則形成全面的認知，通常而言，中介咨詢機構和企業能夠成為招商引資工作的主體，政府則需要在招商引資工作過程中發揮引導和促進作用。從我國招商引資工作的長期發展以及風險規避看來，政府需要將自己在招商引資工作中的主導地位逐漸淡化，通過政策和資金方面的支持為招商引資工作落實提供良好的投資、創業工作環境氛圍。政府部門可以通過整合各種招商引進資源，并建立起協調、有序、規范化的市場化招商引資工作機制，確保招商引資工作能夠完全結合商業規律和市場規則，逐漸成為一種包括職能部門在內的，并提供對應指導的企業、市場及社會行為。

三、著力建立科學、規范、公開的引進項目制度和管理機制，有效提高招商引資風險的管理能力，有力降低招商引資風險

（一）規范項目的引進程序

以目前我國政府招商引資的體系建設看來，國家、省級、市級逐漸下放項目的審批權限，這就意味著基層政府需要在項目引進的過程中負有更大的責任，要求在防范各種招商引資風險事件的過程中，推動項目引進程序的規范化發展，有效地避免一言堂的項目引進現象。地方各級政府在關注項目引進的過程中，需要始終遵循其權限范圍進行審批工作，對于國家要求限制發展的產業需要謹慎審批，并按照權限逐級向上級部門進行報批，對于禁止引入的項目則堅決不進行審批，有效地杜絕招商引資過程中越級審批現象的發生。地方政府同樣需要針對項目引進的工作程序持續進行完善，需要完整地履行項目的洽談、評估、投資協議簽訂以及立項審批這個完整的程序[4]。政府在與目標企業完成項目洽談工作之后，需要當地招商部門在經過完善的項目分析之后出具詳細的項目引進意見，并由當地的土地、規劃、環保等多個部門進行聯審聯簽，從多個層面形成有關項目引進的專業意見，在聯審小組都不具備異議的情況下，項目可以進入接下來的評估程序，在經過評估之后的項目，企業、地方政府需要在遵照法定程序簽訂合作協議之后，落實項目立項審批工作，最終引進先前討論的項目。

（二）形成項目評估機制

在招商引資的前期工作中，需要強化對項目的前期考察、論證和評估工作力度，建立完善的項目評估工作小組，分別將政府部門主管經濟、科技、土地等方面的相關領導以及行業專家等共同納入其中，用以有效針對引進項目實施評估，且需要在這一工作小組之下設立相應的辦公室和招商部門用于負責招商引資之后的各項日常管理工作。專家小組在針對招商引資項目進行科學評估的過程中，需要始終遵循是否符合當地政策要求，是否有利于環境保護，是否能夠保證安全生產等方面要求設立完善的項目評估工作指標，基本的指標可以包括產業的類型、投資的規模、經濟和社會效益、科技進步、環保指標等。招商引資部門需要針對引進項目的投資背景、市場競爭力、管理團隊等信息進行全方位的了解之后，提出完善的項目評估工作需求，交由項目聯審部門進行聯簽之后將項目的評估資料進行提交，最后由領導工作小組召開集體的評估工作會議，形成最終的綜合評估意見，以此來作為項目引進決策的重要依據。在項目經過綜合評估合格之后，需要項目的投資企業和政府之間簽訂完善的投資協議。在投資協議簽訂之前，雙方針對項目投資的內容、投資額度、投資強度等多種內容在協議中給出明確的規定，并通過違約責任條款有效對企業的投資行為進行約束，這也是為后期招商引資項目的監管提供完善的法律支持。

（三）完善項目跟蹤和責任追究體系

在項目協議簽訂完成并正式引進之后，當地政府需要進一步完善項目跟蹤和責任追究制度。當地政府需要成立引進項目的建設督查機構，在項目建設運營中實施全過程的跟蹤督查工作，并且當地政府需要對項目領導人和責任領導明確給出規定，組建一個包括項目負責人、責任領導在內的層次化工作責任體系。招商部門工作人員可以作為項目的負責人，項目引進、建設跟蹤督察都是其主要的工作內容，責任領導需要由當地的政府部門領導擔任，需要有效協調各個部門的具體工作內容。在招商引資項目正式落地之后，當地政府需要以落地實際指標和投資協議規定指標之間的差距作為出發點，交由項目建設督查小組進行工作責任的追究工作，對于那些因為項目責任人或者是責任領導因責任履行不正確不全面而造成企業無法履約的情況，需要針對項目責任人、責任領導責任同時進行工作責任的追究。

四、引入項目退出機制，確保資源利用率

（一）項目后評估制度的持續完善

為了進一步控制招商引資風險事件的發生，地方政府需要建立完善的項目后評估制度。在企業和當地政府簽訂項目投資協議之后，需要由當地政府成立的項目建設督查機構聯合招商、國土、規劃等多個部門，根據各自的管理權限以及業務，分別針對投資企業的注冊項目立項、開竣工、投產實踐、用地控制指標等各方面的內容嚴格遵循投資協議中約定的指標數據進行全方位的履約檢查評估，并將得到的各部門評估結果匯總到項目建設督查機構，最終形成一個綜合性的項目履約評估結果，并將之作為投資項目扶持政策得以實現以及并承擔違約責任的基礎條件。

（二）引進項目退出機制

在得到最終的綜合項目履約評估結果之后，對于那些無法全面履行約定投資協議責任以及項目綜合評估未能達到既定標準要求的企業，項目建設督查機構要對其進行督促整改工作，并對這個項目暫停政府所提供的各項扶持政策，如果項目在連續三年的時間里都能達到既定的合同綜合履約效果的招商引資項目，需要將之納入項目用地退出范圍中，并且需要同一時間開始啟動項目用地的退出機制。政府在和項目業主簽訂完善投資協議之后，如若業主方未能在30日的期限內繳納相應的履約保證金，又或者沒有完全按照協議內容進行獨立法人公司的注冊，也需要對其實施項目用地退出管理。在項目申報審批工作實施的過程中，如若項目業主借助虛假信息獲得項目的相應的資格，并且由相關部門查證為實的，或者是在投資有效期內項目業主出于自愿終止協議，同樣也需要納入項目退出管理機制中。通常而言，對于那些投資強度、建設周期和容積率等指標達不到協議約定指標要求的已經在建設中的項目，可以要求企業簽訂對應的補充協議，進行期限化開發建設，而在到期之后仍舊未能履行合同約定的，則需要依法追究其違約責任。

（三）對于被列入項目退出范圍的企業，必須嚴格遵循項目用地退出機制的實際要求將占用的地方資源強制收回，也可以進行項目置換

那些完全進入項目用地退出機制范圍內的企業，政府在用地回收的方式中可以采取政府回購以及無償收回的方式，其中的政府回購則是由政府部門委托專業的中介評估機構在全面評估投資企業資產的前提下，由政府直接投資收購。無償收回則是政府在完全遵循我國相關的法律以及政策要求的前提下，依法無償收回企業的土地使用權[5]。對于那些存在著項目置換需求的項目，需要由當地的招商部門全面引入全新投資項目，并在項目的洽談、簽約、落實等工作中負有主體責任。在招商部門的協調監督下，需要項目的用地方和置換項目方共同選擇專業資質相對較高的評估機構，針對項目置換土地、房產進行全方位的評估。在全面簽訂置換協議之后，可以借助當地招商部門出具的證明，在交付相關稅費之后，按照我國現行的規定，針對土地、房產等方面的過戶手續進行規范辦理。

地方政府建立的項目用地退出機制能夠針對長時間限制未開發土地或者經營不善而造成的土地資源利用效率較低以及過多占用發展資源等方面的企業，進行全方位的審核之后收回其土地所有權，重新出讓或者是安排全新的在建項目。這種方式能夠進一步盤活各個地區的閑置發展資源，能夠在增加土地儲備的同時，保證土地資源處于一種合理開發利用的狀態下，推動當地經濟的健康持續發展。

五、總結

招商引資作為政府推動各個地方經濟發展的有效手段，但在實際運行的過程中卻有可能因為企業的不良投資行為以及政府外部監管不夠完善等因素而產生不良項目占用土地等多種問題，影響到當地經濟發展資源價值的全面發揮。為了有效防范招商引資過程中出現的各種風險事件，我國政府需要從項目的引進、評估等多個方面建立完善的管理程序，并針對不良企業投資行為實施項目用地退出機制，以便保障當地的土地資源價值能夠全面發揮，推動當地經濟的穩步發展。